总统制的危机（下）*，本文主要内容关键词为：总统制论文,危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
总统政治的类型
方才我们主要聚焦于总统制对选举过程的影响，有人可能会注意到选举是一回事，而胜利者的执政期限是另一回事：一旦他获胜，他是否可以不去修复选举过程中造成的伤害以及恢复国家的和谐一致？他是否可以不授予失败的竞争对手——而不是其自己联盟内的极端主义成员——以职位，并使自身成为全体人民的总统？这样的政策选择当然有可能出现，但是这必然取决于新任总统的个性和政治风格，在次要的程度上还取决于主要的竞争对手。选举前无人可以确保新任总统会做出调和性的举动；当然，公民投票中的政治动员过程无助于这种形势的变化。新任总统必须权衡安抚其当前竞争对手的举措是否会过度削弱自身势力，尤其是他是否在冒着风险激怒其更加极端的盟友以致后者完全同自身决裂。另外其政治对手也可能拒绝接受上述恩惠，从而导致整个策略事与愿违。公然拒绝公开场合伸出的橄榄枝会使双方的态度变得冷硬，并导致更加严重的敌对和极端化。
总统制对政治类型所造成的某些最为显著的影响起因于总统这一职位本身的特征。这些特征不仅包括同总统相关的巨大权力，还包括对总统的诸多限制，尤其是必须同立法机关合作的要求，当立法机关由总统所在政党的政治对手所掌控时，这种合作变得极其突出。然而，首要的是，存在时间上的限制，任职者的任期以及可能担任的任期的数量是固定的。总统这一职位是两维的，某种意义上是模棱两可的：一方面，他是国家元首，代表着整个国家；另一方面，他明确代表着某个党派的政治选择。如果他处在多党联盟的首脑的位置上，当他与获胜的选举联盟中其他成员打交道时，他还代表着选择中的选择(option within an option)。
总统可能发现很难将他作为白哥合特(Bagehot)所谓的政体的“恭顺的”或者象征性的方面的首脑这一角色(白哥合特认为英国的君主完美地扮演了这一角色，而在共和议会制政体中，像意大利的桑迪罗·皮蒂尼[Sandro Pertini]以及西德的特奥多尔·豪斯[Theodor Heuss]成功地充当了这一角色)与他作为实效性的行政首脑以及为促进本党利益及其主张而奋斗的党派领袖这样的角色结合起来。要同时作为全体智利人民的总统和作为智利工人的总统并不总是那么容易的；既要成为拉莫内达(智利总统府所在地)优雅而有礼的主人，又要成为在足球场举行的群众集会上具有煽动性的演说家，这是件困难的事情。许多选民和重要的精英可能认为扮演第二个角色意味着背叛第一个角色，难道作为国家元首的总统不应该至少在一定程度上超越党派之上以成为国家的象征和维系政府的稳定吗？由于总统制体制与立宪君主制和既有首相又有国家元首的共和制是对立的，因此它不能容许这种截然的角色区分。
或许总统与选民之间所存在的直接关系所导致的最为重要的结果就是总统所具有的作为全民代表的意识，以及伴随而来的总统倾向于将其支持者与作为整体的“人民”混合在一起的风险。暗含于总统权力中的公民投票这一因素有可能导致他所遇到的各种障碍和反对意见变得尤其令人讨厌。在其处于受挫的状态时，总统可能非常想要将自己的政策界定为公众意愿的反映，而将对手的政策界定为狭隘利益的自私自利的图谋。这种根据人民来对领导者作出的认同有利于培养一种可能成为力量来源的平民主义。然而它也可能造成拒绝承认绝对多数(更不要说相对多数)在议程设定方面作为民主正当性而提出的授权的局限。对反对派的漠不关心、不尊重甚至彻底的敌视这些令人悲伤的潜在可能性是无法忽视的。
