关于财政——货币政策协调配合的两个问题，本文主要内容关键词为：货币政策论文,财政论文,两个论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政政策、货币政策的有效选择与灵活运用，以及两大政策手段之间的协调配合，是现代市场经济运行的必要条件。事实上，在从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过渡时期，财政、货币政策协同配合的这种重要性，不但依然如此，甚至还因转轨经济所出现和存在的某些特殊性，而使其变得更为紧要与突出。本文打算从理论与实践的紧密结合上，对我国当前和今后一个时期这方面所面临的主要障碍及应采取的对策重点进行探讨。
一、两大政策协调配合面临的主要障碍
改革开放以来，我国的财政、金融形势，特别是社会资金的来源、分配格局，财政与银行可支配资金的数量和份额，都发生了极大的变化，因此，财政、货币政策的作用环境、作用范围和作用力度等，也与计划经济体制时期大相径庭。但17年的改革、发展实践，尤其是宏观经济管理中所出现的诸多问题一再表明，我国财政、货币政策的选择运用与这种变化了的形势不相适应，究其原因，这与两大政策协调配合方面所面临的若干障碍，有着直接的关联。
从我国的现实情况看，财政、货币政策协同配合上所存在的深层次障碍，主要表现在下述三个方面：
（一）体制性障碍。其突出表现至少有四：
首先是来自财政体制方面的障碍。1994年之前，我国的财政体制改革基本上是沿着两条思路进行的：一曰放权让利，旨在重新调整国家与企业的分配关系；二曰财政包干，旨在调整中央与地方的财政分配关系。两条思路的初衷、必要性及其取得的明显成效是应该肯定的。但与此同时，却又造成了国家财力分配过于分散，国家集中性可支配财力，特别是中央财力长期不能随经济的发展而相应增长的不正常局面，进而使国家财政职能和宏观调控功能，因缺乏必要的财力基础而趋于弱化。财政职能的不健全和宏观调控的功能“缺位”，不仅极大地限制了财政政策的选择空间，使其游仞余地甚小，同时又反过来对银行信用造成了畸形的依赖，对货币政策产生了“缠绕性”的干扰与冲击。其结果，必然使财政、货币政策各自作用的正常发挥及二者的协同配合出现困难。在我国十几年的改革过程中，这已经是一个不争的事实。
二是来自金融体制方面的障碍。改革以来，与财政的作用急剧下降相反，金融在国民经济中的作用和地位则不断膨胀、迅速上升，过去那种所谓“大财政、小银行”的格局早已荡然无存。自80年代后半期以后，在国家的宏观经济调控中，金融甚至成了作用突出的擎天大柱。然而，与这种作用的迅速扩展、资金主宰地位的形成和发展相比较，金融体制改革、金融机制转换，虽然也取得了明显的成效，但却因主客观条件的制约而相形见慢。比如中央银行体制的确立及其调控政策、调控手段的有效运用；真正的商业银行的建立，及其对央行调控举措的灵敏反应；规范化的货币、资本市场的形成及其融资功能的正常发挥；政策性贷款与经营性贷款的有效分离与相关配合；行政性的信贷规模控制办法的改革等等，都是当前和今后一个时期亟待解决的重要改革课题。很明显，上述这些体制性、机制性的问题如不能得以逐步解决，那就不仅是货币政策目标的实现，货币政策手段的有效运用会遇到严重障碍，而且将使其在同财政政策的协同配合方面，产生诸多的矛盾和体制摩擦。就后者而言，典型的例子也许就表现在国债政策上。
