苏南乡镇企业改制：启示、问题与趋势，本文主要内容关键词为：苏南论文,乡镇论文,企业改制论文,启示论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、苏南乡镇企业的改制及其启示
1995年后，苏南乡镇企业终于迎来了一场波澜壮阔的产权制度改革。与以往圄于经营机制层面的改制不同，这次产权改革，强烈地体现着市场经济的逻辑要求：1、产权人格化；2、经营者获得了大部分的企业所有权；3、乡镇党政领导人退出了对企业的实际控制。这样， 苏南乡镇企业终于摆脱了长期以来因农民、政府、经营者之间产权模糊而激励不相容的制度困境。“苏南模式”已过渡到“苏南无模式”。
目前，苏、锡、常地区80%以上的乡村两级企业已完成改制。苏州市1999年初的统计，全市进行产权制度改革的乡镇企业共11301家， 涉及总资产435.4亿元，占全市乡镇内资企业总数的81.6%、 资产总额的64.6%。改制沿“自上而下布置，自下而上推动”的方式进行，本着“因企制宜、分类指导”的原则，各乡镇政府参与了从方案设计到产权认定的改制全过程。大致的做法是：大批小、微、亏企业经公开竞价拍卖为私有企业；一般中型企业改制为经营者控股的有限责任公司；一些规模大、效益好的企业改制为集体参股或控股的股份有限公司；而“大而亏”的企业则主要采取分割切块、一厂多策的分步实施法。经过这次改制，苏南乡镇企业的资产结构中，集体资产的比重已下降到40%以下（主要是土地等不动产）。虽然，全面评价此次改制的成效还为时尚早。但如此面广量大的利益结构调整，并没有引起大的社会动荡，也说明这次改制是符合帕累托改进的。从苏南乡镇企业的顺利改制，我们可以得到如下启示：
启示一，制度变迁源于苏南模式陷入困境，不仅仅是观念转变问题。
苏南模式的制度缺陷，理论界早有察觉，“政企合一”、“干部经济”、“穷庙富方丈”等提法几成共识，改制的知识准备不可谓不充足。但以往的改革却总在绕道而行，从一包三改、组建企业集团到风险抵押承包，从未真正触及到产权制度，也就未能建立起健全的经营机制和法人治理结构。可以说，改革的主要障碍不在于观念，而是乡镇领导不愿放弃对企业的实际控制权。但随着市场化的深入和过剩经济的出现，企业制度的优劣终于成为企业生存与发展的决定性因素，此时，改制的时机才真正成熟。到1995年，苏南乡镇企业的销售利润率已从最高时的18.3%下降到2.7%，资产负债率上升到75.6%， 盲目的举债投资加上管理不善，导致大批企业资不抵债，各乡镇领导人疲于“救火”，他们深知维持原有制度框架对谁都不利，确实“混”不下去了。至此，企业改制的政治风险和机会成本下降，乡镇领导人乐于将集体资产脱手变现，而且，只有尽快放弃实物资产控制权，才能获取更多的货币资本支配权。可见，任何改革都是经济体系中的“强主体”基于自身利益考虑而采取的策略行动，观念是对新型利益机制的认知反应。
启示二，与国有企业改革的久拖不决相比，乡镇企业的顺利改制在于社区政府存在退出机制。
正如上文所述，乡镇企业能否顺利改制，关键在于乡镇党政领导是否肯退出微观主体，以及能否退出。在苏南模式下，政企合一的程度无以复加，政企间存在着事务、财务和人事的三合一，政府工作围绕乡镇企业，政府收入取决于乡镇企业，政府官员兼任着乡镇企业经营者。但乡镇企业毕竟是农民兴办的企业，农民有权选择什么样的企业制度和产权分割方式，而不会过多地受制于上级政府和意识形态的压力，因此改制的政治成本不高，此其一。同时，乡镇企业虽名义上归农民集体所有，但就农民个人而言，所有权从未在收益上得到体现。因此，作为所有者的农民，对于大量集体资产在改制中缩水为少量货币资产的现实，并不关心，也未提出补偿，改制的社会阻力不大，此其二。最后，作为乡镇集体企业实际控制者的乡镇干部和企业经营者，在这次改制中得利最多。由于农民和企业职工是弱主体，是否改制、如何改制无需征得他们同意，改制成了乡镇干部和企业经营者之间的一场讨价还价博弈，由于作为所有者的广大农民不在场，博弈双方很容易达成一系列互利的产权交易契约，而且交易成本很低。因此可以说，农民和职工利益的牺牲为乡企顺利改制开辟了道路。而国企改革中的各利益相关者，没有一方能作出大的让步和牺牲，使改革长期陷于僵局。