与相当强有力的总统不同，首相通常是议会的成员，即使拥有政府职位，他依旧是更为庞大的机构的一部分。首相必须在某个时间点根据大致平等的原则与支持他的议员见面，正如英国首相在下议院惯常的质询时间里所做的那样。如果首相领导着一个联合政府或少数政府，或者其所在政党在议会中仅获微弱多数，那么，他在脱离开议会的观点方面所能做的就极其有限了。相比之下，总统领导着独立的政府部门，并根据自身的意愿与立法机构的成员会面。在总统制政权中，尤其不确定的是反对派领袖的地位问题，他们甚至不担任公职，总之，他们不会拥有类似于英国反对党领袖所享有的半官方的地位。
总统制政权中缺少一个能够作为温和派力量发挥象征性作用的君主或者“共和制总统”，这使总统制体制丧失了灵活性以及遏制力量的手段。大体上中立的身份能够在危机时刻提供道义上的稳定性，或者扮演介于总理与其反对者之间调解人的角色，当然这些反对势力不仅仅包括其议会中的反对者，同时还有军方领导。议会制政权存在一个议长或议会的首席成员，能够对议会中的反对派施加限制性影响，同时也包括首相本人，他毕竟是议长所主持的议院的成员。
双重合法性的问题
鉴于其难以回避的制度性地位，总统可能会因为其支持者所持有的过分夸大的期望而成为焦点所在。这些支持者倾向于认为总统拥有的权力比他实际或应该享有的权力更大，有时他们在政治上被动员起来以反对任何阻碍其所支持的总统的对手。拥有广泛民意的总统与其支持者之间的互动能够使其反对者产生惧怕，并造成紧张的政治氛围。当总统具有军方背景或者同军方关系密切时，也会出现类似的情况，人们通常所看到的内阁制政府中不包括国防部长这一点推动了这一情况的出现。
议会制体制中的部长所处的位置完全不同于总统制政体下的内阁成员。特别当处于联合政府或少数政府的情况下，首相同其下属各位部长之间的关系远远比总统同其内阁成员间的关系要更接近于一种平等对待的关系。(然而，我们必须注意到存在形成类似德国的总理政体的制度的特定趋势，在这种制度下总理能够自由选择内阁成员而无需经过议会的批准。拥有纪律严格的政党以及享有绝对多数议会席位的总理的议会制体制往往会变得与总统制政权十分相似。现代政治中将权力个人化的倾向[这尤其得益于电视的影响]不仅削弱了内阁部长的独立性，还弱化了内阁制政府中的共同掌权和集体负责的程度。)
比起议会制内阁来，总统制内阁限制那些强大而有独立见解的内阁成员的可能性要低一些。总统制内阁的成员完全依赖其首脑的容忍而保住职位；一旦内阁被解散，则他们将一起远离公共生活。相比之下，议会制内阁中的部长并不依赖于首相，而通常是首相在议会中的同僚；他们可以离开内阁重新回到议会中的位置，能够在本党核心会议或者有关议会事务的正常议程中像其他成员一样自由地质询首相。然而，总统比起首相来能更为有效地保护本届内阁成员免遭外界的批评，而议会制中内阁成员通常在议会应对质询或者在某些极端情况下甚至在议会面临责难之前就选择辞职。
为了弄清楚所有的总统制体制都是建立在双重的民主合法性基础上的，我们无需深入研究各种不同的总统制政权中行政与立法之间关系的复杂性：没有任何民主法则的存在是为了解决行政与立法之间关于两者中究竟何者才真正代表着人民的意志这一争论的。事实上，特别是在那些在现代化进程中存在显著的地区不平衡的发展中国家，立法机关的政治和社会观点可能不同于总统及其支持者所持有的观点。地区代表制原则通常因为代表名额分配不公或者遵循非比例原则的上议院这样的联邦机制而得到强化，它往往会赋予小规模的乡镇和农村地区更大的立法重要性。类似情境为总统质疑立法机关中政治对手的民主资格(democratic credentials)提供了依据。总统甚至可以指控他们仅仅是地方寡头和狭隘而自私的委托人的代表。这可能是真的，也可能不是真的；在地方名流、宗族首领、地主、牧师甚至老板的监护下投票比起在工会、社区联合会或政党机器的监护下投票来，情况可能更糟，但是也可能未必更糟。不管情况如何，现代城市地区的精英仍然倾向于对来自农村或乡下的议员在民主方面的忠诚抱以怀疑的态度。在这一背景下，因立法机关的抵制而受到挫败的总统将非常想要动员人民以反对可能存在的寡头和特殊利益集团，并强调只有自己作为人民的保护者而具有真正的民主合法性，同时在群众示威中督促其支持者对抗其反对势力。同时可以设想到的是，在某些国家，总统代表着更多传统的或乡下的选民，从而凭借其支持用以压制更为城市化和现代化的社区。
