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提要 我国政府职能的定位应考虑如下因素；加速实现工业化是第一位的，为此政府要在培育市场、完善市场、引进先进技术、保持宏观经济稳定、提高人口素质、防止污染保持生态平衡五个方面发挥作用。其次，政府要推动计划经济向市场经济转轨的制度变迁。最后，政府要发挥社会主义制度中特有的功能：国有资产经营管理，促进共同富裕。同时，还要克服市场缺陷。
关键词 政府职能 市场经济 工业化 制度变迁
十四大提出我国的目标体制是社会主义市场经济，但其具体内容还有待明确和完善，其中一个重要方面就是政府职能的定位，政府究竟应该做什么？怎么做？这也是关系到当前改革和经济发展的重要问题。本文试图从一般市场经济的要求和我国经济的特殊性谈我国政府职能的定位。
一、一般市场经济的政府职能
市场经济经过了几百年的发展，关于政府职能的理论和实践也有一个不断演进的过程。最初出现的资本主义形式的市场经济，其发展面临两方面的压力：一是国内自然经济的限制；二是国际商业战争对国内市场经济的破坏力。在这种情况下，资本主义形式的市场经济必须依靠国家的力量，才能为其发展开辟道路，而靠自身力量是无法做到的。正是在这种背景下，产生了重商主义理论，各国都采用重商主义政策。重商主义就是强调通过国家力量而不是依靠市场力量来发展一国的商业，就是依靠政府力量来削弱、甚至破坏自然经济，并推行各种保护措施来促进一国工业的发展。
德国经济学家李斯特也提出凭借国家力量来发展市场经济的政策主张，他认为一个国家面对比它更先进工业国的竞争力量，要实现工业化，就必须实行保护制度，以便建立并保持自己的工业。重商主义和李斯特的理论从历史的不同阶段反映了同一个事实；在市场经济发展的初期，主要是依靠政府力量来推进经济发展的。
斯密所处的时代正是英国工商业实力强大，不怕外来竞争，反而威胁到其它国家工商业发展，他提出反政府干预的政策主张，通过市场力量来发展工商业，“看不见的手”会有效促进社会的进步。
30年代大萧条打破了市场力量可以使一切尽善尽美的“斯密神话”，市场的种种缺陷都暴露出来，人们充分认识到政府干预的必要性。正是在这种背景下，凯恩斯提出扩大政府职能的理论和政策主张。他指出，如果让市场自由发挥作用，则会导致现行的经济形态的全部毁灭。只有依靠政府力量确保充分就业的条件下，市场力量的自由应用才能充分发挥生产潜力。
从西方各国发展的历史来看，30年代以前，都采用了自由放任政策，而以罗斯福新政作为转折点，各国都加强了干预。市场经济也从古典市场经济转变为现代市场经济，其一个重要特征就是政府干预。
当各国推行政府干预时，却总是有意无意滥用，使得干预恶性膨胀，给西方经济造成了严重后果，70年代西方各国普遍出现了滞涨。政府干预的各种缺陷也暴露无遗。在此背景下，新自由主义理论就盛极一时，主张自由竞争、反对政府干预的呼声日渐高涨。英、美等国政府也回到保守主义政策上来，进行了较大调整。供应学派、货币主义学派、公共选择学派、理性预期学派等都坚持反对政府干预，否定政府的作用。许多经济学家深入探讨了政府干预的缺陷，与福利经济学关于市场缺陷的分析相对应。
90年代，西方经济学界又对政府作用进行了重新认识，认为70、80年代过份强调市场作用而否认政府的作用，是一种“过份的倒退”。他们认为政府事实上具有某种不可替代的作用。新保守主义经济学，在80年代所碰到的各种难题也说明了政府在现代市场经济中的作用是不可否认的。而且，进入90年代以后，西方各国政府为了尽快从经济衰退中走出，普遍都加强了干预程度，尤其是美国在克林顿入主白宫以来，加强了宏观调控并已初见成效，这也再一次说明，不能无视在现代市场经济中的政府积极作用，经济发展不能仅仅靠市场。