三是来自企业体制和企业制度方面的障碍。这可以说是一个最为重要的微观基础障碍。无论就财政政策、货币政策，还是就二者的协调配合而言，都概莫能外。因为从本质上说，现代市场经济就是以国家调节市场，市场引导企业为基本运作模式的。而这里所说的企业，当然是指具有市场竞争主体和法人经济实体地位，或如同我们惯常所说的具有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束机制，适应市场经济环境和运作要求的那种企业。只有这样的微观基础，才能对国家主要通过市场中介所传导的宏观调控信息，对财政、货币政策意图及其调整变化，作出及时而灵敏的反应。很明显，我们现在还远不具备这样的企业体制和企业经营机制。正因如此，以间接调控为主的财政、货币政策手段的选择及其作用效果，就必然会受到极大的局限和影响。诸如国有企业自我积累、自我发展意愿的低迷，经营性亏损补贴的持续居高不下，对高负债的有恃无恐，利率杠杆的调节失灵等等，都是这种情况的反映。当然，我国现行财政、货币政策方面的一些偏误，也对企业体制和企业制度改革产生了诸多的不利影响。
四是来自政治体制，特别是政府职能转换方面的障碍。理论与各国的长期实践表明，经济总政策和具体经济政策的制定和选择，一方面要以经济社会发展的战略目标为依据；另一方面，又与政府的整体职能和部门职能的确定，与政府的事权范围及其具体划分，有着密切的关联。在市场经济条件下，政府功能与市场功能的混淆，各级政府及其职能机构在事权划分上的失当与模糊，不仅将极易导致政策目标的混乱，使政策边界难以把握，而且必然将使相关政策的协调配合，因分类政策在功能上的交叉和浑沌而处于困难境地。从我国当前的现实情况来看，诸如国家财政在基础设施、基础产业建设，国有企业资本金充实，科技进步投入等方面的严重职能性“缺位”，以及国家银行在企业流动资金供应、固定资产投资、乃至“安定团结贷款”等方面承受的一边倒重压和严重的职能性“越位”，就非但给财政、货币政策自身应有作用的发挥，产生了明显的功能性障碍，更为两大政策之间的协同配合造成了重重困难。这方面的实例，可以说不胜枚举，因篇幅所限，在此从略。
（二）制度性或管理性障碍
就我国的实际情况看，与体制性问题密切相关的制度性或管理方面所存在的障碍，突出的表现和问题至少有二：
一是财政和金融管理上长期存在的双重“软约束”问题。改革之前，在统收统支的财政管理体制下，虽然也存在着严重的软约束问题，但由于企业资金主要来源于国家财政，故那时的软约束基本上只表现为财政的预算软约束。改革以后，随着银行资金在社会资金供给中的比重日益上升，以及企业还贷能力、还贷意识的日趋低落，又在预算软约束的基础上，加上了更形突出、愈演愈烈的信贷软约束。双重软约束的长期并存，一方面造成了巨大的财政、信贷拖累，扰乱了资金的正常循环机制和使用效益，同时又对财政、货币政策调控作用的有效发挥，形成了挥之不去的浓重阴影，致使利率、税率、财政补贴、财政贴息、折旧等财政、货币政策工具的运用，面对严重的双重软约束现实而黯然失色。
二是游离于国家财政预算管理制度之外，游离于金融监管之外，数额高达数千亿元的庞大资金流的存在，既对国家可支配财力和信贷资金的有效增长，形成了严重桎梏，又给财政、货币政策的宏观调控，设置了一大片调节不到，或调节失效的“灰色”乃至“黑色”地带，从而对两大政策各自的功能发挥，以及它们之间的协调配合，造成了现实的困难。