启示三，发展无模式。
长期以来，我国经济学界，常用“××模式”来表述和概括某一经济体系的运行特征和发展形式，诸如苏南模式、温州模式等。本来，以中国之大发展之不平衡，存在不同的区域发展类型和各具特色的发展道路纯属正常。但“模式”在汉语中有“可模仿的标准样式”之意，到了90年代，权威部门将苏南模式概括为“三为主、二协调、一共同”，苏南模式一度成了苏南样板，即“最具中国特色的具有普遍意义的农村工业化样板”。事实上，模式所反映的经济体处于不断的变革之中，任何教条化的概括和推广，都有误导实践、抑制创新的危险，后来，苏南模式发祥地成为苏南模式“重灾区”的现实，足以引起人们的警示。近年来，人们在介绍各地改革发展的成功经验时，不再冠之“模式”，而是用较中性的词“现象”，如“诸城现象”、“顺德现象”等。尽管只一词之差，却反映了研究方法和思维上的转变，人们不再忙于总结、界定和推广，而是去观察、思考和实证。这是一种进步。
不过，“苏南模式”作为一个有着重大影响的学术范畴，有其特定和含义，那便是：“在特定历史条件下，社区政府依靠农村能人，组织动员辖区内可利用的经济资源，创办市场导向的农村集体工业，在政企合一的制度框架下，走低资本高负债的扩张道路，成功推动了农村工业化的进程。”这一模式打破了经典理论关于企业制度的演进必须经历私有制、合伙制向股份制过渡的范式，表明在转轨经济中，可动用政府资源，率先建立产权模糊的集体企业，而后向现代企业制度过渡。苏南乡镇企业的改制意味着苏南模式已完成其历史使命。不过，苏南模式不等于苏南乡镇企业，苏南模式终结也不是指乡镇企业停滞，相反，苏南乡镇企业正是在对苏南模式的扬弃中铸就新的辉煌。
二、改制后的问题
应该说，苏南乡镇企业还处在大调整时期，尚未走出困境。这次大调整是长期累积下来的诸多问题的一次总解决，是包括产权结构、产业结构、组织结构、布局结构、治理结构等在内的重新定位，并非一朝一夕之事。但是，正如一位乡镇领导所说，“若不改制，面对当前的宏观经济收缩，乡镇企业是挺不过去的。现在企业还能有所增长，并且是实实在在的增长，应该说，改制功不可没。”各地情况也表明，改制越早越主动，越晚越被动。改制后，企业清理了债权债务，普遍加强了管理，减员增效后劳动生产率有了提高（但辞退的主要是外来工，当地的就业状况影响不大）。走进苏南农村，可以得出“平稳运作、成效初现”的印象。以苏州市为例，1998年全市乡镇企业完成营业收入1362亿元、工业增加值365亿元、实现利润44.6亿元，分别比上年增长了9.6%、 13.3%、11.2%，亏损企业和亏损额都有所下降。
不过，透过苏南农村平静的表面，还是能看到这场改制所带来的一些深层次问题。
问题一：新型的农村集体资产管理体制亟待建立，出现了从“政企不分”转向“政资不分”的苗头。
如何防止集体资产流失，使其保值增值，一直是农村集体资产管理中的难题。在法律上，农村集体资产归社区农民共同所有，应由独立于政府的农村合作经济组织负责管理、营运。但改制前的事实是，集体资产的投向、调拨和使用完全由乡镇党政领导决策，农村合作经济组织（在苏南是“乡（镇）农工商总公司”）成了政府的一个职能机构，只负责具体执行及相关的登计、协调工作。广大农民既不能用手也不能用脚来行使所有者权利，结果，控制者（乡镇领导和经营者）随意挪用、侵吞和转移集体资产的现象时有发生，保值增值缺乏制度保障。这是改制前的集体资产流失。目前，人们较关心的是改制中的流失。确实，在极短的时间内人格化如此庞大的集体资产，改制过程中的不公平和黑箱操作无疑是存在的。具体表现在：1.信息不对称，使产权交易中的原企业经营者几乎没有竞争对手，最终大量集体资产廉价转让。大量的“零资产拍卖”案例，就是无偿奉送。2.整个改制过程，企业职工和广大农民没有发言权，从资产评估、股权设置、奖励送股到经营者持大股政策的出台等，由政府官员一手主持，此间，很难避免买卖双方的相互“照应”。但我们认为，这是改制必须付出的代价，即购买新制度的成本，过于拘泥反倒束缚手脚，最终一事无成。用历史的眼光，从全局上去把握，这次改制还是符合“三个有利于”的标准的，因为不改制也在流失，而且流失得更快、流失后还得不到发展。
