以制度和法治保护少数民族权利——中国民族区域自治的路径与经验，本文主要内容关键词为：少数民族论文,中国论文,法治论文,路径论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对少数人权利的保护，包括两个基本的面向：其一是主权国家依照宪法和相关法律对国内那些因人口、宗教或民族身份处于少数地位的群体从经济、政治、文化诸方面在平等且非歧视的原则基础上给予保障和保护；其二是主权国家依照国际法；通过加入相关的国际公约和条约对促进和实现少数人权利进行国际合作，并保证对侵犯少数人权利的行为加以防止和惩治。
1998年10月5日，中国常驻联合国代表秦华孙在联合国总部代表中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》。中国政府的这一行动表明，中国政府有决心、有信心、有能力在遵守国际公约的基础上，通过一系列的国内法稳定、持续而有效地保护中国境内的少数人权利。
一、少数人和少数人的特殊权利
根据联合国资料的统计，在1987年，国际上的180多个主权国家中有3000-5000个在人种、种族、宗教、语言或文化方面不同于其所在国家的多数人的少数人群体。①在2000年，联合国185个成员国中有超过7500个种族团体和“少数化”社区，6700种语言和无数的宗教与信仰；有22亿人由于他们的思想、良心、宗教／信仰自由或由他们的种族身份成了歧视或受限制的受害者。②由于少数人群体在主权国家的政治法律架构下处于“少数”的这种处境，使得任何多民族国家都必须面对这样一个问题，即以“多数至上”为原则的权力架构，如何在平等、不歧视的原则下对所在国的少数人群体进行权益保护。
在一个共同体内部，这是一个足以挑战民主制度合法性的所谓“民主困境”问题。贡斯当认为：“如果你确信人民主权不受限制，你等于是随意创造并向人类抛出了一个本身过度庞大的权利，不管它落到什么人手里，它必定构成一项罪恶。把它委托给一个人，委托给几个人，委托给所有人，你仍将发现它们同样都是罪恶”；“无论如何，多数人的同意并不足以使社会的行为合法化”。③在德沃金看来，“如果多数人有一种共同利益联合起来，少数人的权利就没有保障”，因此他建议“民主应具有一种基于不同定义所确定的目标，即集体决定是由政治机构所做出的，而这些政治机构的结构、组成和实践是将社会所有成员都视为一个个体，并予以同等关注和尊重”。④
笔者以为，在一个多民族国家内部，要真正做到“予以同等的关注和尊重”，首先必须在法律上要赋予所有公民不分种族、语言、宗教信仰的平等享有参与政治的权利，这是处理“多数暴政”的一个基础和前提；其次，必须要在权力架构当中设置一个使得少数人拥有集体话语权的机构以制衡乃至否决“多数暴政”的出现；再次，当前述设置出现不足以阻遏“多数暴政”且出现人道主义危机的时候，国际社会依照国际法可以进行外部的人道主义协助和援助。
对少数人的保护至少可以追溯到1555年的《奥格斯堡和约》和1648年的《威斯特伐利亚和约》，这两个和约已经涉及对宗教、语言和民族的少数人的国际保护。在1919年巴黎和会后签订的一系列双边和多边条约中也规定“保证所有人得到公平的待遇，不因种族、宗教或语言而受到歧视，保护这些国家在种族、宗教或语言上属于少数人的特征不被同化”。⑤这一规定显然成为后世关于少数人权利国际保护条款的雏形。在1945年的《联合国宪章》中先后有8处对人权问题进行了规定，但都比较抽象和原则，既没有关于人权概念的具体定义，也没有规定对人权实施保障的具体措施。
1948年《世界人权宣言》是第一个世界性的系统阐明人权的国际文件。1966年在联合国主持下由各国签署的《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》及其任择议定书表明了国际人权法的初步形成，因而具有划时代的意义。这三个法律文件连同《世界人权宣言》构成了“国际人权宪章”，是现代国际人权法的基本文件。
《公民权利和政治权利国际公约》第27条明确规定：“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认属于这种少数人群体的人同他们的群体中的其他成员共同享有自己的文化，信奉和践行自己的宗教或使用自己的语言的权利。”这是现行国际法中对少数人权利保护的基础性规定。