据统计，1978年，我国预算外资金总额仅为347.11亿元，到1992年已增加到3855亿元，即增长了整整10倍；而同期的预算内收入，从1978年的1121.12亿元，增加到1992年的3944.14亿元，只增长了不到3 倍。就相对比重而言，1978年预算外资金仅相当于预算内资金的31.0 %，1992年这个比例则上升为97.7%。当然，1993年《两则》实施后，预算外资金中重要的一部分——国有企业折旧基金和税后留用资金从预算外资金中分离出去，致使其口径大为缩小。但即使如此，1993年预算外资金仍高达1432亿元，1994年又很快上升到2000亿元。而且这一数字并未包括某些地方擅自将预算内转为预算外，各地擅自开征的基金，以及各部门、单位连预算外都未纳入的各种“小金库”〔1〕。事实上， 据有关部门的初步统计表明，国务院和各部委批准的各种基金及行政事业性收费，1994年就达到1094亿元， 如加上地方的基金和收费， 总额则达2000亿元左右，相当于我国当年财政收入的40%多〔2〕。 至于游离于金融监管、金融调控之外的各种资金，其数量、其情况、其影响，肯定比财政方面的问题有过之而无不及。比如，目前我国6 万多家非银行金融机构〔3〕的存款占全部金融机构存款的比重，1994年已达29.6 %，当年非银行金融机构的资金运用（17251 亿元）则为全部金融机构资金运用的34.8%。“八·五”前四年，全社会固定资产投资各项资金来源中的“国内贷款”一项，分别为1292亿元；2152亿元、2926亿元和3703亿元，是同期国家银行固定资产贷款增加额的1.6倍、2.5倍、2.3倍和1.8倍，其中差额部分的贷款，有相当部分来自非银行金融机构。 据对固定资产投资“自筹资金”来源的分析，其中有70%左右是银行和其它金融机构借入的资金〔4〕。
（三）发展性或经济增长方式障碍
以数量扩张为主，高投入、低产出、低质量、低效益的粗放型经济增长方式，对财政、货币政策作用的正常发挥及二者的协调配合，至少带来了三方面的不利影响：
一是传统经济发展模式所特有的速度偏好，造成了巨大的投资压力和持续的投资饥渴，从而给财政、货币政策的需求管理或总量调控目标的实现，造成了难以承受的困难。特别是在市场竞争环境尚未真正形成，国有企业的经营机制和政府附属物地位尚未根本转变，地方政府片面追求产值、速度增长的行为取向尚未得到有效矫治的情况下，经济发展模式所造成的资金需求压力，就往往与政府的直接行政干预、企业的“硬性”资金需求交织在一起，致使以间接调控为特征的财政、货币政策手段的运用受阻，作用被化解或被部分抵销。
二是由粗放型经济增长方式的速度效应所造成的经济结构、产业结构失调，往往使财政、信贷资金投入，产生双向扭曲的不良后果：即一方面是已经投入的资金因结构不合理、投向偏误而变得使用效益很低，弱化了企业的产出效应和还贷能力；同时这种低效益、低积累能力，又反过来增加了新的、更大的投资需求，从而演化出一种高速度——高投入——低效益——更高投入需求的恶性循环。其结果，财政，货币政策都将在这种循环中陷入困难。因为很明显，任何经济政策都既不应该导致结构扭曲和低效率，同时又不可能长久地建立在这样的基础之上。
三是旧的经济发展模式，对以“反通胀”为重要目标的财政、货币政策及其协调配合设置了严重障碍。因为粗放型的经济增长方式，既是造成需求拉动，又是导致成本推动，从而是加大通货膨胀压力的重要诱因。这种情况已为我国多年的实践一再证明，故无须在此赘述。理论和国内外的大量实践都充分显示，注重科技进步、提高劳动生产率的集约型经济增长方式，不仅能大大节约劳动费用，而且能消化原材料价格的上涨因素，从而是稳定物价、抑制“通胀”，实现财政、货币政策需求管理目标的重要途径。