改制后，集体资产的形态发生了变化，从原来依附于乡企的实物资产转化为独立存在的金融资产。从各地情况看，改制后的农村集体资产主要由以下几个部分组成：1、拍卖后的一次性现金收入，2、土地、厂房等不动产租金收入，3、集体持有的企业股份及相应的红利，4、仍以实物形态存在的集体资产。据苏州市委农工部的估计，在剥离各项负债后，苏州市各乡镇平均拥有的集体金融净资产约3000万元。现在的问题是，这些从企业置换出来的集体资产如何管理？如何保证其安全性并使之不断增值？一个值得警惕的信号是，改制中尚未流失的集体资产正在改制后流失，因为金融资产较之实物，资产更容易被转移和挥霍。按苏南现行的做法，各地成立了乡镇党政领导下的集体资产管理委员会，下辖集体资产经营公司，其结果是“政企不分”变成了“政资不分”，农民的所有权仍旧没有在收益权或监督权上得以体现。农民这样说，“改制不改制，和咱没关系”，“卖了土地卖企业，最后一招是收费”。
为了彻底解决农民产权的虚置问题，我们有两种建议：一种办法是，将置换出来的集体金融资产彻底人格化，一次性量化到农民个人；或者，全部用于乡村公共设施建设、建立农村福利保障基金。另一种办法是，结合扩大农村基层民主建设，探索建立真正由农民代表组成的集体资产管理委员会，决定集体资产及其收益的投向和使用，并监督集体资产经营公司的运作。
问题二：改制后，企业资信有所下降，融资渠道变窄，抑制了企业的扩张和发展。
应当说，苏南乡镇企业之所以能取得超常规发展，得益于集体企业制度下政府担保、社区成员共担风险的融资体制。因此，苏南的企业家敢于也能够大规模融资举债，上一些技术含量高、风险大的项目，一旦成功，便迅速占领市场。尽管最终带来了高负债、低效益的恶果，但在产业结构高级化、企业组织规模化等方面，苏南模式却一直领先于温州模式。但改制后，情况变发生了逆转。首先，改制本身客观上造成了对企业的抽血。其次，在现行国有商业银行体制下，乡镇企业的变更注册和民营化切断了原有的银企合作关系，企业获取长期投资贷款的条件极其苛刻。1998年，苏州市乡镇企业固定资产投资较上年下降16.7%，尽管因素较多，但融资困难无疑是重要一环。因此，需要加快探索，形成适应农村新形势下的市场化银企关系，以推动乡镇企业的发展。目前，苏南农村的民间信贷和变相直接融资又有抬头，增加了农村金融的不稳定性。
问题三：改制后，“以工建农”难于为继，亟待形成新的稳定和发展农业的资金补偿机制。在苏南模式下，乡镇企业每年上缴的“建农金”，对于苏南农业的稳定和发展起到了关键性作用。1985年，苏州市在全国率先设立“农业合作发展基金”，要求乡镇企业按税后利润的10%和年均每个职工120元的数额上缴“建农金”，最高年份全市达到2亿元。这笔资金主要用于对农田水利建设、推广农业现代技术、完善农业服务体系的贴补，对农民而言，完全是无偿的。用经济学来分析，“建农金”实质上是，乡镇集体工业无偿占用农地这一表象下的地租实现形式，同时，“建农金”也是农民集体所有权在收益上的主要体现。但乡企改制后，建农金已失去征收依据，因为企业主有的已购买了所占用的土地，有的每年上交地租。目前的规定是，改制企业仍需交纳建农金，这样做实际上是在“二次收租”，增加了企业负担。因此，各地在执行中阻力很大，缴收额持续下降，1998年，苏州市只归集到8000万元，一些企业开始考虑迁往城镇。我们认为，应取消向企业征收建农金，问题的解决可以结合农村集体资产管理体制的改革，在集体资产每年的增值收益中，规定一定的比例统一支付。
三、改制后，苏南农村发展的新趋势
苏南乡镇企业的产权制度改革，是一场意义深远的革命，它在很大程度上改变了农村的权利结构，构筑起了新的游戏规则。苏南农村的干部、企业家和农民在适应新环境中，正逐步调整思维模式、改变行为方式，并作出新的选择。从中我们可以透视到苏南农村未来发展的一些新趋势。