“由于‘少数人’一词极为模糊，没有被第27条或1992年联合国宣言所定义，并且各国政府以非常不同的方式使用，因此必须找到一个可以作为适用第27条的基础的独立自主的定义。否则缔约国就可以通过狭义解释的方法逃避适用这一规定。”⑥有鉴于此，联合国防止歧视保护少数小组委员会任命了特别报告员，对“少数人”的定义进行研究。根据弗朗塞斯科·卡普陶蒂(Francesco Capotorti)在1977年提交的最后报告，少数人被界定为“一群在数量上劣于一个国家的其他人口，不处于统治地位，并且具有民族、信仰、语言的不同特征。如果是默示的话，表现出一种旨在保护他们的文化、传统、信仰或语言的优越感”。⑦1991年，欧洲委员会为《欧洲保障少数人权利公约》而准备的议案当中，把少数人定义为“在数量上居于少数，在人种、宗教或语言方面具有不同于其他人的特征，含有保护他们文化、传统、宗教或语言倾向的国民”。⑧根据这样一个定义，少数人得以辨析的要件包括：首先，必须是这个国家的公民；其次，人口较少且处于被统治地位；再次，具有民族、信仰、语言等方面的群体特征。而依照上述这些可辨析的要件，少数民族以及流散到非传统地域的少数民族人口显然应该归入少数人的范畴，而考虑到现代化和人口流动性的因素，与民族主体相分离的少数民族个人也同样处于“少数人权利保护”的范围之内，这是毫无疑问的。根据联合国“反对种族主义、种族歧视、仇外心理和相关的不容忍现象世界会议”筹备委员会在2000年所提供的研究报告，少数人被主要地定义为与“民族”或“身份”相关：“少数人的概念，至少在基本上，是种族和宗教交叉的基本方位或交轨点”；“我们在这里研究的‘少数人’——‘民族’或‘身份’的少数人，不同于根据其他准则的少数人（同性恋者、素食者、残疾人、政治少数人等没有受到国际公约保护的少数人），一般可以分为三类：种族、宗教和语言；具体处理少数人的国际条约都同意这三个准则。”⑨由此可见，少数民族显然被包括在被国际法所定义的少数人概念之中。
接下来的问题在于，对上述所有符合定义的少数人进行保护，是否应该尊重少数人自己的意愿，一个主权国家到底如何保护少数人的权利？这样一个追问，实际上涉及在一个主权独立的多民族国家内部是否应该采取特殊措施以便保护少数人权利。
有学者认为，处理多民族国家内部少数人问题的政策路径应该力避“政治化”，建议在“思考少数族群的有关问题时，应逐步把它们更多地看成是‘文化群体’而逐步减少它们作为‘政治群体’的色彩”，因为保障少数人权利的特殊政策“最多不过暂时缓和了外部的批评，而少数族群在新的政治基础上会不断提出新的政治要求”，“这些国家的政府在本国族群问题上所做出的政治让步非但没有缓解国内的族群问题，反而使随后的‘民族分裂运动’具有更坚实的基础”。⑩
与上述学者有所不同，威尔·金里卡提出了一个包括三个方面的解决方案：“这些为包容民族和族类差别而制定的专门针对特别群体的措施，是我讨论的重点。我认为，至少有三种形式的群体特别权利：一是自治权利；二是多族类权利；三是特别代表权利。”他认为，在具体实践中，“几乎所有的现代民主国家，都在利用这些机制中的一种或多种。这三种权利显然可以重叠，因此，有些群体可能会要求不止一种权利。”金里卡所说的“多族类权利”基本上等同于将少数民族问题“文化化”或“非政治化”的处理，它更多地适用于移民国家：“这些规定旨在帮助族群和宗教少数群体表达自己的文化特点和自豪，这不妨碍他们在主流社会的政治和经济制度中取得成功”；“与自治权不同，多族类权利通常旨在促进这些族类整合到更大的社会中，而不是自治”，但金里卡同时也引用沃尔泽的话意味深长地指出：“这种要求就是‘要像政治与宗教分开那样，政治也要与民族分开’。”(11)
在国际法的视野中，民族优惠政策实际上可以被视为针对少数人的特殊权利，它“可以定义为，提供适当方法，包括差别待遇，以使少数人有别于人口大多数的特征和传统得以保留”。(12)根据联合国《关于增进和保护属于少数的人的权利的规定》，“（《公民权利和政治权利国际公约》）第27条并未要求国家采取特殊措施，但批准了该公约的国家有义务保证其管理范围内的所有个人都能够享有其权利；这就可能要求采取特殊措施以纠正少数人所遭受的不平等待遇”；“特殊权利并非特权，而是通过这些权利使得少数人能够保持他们的身份、特性和传统。在保障平等待遇方面，特殊权利和非歧视同样重要。只有当少数人能够使用他们自己的语言，能够从他们自己组织的服务机构中收益，以及能够参加国家政治经济生活时，他们才能取得属于多数的人理所当然就享有的地位。对少数人群体及其个人的特殊待遇，只要是为了实现真正的平等，为了全社会的共同利益，便是合理的。这种肯定性措施在相当长一段时间内都应得到支持，以保证少数人群体能够与属于多数的人一样，平等地从社会受益”。(13)在关于保护少数人权利的后果方面，《种族歧视和宗教歧视：识别和措施》强调指出：“所有关于少数人的文书都规定保护少数人不应与国际法的基本原则相抵触，这些原则包括国家的主权、领土完整和独立”；“这样的做法应可解决需要保护少数群体的特征和需要维护国家整体性的表面矛盾”。这些联合国文件实际上已经回答了前述有关学者的质疑。