总之，在市场经济发展的初期，在本国工商业落后于其他国家时，必须依靠政府力量来推进市场经济发展，包括对内对外两方面。在现代市场经济中，政府干预主要是为了弥补市场缺陷，让市场功能更好发挥并做市场不能或做不到的事。
新古典综合派的代表人物萨缪尔森综合各派观点，认为政府应发挥四方面职能：确立法律体制；决定宏观经济稳定政策；影响资源配置以提高经济效率；建立影响收入分配的方案。后三个是经济职能。政府实现第二职能的目标是力争减缓经济周期的波动，防止持久的失业和增长的停滞，控制通货膨胀。使用的武器主要是财政政策和货币政策。政府的第三个职能是协助社会得到它所需要的资源配置，这是政府在微观经济的方面的作用，关系到经济生活的什么和如何的问题。它包括农业政策、工业政策、计划的和集中的配置、不干涉和自由放任的方法。在完全竞争被破坏的领域，政府就要监督，使用反托拉斯政策或管制，或甚至解散大企业。存在外部性的地方，政府就要干涉。在那些由于歧视的存在使一些集团保持“非竞争性”地位的地方，政府就可以进入打破这种障碍。政府第四个经济职能是还在公民中进行收入再分配。[①]
二、工业化对政府的特别要求
“政府总是处于工业化的中心，不论是在过去一个世纪作为自由放任的英国的经济指挥人，还是在战后作为苏联的中央计划人和供应人”。贫穷社会十分迫切地需要发展，以致对政府施加巨大压力，要求他去刺激工业化。有些经济服务只有政府才能提供，包括某些中央经济职能——法律的、货币的、财政的——和为了穷人的福利网；政府在提供经济基础设施的重要部门起重要作用，经济其余部门的进步严重地依赖这些部门；政府常干预市场，以改善实绩、限制滥用，和促进穷人的福利。经验表明，已经有效地实现工业化的市场经济的政府，大体上都遵循了上述优先事项的先后顺序，他们制定了明确的竞技规则，对工业基础设施的建设作出了明智的贡献，另外则干预得很少，很谨慎。[②]
在18、19世纪西方工化过程中，国家对市场干预较少，但在基础设施建设、筹措资金提供贷款等方面还是发挥了一定作用，而在对外方面，开辟国外市场、保护本国产业发展，政府则发挥了重要作用。二战以后发展中国家要实现工业化，也需要政府发挥同样的作用。不仅如此，因为20世纪的工业化与西方早期工业化有着很大的不同，西方近代工业化是先发制人，大大早于东方国家，是一种水到渠成、循序渐进、瓜熟蒂落的自然历史过程。而东方工业化不仅要工业化还要社会现代化，面对西方国家先行现代化的压力，落后就要挨打，因而发展迅猛，矛盾众多，因此，政府对工业化的加力杠杆作用，宏观协调作用，东方远比西方突出得多。
工业化过程中政府应发挥以下作用：1.培育市场、完善市场，创造一个有利于企业发展的良好经济环境。首先要充分发挥市场机制的作用，二战以后独立的发展中国家市场发育都不完善，存在“市场缺失”即理论上和实践上都可能出现的市场却因为历史的原因仍未出现或残缺不全。政府应该解除对市场发育的束缚，打破地区封锁，建立和完善市场交易规则，与国际市场接轨。工业化发展到一定程度后，政府干预的缺陷逐渐显示出来，许可证制度、企业保护政策，以及利用行政手段来控制主要资源分配的做法，都削弱了市场竞争，不利于生产技术的进步，阻碍了经济发展，这时，政府就应该进行调整，充分发挥市场机制的作用。同时政府还要进行正确指导，保证公平竞争，进行规模适度和结构合理的投资，特别是基础设施和其他公共事业方面的投资。