趋势之一，镇、村开始合并，农村基层干部数量渐趋下降。
乡企改制后，农村基层政府的权能收缩、事务减少，预算约束硬化，迫使缩编干部数量，加快镇、村合并步伐。在苏南模式下，社区政府的头等工作是发展农村工业，它以要素组织者的身份忙于项目决策、征地招工、争取贷款、选拔经营者、处理经济纠纷以及收益分配等工作，即政府做着企业家的事。改制后，这一工作向企业主回归，社区政府只做政府该做的事——社区发展规划和社会事务管理。与此同时，政府预算约束硬化，再不能任意调配和抽取企业资金用于政府开支，苏南模式下存在的“政府帮企业借钱，企业送政府花钱”的财务链已不复存在，机构和人员的膨胀自动被厄制。因此，几乎在乡企改制的同时，苏南农村也进行了机构改革和人员缩编工作。以苏州市为例，转岗“乡官”、“村官”在册人员、清退各类临时工合计在四分之一以上。尤其是村一级，结合推行村民自治工作，苏南农村的村委会，一般已精减到3—4人，即村支书、村主任、村会计和妇女主任，大大减轻了农民负担。
当前，苏南农村正在进行村、镇合并的试点工作。由于历史的原因，苏南农村平均每个乡镇只辖2—3万人，乡镇平均间距不足3公里， 基层政府管理幅度太小。前几年，随着乡镇企业的发展，苏南农村投入到小城镇建设的资金并不少，但由于乡镇集体企业的社区封闭性，集体资产不会象个人资产那样，具有广泛的流动性和彻底的逐利性。每个乡镇各自为政，结果因财力有限、辐射不够，没有产生聚集效应，延误了苏南农村的城市化进程。走进苏南的小乡镇，个个洁净气派，但大多欠缺人气，随处可见的是一排排空置的店面房。乡企改制后，形势开始转变。目前，常熟市已有10个乡镇合并成4个，平均2—3个合并为1个，围绕实力强、位置优的乡镇建设大城镇。
趋势之二，苏南农村城市化步伐加快
“工业化超前、城市化滞后”一直是苏南模式的特征。一种合理的解释是，在农村土地集体所有的制度下，兴办乡村集体企业可无偿占用集体所有的农地，降低创业成本，结果造成了乡镇工业“村村点火、户户冒烟”的分散布局状况。乡企改制后，出现了三大合力推进苏南农村的城镇化。一是上文所述的机构改革和乡村合并，为城镇化提供了行政动力。二是企业主在比较城乡地价的成本收益后，开始将经营总部和家庭住所移到大城镇，为城市化提供了经济动力。三是部分职工（他们在乡企中拥有股份，职位较高、收入稳定）开始逐渐脱离农业，并移居城镇，变兼业农民为城镇市民，为苏南农村城镇化提供了社会动力。
趋势之三，农村（财产）贫富差距拉大，农村工作重心应从乡镇企业转向农业和农民。
当前，苏南农村一个不容忽视的现实是，贫富差距在迅速扩大。第一，家庭财产贫富不均。在苏南模式下，由于生产资料集体所有，农民的贫富只体现为收入流量上的差异，改制后，大部分集体资产已量化到个人，企业资产的增值或缩水将迅速造就亿万富瓮，当然也会使人一夜赤贫。据我们调查，在苏南，家庭资产上亿元的绝非凤毛羚角。乡企改制，意味着我们在公平和效率的翘板上，优先考虑了效率，相应地，我们在解决公平的问题上要有新思维，建立新制度，回避资产收入比劳动收入更易导致两极分化的规律，不是实事求是的态度。第二，城乡差距进一步拉大，农业和农村经济有萎缩的迹象。随着农村能人和农村财富加速向城市和大城镇集中，农村的人力资源和物质资源处于净流出状态。加上“以工建农”难于为继，留在乡村以农业为生的农民，由于经营规模小、比较利益低，收入增长缓慢，生活水平下降。尽管这一趋势会迫使农民向城市迁移，加快我国的城市化进程，但政策上对农业和农民的适当照顾可降低社会转型中的不确定性。
我们认为，改制后农村政策的重心应转向农业和农民，从稳定和发展农业出发，适当保护农民利益，提高城市化进程中的社会稳定性。为此，可供选择的政策有，实施农地经营制度改革，试行“永佃制”，形成土地流转市场，使那些移居城镇的家庭，有偿放弃永佃权，由此扩大农户经营规模，提高农业劳动生产率。实施农业保护政策，提高农产品价格。农产品的国内价格高于国际价格，是国际通例，也是保障一国食品安全的主要手段。
我们有理由相信，创造了中国农村工业化道路的苏南农民，也会在农村城市化进程中给人们一个惊喜。