在国家的责任方面，关于对少数人采取特殊政策，联合国的人权约法和法律文件做了明确的规定和积极的支持。在1978年《种族与种族偏见问题宣言》当中指出：“鉴于禁止种族歧视的法律本身尚不全面，各国通过行政机构对种族歧视事例进行系统的调查，通过反对歧视行为的法律补救办法的完整体系，通过旨在反对种族偏见和种族歧视的广泛的基础教育和研究方案，通过旨在促进群体间真正相互尊重的、积极的政治、社会、教育和文化措施方案，对上述法律做出补充是义不容辞的责任。在可能情况下，应实施专门方案以促进处于不利地位的群体获得进展，对于本国国民，则应实施确保其有效参与社会决策进程的计划。”在1981年联合国《消除基于宗教信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》中规定：“所有国家在必要时均应致力于制订法律或废除法律以禁止任何此类歧视行为，同时还应采取一切适当的措施应对这方面的基于宗教或其他信仰原因的不容忍现象。”在1992年联合国《少数人权利宣言》当中，要求“各国应采取必要的措施”以保护少数人权利的规定则更加细致和完整。在题为《种族歧视和宗教歧视：识别和措施》的联合国研究报告中，更以肯定性的言辞指出：“一般而言，国内立法是保护性的，许多法律在关于基本权利的条款中都宣布个人不受歧视的权利，有些法律还赋予少数民族以特别的权利”；“维也纳世界人权会议强调，民主、发展和尊重人权及基本自由是相互依存和彼此联系的……无论采取何种预防和保护措施，都无法逾越民主和发展。贫困、边际化和独裁主义、缺少民主以及任意行为是各种极端主义的温床。它们可能激化宗教和民族紧张关系，引起冲突，使保护人权和少数群体、防止对少数群体歧视的积极努力化为泡影。……为此，国家和其他组织（非政府组织、民间团体、国际发展机构等）可采取政策，向特别贫困的民族和宗教群体提供财政、经济和社会援助，以消灭极端贫困，防止排斥，促进社会各群体之间的团结。同样，国家也可以发挥重要作用，在政治生活中，特别是在政党和协会的工作中注入民族的内容，以便个人不因与几个群体的联系而受到歧视。”(14)从这份报告当中可以看到，文件清晰地肯定了国家对少数人采取特殊政策的必要性以及给予少数人特殊政治权利的重要意义，它表明联合国相信针对少数人权利的保护首先来自独立的多民族国家本身，对少数人实行政治、经济、文化等特殊保护的举措是联合国人权机构所赞许和支持的。
对于少数人的特殊保护政策，其目的并不在于制造另一个不平等和所谓“反向歧视”：“在普遍人权中加入少数人权利的主要目的是创造一些条件，在这些条件下，少数人成员在共同领域内享受平等的同时，如果他们愿意，且不背离一般的、普遍的人权，还可以保持、再生产和发展其作为少数群体的成员的个性”；(15)“特定的少数人规则是对普遍的个人人权的补充”。(16)1989年，联合国人权事务委员会在关于《公民权利和政治权利国际公约》第27条指出，平等并不当然意味着在每种情形下都给予完全同等的待遇，也不是在待遇方面的任何区别都构成歧视——只要为了实现符合公约的合法目的，并且确立的标准合理而且客观。(17)而在另一方面，早在1965年12月21日联合国大会第2106A号决议通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》就在第二条第二款中规定：“缔约国应于情况需要时在社会经济、文化及其他方面，采取特别具体措施确保属于各该国的若干种族团体或个人获得充分发展与保护，以期保证此等团体与个人完全并同等享受人权及基本自由，此等措施于所定目的达成后，绝不得产生在不同种族团体间保持不平等或个别行使权利的后果。”(18)联合国《少数人权利宣言》的这一条款表明，对少数人权利保护的特殊措施在达成其预定目的之前并无构成反向歧视的问题，而只有在这些特殊措施在“所定目的达成后”并产生反向歧视之后才能成为特殊政策被取消的理由。
二、中国保护少数民族权利的制度、法律与政策