2.积极引进先进技术。日本、东亚国家和地区经济成功的一条显著经验就是，尽可能地利用世界经济环境中的有利因素，积极引进国外现成的先进技术，并以此为基础发展国内经济。有利于引进技术的政策既包括对外开放政策，也包括自由贸易政策。
3.保持宏观经济稳定。稳定的宏观经济环境是各国政府应该向社会提供的最重要的公共产品，经济发展不能没有稳定的宏观经济环境，否则其它任何措施都将是无效的。为了建立一个稳定的宏观经济环境，政府应注意以下几点：一是要采取谨慎的财政政策；二是要控制通货，特别是避免由于货币供给的过度增加而引起的通货膨胀；三是保持一个有竞争力的实际汇率，以促进出口部门的发展，防止出现国际收支失衡的危机。
4.提高人口素质。人口素质的提高对于推进经济的发展是极其重要的，政府在这方面要发挥很大作用。经济的发展要求资源配置必须在保持近期经济增长和长期提高人口素质以及生活水平之间作出选择。发展中国家不可能依靠市场调节来为社会，尤其是为穷人提供受教育的机会、改善卫生和健康条件、建立计划生育服务设施，在这方面只有政府才能发挥作用。
5.防止污染，保护生态平衡。企业造成的外在经济负效益，需要政府的控制和管理，就各个企业来讲，缺少控制污染的持久的积极性，对此，政府不能不出面干预，用必要的手段（如税收）迫使企业付出的成本接近或等于社会成本，把污染控制在最低水平，此外，在植树造林，绿化，防止水土流失等方面发挥主导作用，保持生态平衡。
总之，发展中国家政府要把经济发展放在首要位置，首先要培育市场、完善市场，创造有利于企业发展的经济环境，并积极引进先进技术，提高人口素质。其次要发挥一般市场经济中的政府职能。
三、社会主义制度和体制转轨对政府的特殊要求
社会主义市场经济是市场经济的共性与社会主义的个性相结合。社会主义市场经济从运行方式看与其他国家的市场经济并无大的区别，邓小平同志指出：“社会主义的市场经济方法上基本上与资本主义相似。”从经济方面看，我国社会主义市场经济主要特点在于两个方面：第一，公有制为主体。从整个所有制结构看非公有制成分将占一定比重，在占主体地位的公有制中，与市场经济兼容较好的集体与合作经济成分将起越来越重要的作用，从企业所有制结构看，大多数企业、特别是处于竞争性行业的企业将在公司制的框架下采取多种所有制形式并存、以公有制为主的混合结构。第二，在讲求效率，适当拉开收入差距的同时，最终达到共同富裕。一方面要在初次分配时坚持效率原则，按市场规则办事，另一方面，在收入再分配时采用现代市场经济中通行的税收、转移支付等手段调节收入差距。与这两个特点适应，社会主义国家政府必须执行以下两个职能：1.国有资产管理，包括国有资产保值增值，建立符合市场运行规则的国家资产管理体制、监督机制。2.促进共同富裕，贫穷不是社会主义，少数人富裕也不是社会主义，少数地区富裕也不是社会主义，政府就应注意解决地区差距扩大、收入分配悬殊问题。
我国建立社会主义市场经济，是从原来传统计划经济体制向现代市场经济转变，就是一个制度变迁过程，政府在转轨过程中应做些什么？董辅礽先生提出，政府主要有两大任务：第一，要为改革提出明确的方式和步骤可行的设计，并推动和组织其实施。第二，要推动经济的发展，调节经济的运行，使经济得以快捷、稳定、协调地增长。防止经济频繁地大幅度波动，控制通货膨胀，解决就业问题，调节收入分配，保持国际收支平衡，建立一整套适应市场经济的调节经济的手段，特别是货币的和财政的手段。
诺斯认为制度变迁有两条轨迹：Path dependence轨迹，即当报酬递增普遍产生时，制度变迁不仅得到了支持和巩固，而且在此基础上一环紧扣一环、沿着良性循环的轨迹发展；Lock—in轨迹，即当报酬递增不能普遍产生时，制度的变迁容易朝着无效或者不利于产出最大化的方向发展，结果往往象泥牛入海一样在痛苦的深渊越陷越深。