更为令人不安的是，在缺少原则性的方式来识别真正的民主合法性的拥有者的情况下，总统或许会采用意识形态的方式来败坏其对手的声誉；制度上的冲突可能表现为某些具有潜在爆炸性的社会和政治冲突。在某些社会中能够通过谈判或合法手段加以和平解决的制度冲突在其他没那么安乐的社会中可能会在街头寻求其解决之道。
稳定性问题
总统制经常被人提及的优势之一是就是能够确保行政权力的稳定。这一特征经常被用于同许多议会制政府进行细致的比较，因为后者频繁出现内阁危机和更换首相，尤其在西欧的多党制民主国家更为常见。法兰西第三、第四共和国以及近期意大利和葡萄牙等国所出现的政治不稳定现象有助于某些学者，尤其是拉美国家的学者看低议会制，以及他们对总统制政府的偏好。但是上述不公平的比较显然忽略了议会制政府实际上所特有的高水平稳定性。有时其展现出的表面的多变性掩盖了掌权的政党的延续性、政治同盟的持久性特征以及政党领袖和关键性内阁成员没有辞职而是解决议会危机的情况。此外，总统制内阁的不稳定性被研究政府稳定性的研究者忽视了。没有被充分认识到的还有，议会制体制通常恰恰是依靠其表面的不稳定性而避免了更深层次的危机。首相陷入丑闻或者失去来自本党和多数联盟的支持，其继续任职将激起剧烈的动荡，这样的首相相对于腐败的和极其不受欢迎的总统来更加容易被免除职务。除非党派联盟使得组建具有民主合法性的内阁成为不可能的事，否则，议会最终将选择一位有能力组建新政府的首相。在某些更为严重的情况下，会举行新的选举，虽然它没有解决所存在的问题，甚至可能会增加问题，例如20世纪30年代魏玛德国的情况。
议会制政体所蕴含的政府危机和部长频繁更换现象当然因为总统的固定任期而被总统制排除在外，但是这种高度的稳定性的形成是以类似高度的刚性(rigidity)为代价的。面对持续变化的情况时的灵活性不是总统制的强处。更换已经失去了本党或人民信任的总统是极其困难的提议。甚至当政治极化现象已经导致暴力和违法行为之时，总统依然能够顽强地保住其职位。当推出某种繁琐的机制以求撤换总统并代之以更具能力和深谙中庸之道的继任者时，也许就晚了。弹劾制度是相当不确定和耗时的，尤其与议会制中存在的简单不信任投票机制相比较时。四面楚歌的总统对其权力的运用可能会使得其反对者不愿意等到他任期结束再将其驱逐开，但是除了弹劾或者面对压力选择辞职外，几乎不存在任何宪法上的手段来取而代之。此外，这些完全合法的方式也会带来风险；总统的支持者可能感觉受到欺骗并站在总统背后对其予以声援，从而使政治危机进一步加剧。很难想象在没有求助于或者威胁要求助于人民或法庭(在更严重的情况下是军队)这样的非民主机构的情况下，这些问题可以单纯依靠政治领导人来解决。处于这种危机之下紧张的敌对关系在立法机构中是无处可藏的。在议会制体制中可能成为政府危机的事情在总统制体制下则能够转化为全面的政权危机。
当在任总统死亡或者出现残疾时，则总统制的刚性也同样体现得很明显。一旦总统身陷残疾，直到其任期结束都会竭力隐藏这些缺陷。若总统出现死亡、辞职、遭弹劾或无法履行职责等意外情况，则总统制宪法会完全保证在不出现职位空缺或权力真空的前提下实现自动且迅速的接任者。在美国运作良好的副总统继任机制在其他国家可能运转不灵。尤其对于实行类似于1804年第十二条宪法修正案实施之前的美国宪法的国家则风险更大，因为它允许在总统竞选中实行分票，这样导致获胜总统和获胜副总统可能来自不同的政党。如若亡故或去职的总统与其合法继任者分属不同党派，可能造成前任总统的支持者鉴于继任者不能代表自己的政治选择和缺乏民主合法性而加以反对。