根据2000年第五次全国人口普查数据显示，中国境内55个少数民族人口为10,643万人，占全国人口总数的8.41%；其他未识别的民族人口734，438人，外国人加入中国籍的有941人。与1990年的第四次人口普查数据相比，少数民族人口的增长1523万人，增长了16.70%，而同期汉族人口增加了11，692万人，增长了11.22%。(19)
在权利保护方面，中国对于人口处于少数地位的少数民族首先通过民族识别来确定其民族身份。这首先是缘于当时国家对国内的少数民族状况缺乏全面准确的掌握，也难以推行针对少数民族的民族政策；其次也因为有的少数民族对自己的族属情况也不甚清晰（在1950年，全国各地自报的民族成分就有400多个族称）。中国的民族识别，主要根据马列主义关于民族的定义和民族形成的论述，结合中国的实际情况并参考历史文献以及考古学、语言学、民族学、民俗学、历史学、人类学等有关资料，对各个待识别的民族集团的来源和历史发展进行综合分析研究，并征求本民族群体成员的意见以明确其民族属性：首先辨识他们是少数民族还是汉族，其次是识别他们是单一的民族还是某一民族的不同支系或不同称谓。(20)在民族识别的基础上，国家还通过以下几个方面保障和保护少数民族权利。
1.在中国国家机构基本法律当中，专文规定了少数民族具有的选举权、参政权以及在这些政治活动中使用本民族语言文字的权利。在立法机关组织法当中，1954年的《全国人民代表大会组织法》明确规定设立民族委员会，该委员会的工作包括：“（一）审查全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会交付的关于民族事务的议案和其他议案有关民族事务的部分；（二）审查自治区、自治州、自治县报请全国人民代表大会常务委员会批准的自治条例和单行条例；（三）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出关于民族事务的议案和意见；（四）研究关于民族事务的问题。”1982年的《全国人民代表大会组织法》在关于民族委员会工作内容方面增加了“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律关于民族问题的规定相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区和直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告”；“审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的关于民族工作的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要的时候向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出报告”。在地方立法机关组织法当中，也有相应的法律规定。
在各级立法机关活动中，《全国人民代表大会组织法》在1954年规定，“每届每次全国人民代表大会开会以前”，会议所要讨论的主要内容的文件都要译成蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜等少数民族文字，并印发给少数民族代表；在大会开会期间，由大会秘书处提供蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜等语言的同声翻译；各代表团还应为本代表团的少数民族代表备有翻译人员，随时提供现场翻译。(21)
在少数民族选举权方面，国家法律明确规定了对少数民族的优惠政策。依照1953年《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，“全国少数民族应选全国人民代表大会代表150人的名额分配，由中央人民政府参酌国内各少数民族的人口和分布等情况规定之。在前款规定之外，少数民族选民有当选全国人民代表大会代表者，不计入150人名额之内”；“凡境内有少数民族聚居区者，每一聚居的少数民族均应有代表出席。凡聚居境内的同一少数民族的总人口数不及境内总人口数百分之十者以及散居少数民族，其代表选举中受到特殊照顾”；“凡聚居境内的同一少数民族的总人口数不及境内总人口数百分之十者，其每一代表所代表的人口数，酌量少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，最少以不少于二分之一为原则。但人口特少者，亦应有代表一人”。