在此不妨试举一例：据美国商务部公布的数字，按1987年的币值计算，在1992—1994年的三年内，美国企业的资本投资总额约为1.79万亿美元，其中的设备投资1.34万亿美元，占投资总额的75%。在设备投资中，电脑等信息技术设备的投资为6070亿美元，又占设备投资的45%。这种投资格局大大有利于劳动生产率的提高和产品成本的降低。1994年美国的单位劳工费用仅上升了0.9%，是1964年以来增幅最小的。 制造业的单位劳工费用还下降了1.9%。在到1995年1月为止的一年内，尽管原材料和中间产品的批发物价指数分别上升了17.11%和6%，但同期内除能源和食品以外的最终产品的批发物价指数只上升了1.5%。事实上，在战后以来的大多数年份里，经济发达国家之所以能保持相对较低的通货膨胀率，是与这种情况直接相关的。很明显，当前我国缺乏的正是这样的宏观经济环境、经济增长意识和整体经济素质。`二、近中期财政—货币政策协调配合的重点选择及相关对策探讨
宏观经济环境的改善，经济体制和经济机制的转换，当然是一个长期的、渐进的过程。然而，须特别指出的是，财政、货币政策各自功能的发挥及二者的协调配合，既有赖于上述障碍的逐步消除，特别是取决于经济体制、经济增长方式根本转变的实现进程，同时其本身又是消除这些障碍、实现两个“根本转变”的重要手段。二者是相互为用、相辅相成的。这就是说，既不能等到政策环境都具备了再来研究政策的运用，又不能离开政策环境、无视上述障碍来讨论财政、货币政策的作用及其协调配合，即要把需要与可能、可行结合起来考虑问题。实际上1994年的财税、金融体制改革，可以说已经大体奠定了适应社会主义市场经济要求的轮廓性体制框架，只不过还需要通过深化改革而使其逐步完善、成熟和到位。这就为两大政策的协调配合提供了体制架构或体制变革走向方面的依据。
正是本着这种认识，从当前亟待解决，而又可能和应该逐步解决的一些紧迫课题来看，我以为在近中期两大政策协调配合的重点选择及其相关对策的研究上，似可概括为以下五句话或五个要“点”，即以廓清、重构财政、金融职能为切入点；以解决企业问题为基点；以保持经济社会稳定为重点；以调整优化产业结构为关键点；以强化政策监管为要点。
鉴于以上五个方面的涉及面极广，牵延性很强，几乎每一“点”，甚至每一“点”中的若干具体情况，都需要认真进行专题研究，故在此只能提出总体的思路性对策或基本的对策框架，不便逐一展开。
第一，所谓以廓清、重构财政、金融职能为切入点，就是鉴于上述财政、金融在新形势下因各自的事权、职能范围混淆而给两大政策配合带来的诸多干扰，近中期在深化财政、金融体制改革的过程中，必须对二者的事权、职能范围进行明晰而具体的划分，尽量减少因职能混同、职能“缺位”和职能“越位”同时并存而产生的“互扰”效应。正如合作是相对分工而言，合作必须建立在分工的基础上一样，财政、货币政策的协调和有效配合，也应该首先以各司其职、各负其责为前提。
从近年来存在的一些突出的问题看，比如在银行资金的行政性、非市场性运用，财政对银行资金的大量、长期占用等问题上，矛盾的主要方面似在于国家集中性财力严重匮乏所造成的职能“缺位”，以及由于同财权不相称、不对应的事权范围过大所造成的职能“越位”。与此同时，金融方面的大包大揽、“独木撑天”，以及由此而自觉不自觉、自主不自主所形成的职能“越位”，又对财政职能的不正常变异产生了消极的支持和影响。这种情况的结果，使得二者的“互扰”效应日渐加剧。
因此，为今之计，就是要按照社会主义市场经济的客观要求，廓清和重构财政、金融职能。就前者而言，当前可结合深化分税制改革，重建新时期政府间转移支付制度等来加以解决。金融方面，则可结合中央银行功能的完善，真正商业银行、政策性银行体制与运行机制的建立等来逐步加以解决。
第二，所谓以解决企业问题为基点，就是根据建立现代企业制度，转变企业经济增长方式的客观要求，把为从总体上搞好、搞活国有企业，为他们解决当前面临的一些紧迫问题，作为财政、货币政策运用及其协调配合的基本出发点。因为如前所述，没有一个适应社会主义市场经济特点和要求的微观基础，不仅资源配置方式的转变无从谈起，而且财政、货币政策间接调控功能的发挥也将成空中楼阁。