时至今日，鲜有宪法能够容许类似美国1800年杰弗逊—玻尔竞选的情况再次发生。作为替代，现在的宪法要求总统和副总统候选人应一并予以提名，并严禁在总统竞选中实行分票。但是如此正式的规定对于控制提名的标准是无能为力的。毫无疑问，如下情况是存在的，副总统主要基于平衡选票的目的而被提名，因而代表着与总统的不团结。害怕失去自己权力的在任总统故意挑选一位力量微弱的副总统候选人，甚至在职的总统选择自己的妻子作为副总统，这样的情况并不鲜见。总统制体制无法确保本国选民或政治领袖可以选举出副总统来行使他们原本愿意赋予前总统的权力。副总统自动接任制度所保证的这种连续性看起来似乎是显而易见的，但现实情况没有这么明显。此外，直到尽可能快地举行新选举之前，由看守政府掌握权力仍然是明显可能的。可能需要进行职位更替的严重危机也可能提供了一个进行新的总统竞选的有利时机，这一点几乎是不可能的。
时间因素
根据定义，民主国家是一个暂时的政府，在该政权中，全体选民每隔一定时期就对其官员进行问责，并强制实施变动。对选举间隔期所作的时间限制可能是制约权力滥用的最佳保证，并且对于少数派而言是最后的希望。其缺陷体现在制约了政府有效履行其为获得竞选胜利而作出的承诺的能力。如果这些承诺意义深远，包括重大的社会变革计划，那么，多数选民可能认为其所选择的领导人因为有限的任期没有实现这些承诺而欺骗了他们。另一方面，总统的权力如此集中和广泛，以至于如果不通过限制总统当选的次数对其加以监督的话，会是件危险的事情。这样的规定可能是令人沮丧的，尤其当在任者是具有雄心壮志的时候；以维持连贯性的名义而修改规则的尝试经常显得颇具吸引力。
即便在任总统拥有的雄心壮志不是无节制的，然而他对于自己所面对的时间限制和与其密切相关的政治承诺的认识必然会影响其政治风格。就总统而言，这种过分夸大的紧迫意识会导致考虑不周的政策提案、在政策实施方面过分草率的尝试、对合法的反对意见的无故愤怒以及其他的有害行为。一位不顾一切要实施国有化或土地改革计划的总统为了避免再次当选的失败，可能会不理智地花钱或冒着使国家两极化的风险以便使其政治计划变成现实。而一位期望本党或执政同盟能够赢得下轮竞选的首相则较少受到上述压力的影响。首相在执政期间会经历多届议会，却不至于唤起人们对产生独裁政治的恐惧，因为在不借助非宪政手段的情况下就能更换政府的可能性一直是存在的。
在总统制政体中固定的任期以及对再次当选的限制作为制度是具有毋庸置疑的价值的，但它们意味着该政治制度每隔四年必须产生一位有能力和受欢迎的领导人，同时意味着无论即将离任的总统积累了什么样的政治资本，这些资本也不能在其任期结束之后继续发挥作用。
所有政治领袖都对二号人物的雄心壮志感到忧虑，这有时是因为后者在职位接替顺序上为自己挤占有利位置，有时是因为他们的阴谋。由总统制政体所设定的固定而明确的职位接替日期会加剧在任总统对后者的关注程度。此外，人们希望保持政治的连续性，而这一愿望要求执政思路不存在跳跃，由此可以预见：在任总统可能会挑选一个应声虫而非一个有其自己的主张的人物来担任副手和继任者。
不可避免的职位交替也制造了介于前任总统和其继任者之间的与众不同的紧张关系。新任总统可能会迫切地强调自身的独立性并且努力与前任总统区分开来，即便二者可能属于同一政党。前任总统深知总统职位带来的这种独一无二的荣誉感和权力意识，发现很难让自己平和地接受不再掌权以及不再可能回到原来的位置(即使新任掌权者表现极其失败)这一事实。政党和执政联盟可能因为类似的敌对和失落情绪而发生分裂。此外政治阴谋也可能滋生，假如声望依旧的前任总统在幕后采取行动来对继任者施加影响，或者削弱现任总统的政策举措及其对政党的领导。