在1953、1979、1986、1995和2004年的《选举法》中，对于少数民族的代表比例优惠一直存在：人口特少的民族，至少应有代表一人；有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会；聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数30%以上的，每一代表所代表的人口数应相当于当地人民代表大会所代表的人口数；聚居境内同一少数民族的总人口数不足境内总人口数15%的，每一代表所代表的人口数可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但不得少于1/2；实行区域自治的民族人口特少的自治县，经省、自治区人民代表大会常务委员会决定，可以少于1/2；人口特少的其他聚居民族，至少应有代表一人；聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数15%以上、不足30%的，每一代表所代表的人口数，可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但分配给该少数民族的应选代表名额不得超过代表总名额的30%；散居少数民族应选当地人民代表大会的代表，每一代表所代表的人口数可以少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数；有少数民族聚居的不设区的市、市辖区、县、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表的产生，按照当地的民族关系和居住状况，各少数民族选民可以单独选举或者联合选举。在上述所有涉及少数民族选民的选举中，制定或者公布的选举文件、选民名单、选民证、代表候选人名单、代表当选证书和选举委员会印章等，“都应当同时使用当地通用的民族文字”。
在司法审判机关的组织法当中，规定“各民族都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院对于不通晓当地通用的语言文字的当事人，应当为他们翻译。在少数民族或者多民族杂居的地区，人民法院应当用当地通用的语言进行审讯，用当地通用的文字发布判决书、布告和其他文件”。
2.在反对民族歧视，保护宗教信仰自由方面。早在1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》中，就已经明文禁止民族间的歧视行为。中央政府在1951年5月16日发出《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》，要求“对带有侮辱少数民族意思者，应分别予以禁止、更改、封存或收管”。1956年2月18日，中央政府发布《关于今后在行文中和书报杂志中一律不用“满清”的称谓的通知》，指出“‘满清’这个名词是在清朝末年中国人民反对当时封建统治者这一段历史上遗留下来的称谓。在目前我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭的情况下，如果继续使用，可能使满族人民在情绪上引起不愉快的感觉。为了促进各民族间的团结，今后各级国家机关、学校、企业，各民主党派，各人民团体，在各种文件、著作和报纸、刊物中，除引用历史文献不便改动外，一律不要使用‘满清’这个名词”。1956年6月2日，中央政府发布《关于伊斯兰教名称问题的通知》：“在我国汉民族地区，一般都把伊斯兰教称为‘回教’这个名词，意思是，这个教是回民信奉的宗教。报纸、杂志也相因成习，经常使用‘回教’这个名称。这是不确切的。伊斯兰教是一种国际性的宗教。我国信奉伊斯兰教的除回族以外，还有维吾尔、哈萨克、乌兹别克、塔吉克、塔塔尔、柯尔克孜、东乡、撒拉、保安等九个民族，约共一千万人。因此今后对于伊斯兰教一律不要使用‘回教’这个名称，应该称为‘伊斯兰教’。”
在宗教信仰自由方面，宪法第三十六条明文予以保护：“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”
在尊重少数民族风俗习惯方面，中央政府先后在1955年7月、9月和1958年3月发出《商业部关于对回民小商贩安排及在食品供应工作中注意民族习惯的指示》、《商业部关于牛羊肉经营中有关回民风俗习惯的几点注意事项的指示》和《中华人民共和国城市服务部、中华人民共和国国家民族事务委员会在副食商业工业中贯彻民族政策、尊重民族习惯、做好副食品供应的联合指示》，要求全面贯彻国家的民族政策，严格尊重少数民族的风俗习惯。