为此，就企业目前亟待解决的诸多问题，以及这些问题的影响程度看，在财政、货币政策的协调配合上，似以集中解决国有企业的社会包袱、历史债务负担、资产重组和科技进步等方面存在的现实问题，显得最为紧要。其它一些诸如资金紧张等表象性问题，其实都是这些矛盾的外在表现，不足为虑。理论与国内外的实践都充分表明，上述所列四类重点问题的解决，除企业社会包袱的御除同财政的关系较为直接之外，其余问题的解决都离不开两大政策的通力合作。近期应围绕着诸如对国有企业潜亏及固定资产、流动资金和专项资金损失的处理；对企业历史债务中的贷款损失、“拨改贷”投资、政策性亏损和经营性亏损等的区别性对待；国有企业资本金的补充；在合理调整企业资产结构时，对产权、股权、破产的处理；对企业科技进步的支持与鼓励等方面，研究财政、金融部门以及两大政策工具之间的联动性配合。
第三，所谓以保持经济社会稳定为重点，就是为了保证实现我国中长期经济社会的持续、快速、健康发展，必须把经济社会的稳定作为财政、货币政策及其协调配合的首要政策目标。为此，历史经验表明，又特别要把反“通胀”、反周期作为实现这一目标的中心环节。之所以必须把抑制通货膨胀、保持社会物价总水平的基本稳定作为我国财政—货币政策的中心环节，是因为在现代市场经济条件下，通货膨胀已成为当今世界各国的头号难题，也是影响经济和社会稳定的一个关键性因素。通货膨胀的恶果不仅是降低人们的实际生活水平，造成社会的不满情绪，还在于它使市场信号严重失真，进而恶化资源配置格局和国际收支状况，最终把国民经济推入衰退的深渊而难以自拔。正因如此，自第二次世界大战特别是自本世纪70年代以来，绝大多数国家都把反通货膨胀作为一项重要的、长期的经济政策目标。我国当前和今后抑制通货膨胀的现实需要，亦证明了这种无可争辩的重要性。
之所以又同时必须把反周期，即把防止经济发展的不正常起落与波动，作为财政—货币政策宏观调控的重点，是因为理论和世界经济发展的实践都一再表明，总体经济活动中扩张与收缩的频繁交替，特别是短周期、强波动现象的反复、无序出现，对经济和社会的稳定发展将产生严重的阻碍，造成人力、物力和财力的巨大浪费。在我国40多年的经济发展历程中，这种情况、这种教训，可以说尤为突出。从1953—1994年的42年里，我们已经历了（目前仍在经历着）大大小小的9 次经济周期波动，其中最大的波动振幅达到惊人的51.7个百分点（1958—1962年），最小的波动振幅也有5.9个百分点（1982—1986年）。 正是这种平均不到5年就出现一次的经济周期波动， 使我国经济发展的稳定性较差，而为此付出的代价与损失却难以估量。改革开放以来，尽管我国经济周期波动的性质发生了明显的变化，即从过去的所谓以“古典式”波动（即在低谷期一些主要经济指标出现绝对量的下降或负增长）为主，转向以“增长型”波动（低谷期的主要经济指标不出现负增长，而表现为增长率的减缓）为主，波动的振幅也由过去大起大落的强辐剧烈波动，转为较为平缓的波动，以及与此同时，引致波动的原因，特别是由改革所带来的经济体制和运行机制方面的结构性变化，也较之过去有了很大的区别。然而，无论如何，从保持经济稳定的必要性，特别是从矫治市场调节的自发性、盲目性等固有缺陷来看，反周期无疑将是我国长期的经济政策，特别是财政—货币政策不容忽视的一个重点。