诺斯认为，一个社会的政治组织和经济组织状况极为深刻的影响着制度引起的报酬递增状况，从而在一个程度上决定着制度变迁的轨迹。诺斯通过案例分析得出结论，好的政府往往是促使制度变迁走向Path dependence，从而实现经济增长的一个必要条件。
经济组织有着报酬递增的强烈愿望，政治组织也同样如此，政治组织和经济组织在现存制度下获得报酬递增的不同方式共同决定了制度变迁的轨迹。有时政府追求自身报酬的结果是企业的大量破产和经济的严重衰退，也就是说政府的报酬递增是以经济组织的报酬递减为代价的，这时就会出现衰退或停滞，即制度的变迁陷入Lock in，政府官僚机构就成为经济不发展的重要根源。当政府和经济组织的报酬递增要求一致的时候，制度变迁就会步入Path dependence轨迹。
从诺斯的分析中可以看出，政府必须在两个方面作出努力：首先它必须制定合理的产权制度，保证公平竞争和市场规则的实施，从而带来社会成员和经济组织的报酬递增即收入最大化；其次，它必须把自己的行为纳入制度化轨道。在这一基础上，社会成员的报酬和经济组织的收入最大化可以使得政府部门通过增加税收来实现自己的报酬递增，政府和经济组织之间的报酬呈相互递增局面，则制度变迁的Path dependence轨迹和经济发展的良性循环得以形成。
四、小结
我国目前正处于市场经济发展的初期，同时我国要建立的是现代市场经济，因而政府既要为市场经济的发展和完善而努力，从对内和对外两个方面来推动市场经济的发展，又要通过各种手段来弥补市场缺陷。
一国政府作用的重点是由该国的国情、所处的发展阶段、世界经济环境等因素决定的。从我国目前来看，正处于两个转型时期，一是落后的农业国向现代工业国的转变，一是由计划经济向社会主义市场经济的转变。经济发展应该是政府的主要目标，把发展经济摆在首要位置，即“以经济建设为中心”。同时，正是为了发展，必须建立新体制即实现体制转轨。在这两个转型过程中，政府必须在以下几个方面同时采取行动：1.培育市场、完善市场，创造一个有利于企业发展的良好经济环境。2.积极引进先进技术。3.保持宏观经济稳定。4.提高人口素质。5.要为改革提出明确的方式和切实可行的设计，并推动和组织其实施。此外，还要执行社会主义国家政府的职能：国有资产经营管理；实现共同富裕。
从更深层次讲，政府要实现经济发展良性循环和体制转轨的顺利进行，必须在两个方面作出努力：一是制定合理的产权制度，二是把自己的行为纳入制度化轨道。政府的不同职能有时会有矛盾，这时就要考虑政府作用的优先事项和先后顺序，推动经济发展应该是第一位的，在经济发展过程中，基础设施建设和保持宏观经济稳定又是最需优先考虑的。
必须加以说明的是，政府要发挥这些作用，是为了经济发展，同时必须充分发挥市场机制的作用，政府要培育市场、完善市场，利用市场机制实现经济发展，政府不能取代市场，在转型过程中，必须实现政府经济职能的转变。政府在发挥作用时，必须与市场协调一致，按市场规律来进行调整和平衡；政府不能根据主观臆断而应按照经济规律采取简易、透明和公正的干预措施。还应注意的是：政府也会出现失灵，如过度干预或干预不足、成本过高、自我扩张、寻租，必须加以克服，提高政府作用效果。
注释：
①保罗.A.萨谬尔森、威廉.D.诺德豪斯：《经济学》，高鸿业等译，中国发展出版社1992年第12版，第1171页。
②参见杨敬年编《西方发展经济学文献选读》，南开大学出版社，1995年版，第712页。
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