3.关于散杂居民族权利的保护。中央政府在1952年2月22日通过了《关于保证一切散居的少数民族享有平等权利的决定》；1955年12月，中央政府还发出了旨在保护民族自治地方之外的少数民族权利的《关于建立民族乡问题的指示》。1979年10月，中共中央和国务院批转《批转国家民委党组关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》，1993年国务院颁布《城市民族工作条例》。
4.作为中国基本的政治制度的民族区域自治制度。民族区域自治制度早在1949年的《共同纲领》中就已经明定，从1954年宪法开始，民族区域自治制度一直被历部宪法所明确规定。1951年12月，中央政府召开具有全国民族代表大会性质的第二次委员（扩大）会议，专门讨论《民族区域自治实施纲要》，并于1952年2月22日提交政务院第125次政务会议通过，于同年8月8日由中央人民政府委员会第18次会议批准实施。1984年《民族区域自治法》颁行，2001年《民族区域自治法》经过修改后公布实施。(22)
5.对少数民族语言权利的保护。根据语言学家的研究，到目前为止中国有129种具体语言（其中包括分布在台湾省高山族使用的15种少数民族语言）。(23)1949年的《共同纲领》就明确规定各少数民族均享有发展其语言文字的自由。中央政府在1951年2月制定的《政务院关于民族事务的几项规定》中决定成立旨在“指导和组织关于少数民族语言文字的研究工作，帮助尚无文字的民族创立文字，帮助文字不完备的民族逐步充实其文字”的民族语言文字研究指导委员会，该委员会随即展开了为期四年的少数民族语言文字调查，这一工作为中国的民族识别提供了来自语言学的辨识工具。1954年4月，该委员会与国家民委在政务院第217次会议上提交了《关于帮助尚无文字的少数民族创立文字问题的报告》；同年5月，中央政府对这一报告予以批复并“特责成中国科学院语言研究所和国家民委拟订计划和订出在一两个民族中创立文字的具体方案，开始先在一两个民族中逐步试行。并继续了解情况，及时总结经验，以便在事实证明这些办法确实可行，而且其他条件也比较成熟时，逐渐地在别的民族中进行”。1956年3月，国务院发出《关于各少数民族创立和改革文字方案的批准程序和实验推行分工的通知》，明确规定由中国科学院少数民族语言研究所负责创立和改革少数民族文字方案，由国家民委报请国务院批准，国务院第二办公室负责管理实验推行工作，教育部负责编写教材和选定实验学校教学，文化部负责在一般社会文化事业及编译出版方面实验推行，当地政府参照这一分工进行工作。1957年12月，国务院同意中国文字改革委员会《关于少数民族文字方案中设计字母的几项原则》。从1956年6月起，中央政府组织了新一轮少数民族语言文字大调查。到2005年，国家帮助10多个少数民族改进和创制了文字。到2003年底，中国有22个少数民族使用28种本民族文字。在中国，无论在司法、行政、教育等领域，还是在国家政治生活和社会生活中，少数民族语言文字都得到广泛使用。现在，中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会和中国人民政治协商会议等重要会议上都提供蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮等民族语言文字的文件和同声传译。(24)
6.现行刑法中，针对少数民族的歧视被列入严重的刑事犯罪。刑法中共有4项罪名与民族歧视相关：煽动民族仇恨，民族歧视罪（第249条），出版歧视、侮辱少数民族作品罪（第250条），非法剥夺公民宗教信仰自由罪（第251条），侵犯少数民族风俗习惯罪（第251条）。
三、制度化和法治化：中国保护少数民族权利的路径与方向
由上述可见，中国关于少数人权利的保护更多地强调制度和法治的途径，通过依法赋予少数民族特殊优惠政策的方式凸显和确保少数民族的权利。这其中的原因，第一来自中国一直是一个统一多民族国家的历史事实；第二来自近代以来特别是清末中国民族关系紧张情势的分析与思考；第三也来自二战以来亚非民族解放运动的启示与经验；第四更来自马克思列宁主义的民族理论的支持和对苏联实践的借鉴。毛泽东在1954年宪法的说明中指出：“少数民族问题，它有共同性，也有特殊性。共同的就适用共同的条文，特殊的就适用特殊的条文。”(25)所谓共同性，就是少数民族和其他公民一样依法享有平等的政治权利和公民权利；而所谓特殊性，就是考虑到少数民族在语言文字、宗教信仰、风俗习惯和与国家主体民族相比较的特殊性，以及在经济社会发展方面的滞后性。因此，需要通过特殊政策予以特殊保护和加速发展。这样的制度安排和政策优惠并不构成对处于多数和经济文化领先地位者的“反向歧视”。对照《公民权利和政治权利国际公约》等一系列联合国人权文件来看，毛泽东的这句话无疑是相当具有见地的。而通过制度建构和法制建设以优惠政策为核心保护少数民族权利，也从此成为中国民族政策一个最为突出的特色。