当然，类似的问题同样出现在议会制体制中，如果某位杰出的领导人离职之后又渴望重新掌权。但是很多原因使得议会制政权更容易缓和上述困难。维系本党统一的急切需要、对杰出的政党人物的尊重以及新任首相对于自己需要从前任那里获得支持的强烈意识(哪怕后者已不在政府中任职或分属不同阵营)，所有这些因素都有利于维持和谐。同一政党中的领袖可能交替担任首相，双方均清楚知道人们随时可能要求另一方来取代自己，而冲突对于双方而言都代价过大，因此他们共享权力。相似的逻辑同样适用于彼此竞争的政党或议会联盟的领导人之间的关系。
与总统制相关的时间限制，加上总统竞选的零和特征，所导致的竞争可能比议会选举更为戏剧性和分裂性。在议会制体制下发生在选举间隔期内和立法机关之外的政治再结盟在总统制体制中则可能公开出现在选举运动中，这种再结盟是建立竞选获胜联盟过程的必要一环。在总统制下，时间变成了政治的一个相当重要的维度。总统制政体下政治进程的步伐完全不同于议会制政体。当总统竞选即将开始的时候，各种交易的进行不仅是公开的，而且是决定性的；对于获胜方而言，在下次竞选之前违背承诺似乎是背叛选民的信任。要作出那些可能是无原则的、机会主义的和观念上不正确的(虽然是必要的)妥协要困难得多，如果这些妥协在即将到来的选举中将受到选民的仔细审查。总统制政权为战略性共识的达成、联盟的改变以及妥协的实现等即使很谨慎也很难得到公开辩护的行为留下的空间要小得多。
总统制政体下诸如妥协、协商和权力共享等政治合作手段对于民主政府重回哥伦比亚、委内瑞拉以及近期的巴西等国发挥了重要作用。但是这些手段显得有些自相矛盾：它们偏离了旨在限制选民选择那种被(相当不严谨地和贬低地)称为非完全民主(democradura)的机制的制度原则。恢复民主机制毫无疑问继续需要诸如形成大规模联盟以及达成多种协议这样的合作策略，而总统制的缺陷在于它使这些策略变得僵硬化和形式化。它们在固定时期内变成捆绑性的，在此时期内鲜有机会对其加以修订和进行重新谈判。此外哥伦比亚的事例显示：这样的制度安排剥夺了选民某些选择自由；议会制体制使得如下情况发生的可能性要大得多，即这些合作协议只有在人们发表意见之后才可能达成。
议会制政体与政治稳定
本文关于总统制难以为民主带来有希望的前景这一分析并不意味着任何总统制民主政体都不能实现稳定；相反，全球最稳定的民主国家——美国——实行的就是总统制政体。然而，人们不得不暂时性地得出结论认为，总统制在其他许多国家有助于维持民主的优势远没有得到证明。
尽管议会制确实能够为建立和巩固民主提供一种更具灵活性、适应性的制度环境，但是这并不能得出结论认为任何种类的议会制政权都能达成上述目标。实际上为使本文的分析更加全面，我们需要反思最优类型的议会制政体及其具体制度特征。其中包括集权力与责任于一身的首相制内阁，这反过来要求存在强有力的、纪律严明的政党。以上特征(当然还有其他许多我们没有篇幅进行讨论的特征)将有利于形成负责任的决策和稳定的政府以及鼓励真正的政党竞争而不造成过度的政治碎片化。此外，每个国家都具有某些需要被考虑到的独一无二的特征，例如联邦制传统、民族或文化上的多样性，等等。最后，不用说，本文的分析只是确立了某些可能性或趋势，而不是决定论的。任何人都无法保证议会制体制决不会经历严重的危机，甚至垮台。
最后需要指出，所有的政权，即使是精心设计的，其维持都必然依赖于社会中大多数的支持，例如主要的势力、群体和制度。因此，它们也依赖公众的共识，即只有通过合法的、民主的手段所获得的权力才被认为具备合法性。它们还依赖政治领导人进行统治、唤起信任、尊重对其权力的限制以及达成高度共识的能力。虽然在总统制体制中上述条件均十分必要，但是却很难实现。对政治领袖个人素质的高度依赖是存在风险的，因为谁也不知道能否为总统一职找到符合条件的个人。总统制政体无法确保当选领导人都是华盛顿或者林肯一类的人；而议会制政体也无法保证当选领导人都是阿登纳或者丘吉尔一类的人。由于存在无法回避的不确定性，本文的意图仅仅在于恢复有关总统制和议会制——这两大民主制度在建构稳定的民主政体中的作用的争论。