至于反通胀、反周期的财政—货币政策配合，从财政方面看，我以为近中期当务之急，应在切实增强国家财政实力，彻底摒弃赤字财政政策选择，奉行积极稳妥的国债政策，实行偏紧的支出结构调控和预算约束政策等方面，加大政策调整力度；而相关货币政策的选择与配合，则应在继续从紧控制货币信贷总量、逐步改进弊病渐多的信贷规模管理、强化信贷结构调整等方面发挥其反通胀、反周期的强力政策功能。
第四、之所以要以调整优化产业结构为关键点，是因为我国长期的产业结构失调，既是影响国民经济持续、健康发展，导致投资需求膨胀和经济效益低下的主要症结所在，同时又是我国近中期财政—货币政策配合上要着力突破和解决的一个关键性环节。
理论和世界各国的经济政策实践都充分表明，在以市场为资源配置基础的条件下，诸如税收（税制、税率）、财政补贴、财政贴息、折旧、投资抵免、以及利率、汇率、贴现和再贴现率等财政、货币政策手段的针对性选择与灵活运用，都与经济结构，产业结构、乃至企业组织结构、产品结构的调整取向，有着直接关联，也是政府赖以贯彻其产业政策意图的必要手段和基本的实施途径。
正是有鉴于此，当前我国在大力进行产业结构调整，特别是在稳固、增强农业基础地位，强化社会基础设施、基础产业建设，提高产品的科技含量与市场竞争能力等方面，要认真研究上述财政—货币政策手段的有效运用及其协调配合。比如，通过进一步改革和完善税制结构，对外资企业实行“国民待遇”的所得税政策，为所有企业创造一个公平竞争的市场环境，从而增强市场对产业、产品结构调整的导向功能；对符合国家产业政策鼓励方向的行业，实行更加优惠的加速折旧政策；为提高具有市场竞争优势企业的自我积累和再投资实力，可考虑对其实行投资抵免政策；对基础设施、基础产业建设，应在增加财政预算投入的同时，加大政策性融资力度，并在部分商业性贷款的提供上，辅之以必要的财政贴息政策；在调整信贷结构的同时，可考虑留出部分信贷规模，加快推行商业票据的承兑贴现业务，并对那些市场竞争力强、经营前景看好的企业，实行有选择的流动资金支援政策。如此等等。
第五，所谓以强化政策管理为要点，就是针对大量预算资金、信贷“规模”外资金游离于监控视野之外，社会资金运用秩序较为混乱，以及由此给财政—货币政策配合所带来的现实困难，在政策管理上采取切实可行的有效措施。
这方面可供考虑、选择的基本举措，就财政而言，亟待解决的重点问题，就是要将至今游离于国家预算之外，却又是凭借国家职能、依据国家和部门有关法规取得的财力，实行预算式的规范化管理。其中，特别是要把迄今尚未归入国家预算的国有产权、使用权、经营权收益，切实纳入预算管理范畴。通过此举，一方面提高国家的可支配、可调控财力，有利于增强财政职能，理顺分配关系，同时又可藉此矫治大量预算外资金管理上的失控状态。金融方面的重点，我以为，则应继续清理、整顿系统内部的金融秩序混乱现象，特别是通过对非银行金融机构的重新登记，切实落实金融机构的分业管理、分业经营制度，规范证券回购及整顿信托业务等措施，以解决金融、货币政策管理上存在的突出问题。
注释：
〔1〕参见1996年3月29日《中国财经报》文：《切实加强预算外资金管理》（二）。
〔2〕见1996年第2期《财贸经济》刘溶沧、米建国文：《中国经济转型期的财政政策模式及“九五”的政策重点选择》。
〔3〕目前我国非银行金融机构主要包括信托投资公司、财务公司、融资租凭公司、证券公司、城市信用社和农村信用社。截止1994年底，经中国人民银行批准，我国已设立证券公司91家、信托投资公司391家、财务公司56家、融资租凭公司14家、城市信用社5000 家、 农村信用社55000家。
〔4〕参见1996年第2期《经济改革与发展》丛湘萍文：《关于非银行金融机构信用扩张问题的分析和政策建议》。
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