在制度构建方面，中国处理和解决民族问题的基本政治制度是民族区域自治制度，这个制度的核心理念是在国家统一领导下，各少数民族在聚居的地方设立组织机关、行使自治权，实施民族区域自治。无论是从宪法和民族区域自治法的定义，还是从制度设计者的初衷来看，民族区域自治制度都是一个关于民族和区域相结合的自治制度，“这种民族区域自治，是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利”。(26)在一般意义上，“自治意味着赋予一个地区享有特殊的政治地位，并且，它基于该地区存在这一种在族群或文化上与多数人不同的人口”，“因此，自治的优长在于其可以潜在的被用来作为解决冲突的方式，因为少数人权利已经深植于其中”。(27)民族区域自治制度为实行自治的少数民族提供了一个政治参与的空间，而且是基于法制而存在的有效政治参与，惟其如此，民族区域自治才有可能真正充满活力。另外，民族区域自治制度还具有重要的经济职能，这也是不容忽视的，“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到些好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子”；经济问题“如果不解决，就会动摇政治的基础”，“政治要以经济做基础，基础不坚固还行吗？”(28)邓小平在1950年的这个讲话，与现代民主精神有着相当多的契合之处：“法治必须涉及有关分配的核心问题和社会正义问题，否则就将阻碍自治原则和民主的实现。”(29)在这个意义上说，使少数民族在区域自治的实践中依法有效地参与并使得区域自治制度充满活力，是巩固和发展民族区域自治制度的一个重要内容。
关于民族区域自治是民族自治还是区域自治的讨论固然有其价值和功用，但相比较而言，关于应该以及怎样自治或许具有更大的意义，毕竟“民族的”抑或“地域的”都是附加于自治之上的。在安东尼·史密斯看来，自治“指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”，“在最低层次上，人们的注意力局限于文化自主，即在文学、艺术、信仰和教育方面无约束的自我表达的权利”。“第二个层次则是法律的自主和权利，这明显体现在土生土长的法官和不受限制的司法程序以及法律面前人人平等上；种族歧视和社会偏见被视为对个人尊严和自我表现的专横限制。第三个层次是内部政治自主或本土管辖，即由共同体代表们来控制本共同体的经济、社会和政治事务；虽然这种自治不包括防务、法律和秩序以及外交事务，但是本土管辖使各种族成员能在很大程度上控制共同体的资源和社会政策。最后，自治在单独一个共同体组成国家的形态上，等同于永久性的独立，因此是民族国家；但是在实践中并非所有民族主义都追求完全独立和国家地位，而且极少有国家是由唯一的特定的种族共同体所构成的”。(30)依据史密斯的上述看法，把民族事务的管理限定在文化的层面上，显然是一个较法治自治和政治自治更低的层级；而自治能否真正走向“一族一国”的单一民族国家建构不仅取决于该种族集团的民族主义追求，而且也取决于该种族集团外部的诸多因素。史密斯在他的另一部著作当中，再次指出：“总体而言，要求立国只是民族主义者的一个目标。尽管这是一个重要的目标，此外，他们还有其他许多目标，比如民族的统一和民族的认同。”(31)
在史密斯看来，“族群通常没有一政治目标，并且在很多情况下没有公共文化，且由于族群并不一定要有形地拥有其历史疆域，因此它甚至没有疆域空间。而民族则至少要在相当的一个时期，必须通过拥有它自己的故乡来把自己构建成民族；而且为了立志成为民族并被承认为民族，它需要发展某种公共文化以及追求相当程度的自决。另一方面，就如我们所见到的，民族并不一定要拥有一个自己的主权国家，但需要在对自己故乡有形占有的同时，立志争取自治”。不仅如此，史密斯还通过对民族与族群的分别定义，强调了民族与族群的最大区别在于“占有领土”和“所有成员生活在单一经济之中并且有着同样的权利和义务”。(32)以史密斯的观点反观中国，将少数民族设定为族群的观点固然可以从学理上彻底断绝他们自决或分裂的路径，但也彻底断绝掉他们谋求与历史疆域的联系、独特的公共文化和享有共同权利义务的通路，这种制度安排显然没有考虑到这些人群的真实意愿，更没有念及他们历史上一直孜孜以求地“立志成为民族并被承认为民族”的客观事实。
由此看来，中国在1949年以后所实行的一系列旨在保护少数民族权利的制度安排、法律规范和优惠政策恰恰适应了少数民族“立志成为民族并被承认为民族”的要求，民族区域自治制度也顺应了他们“在对自己故乡有形占有的同时，立志争取自治”的政治主张。通过这样一个制度性的政策安排和权利分享措施，中国境内的民族关系逐渐从清末“驱逐鞑虏”的尖锐对峙甚至敌视的状态，逐步改变为和谐友好与繁荣发展的平和状态。在研究当代中国史的弗雷德里克·C·戴维斯看来，1949年开始的新中国，“新宪法有意识地区别于苏联宪法的另一个方面是，中国抛弃了少数民族区域可以自觉脱离国家的假设性条款”；“中国共产党的政策力求使少数民族逐渐步入中国社会的主流。他们要进行根本的转变，但在速度和方式上都要照顾到少数民族的风俗习惯，避免引起不必要的混乱”。在戴维斯看来，中国这样一个切合少数民族诉求的政策安排对于国家的统一和各民族的发展具有明显且稳定的生命力，“试行这些政策后，共产党相当成功地使辽阔的少数民族地区归附于中央控制之下，并且成功地开始社会主义改造的进程”。(33)
一个制度规范能够得以贯彻，当然有赖于在法制基础上的建构；而这个制度规范能否具有持久的生命力，则有赖于制度设计的合理性和可操作性，正所谓“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。(34)针对孟子的这句名言，西汉的赵岐注释道：“但有善心而不行之，不足以为政。但有善法度而不施之，法度亦不能独行也”；北宋的孙爽则进一步阐释说：“徒善不足以为政，盖谓虽有先王之道而为之善，然而人不能用而行之，是徒善不足以为政也。徒法不能以自行，盖谓虽有规矩、六律之法，然而人不能因而用之，是徒法不能以自行也。以其规矩、六律之法不能自行之，必待人而用之，然后能成其方员正其五音也。尧舜之道自不足以为之政，必待人而行之，然后能平治天下而为法于后世也。”(35)由此可见，在制度设计和制度调整过程中，为政者和专家学者显然应该将其善良愿望和施政动机设定在让被保护者欣然接受并使其利益和诉求得以充分实现的前提上；而当代中国对少数民族权利的保护，显然遵从了这样一个基本原则。因此可以说，民族区域自治制度和相关政策及法律规范恰恰是建构在这样一种“善”与“法”结合之上的“善治”。恰如戴维斯所言，这种善治的结果不仅得到了国内各少数民族的拥护和欢迎，也获得了长治久安的成效，“总的来说，中华人民共和国在少数民族地区比以前任何一个主权都赢得了更坚实的立足点”。(36)
注释：
①参见［奥］曼弗雷德·诺瓦克著，毕小青、孙世彦主译，夏勇审校：《民权公约评注——联合国（公民权利和政治权利国际公约）》（上册），生活·读书·新知三联书店2003年版，第476页。
②参见Abdelfattah Amor：《种族歧视和宗教歧视：识别和措施》，联合国秘书长转交“反对种族主义、种族歧视、仇外心理和相关的不容忍现象世界会议”筹备委员会第一届会议《为筹备委员会和世界会议编写的报告、研究报告和其他文件》的附件，2000年，日内瓦。联合国网站：http://www.un.org/chinese/events/racism/Aconf189pc1-7.pdf。
③［法］邦雅曼·贡斯当著、阎克文等译：《古代人的自由与现代人的自由》，上海人民出版社2005年版，第79页。
④［美］德沃金著、刘丽君译：《自由的法：对美国宪法的道德解读》，上海人民出版社2001年版，第21页。
⑤［加］约翰·汉弗莱著、庞森等译：《国际人权法》，世界知识出版社1992年版。关于“一战”前国际法对少数人权利的保护，参见李红杰：《“一战”以前的国际法与“少数人权利”的保护》，《民族研究》2004年第4期。
⑥［奥］曼弗雷德·诺瓦克著，毕小青、孙世彦主译，夏勇审校：《民权公约评注——联合国〈公民权利和政治权利国际公约〉》（上册），第481页。
⑦卡普陶蒂：《种族、宗教、语言少数者成员权利研究》，转引自［加］里札尔德·科曼达：《关于国际组织和国际人权法对少数者权利的保护和促进》，白桂梅主编：《国际人权发展：中国和加拿大的视角》，法律出版社1998年版，第198页。
⑧转引自李忠：《论少数人权利》，《法律科学》1999年第5期。
⑨Abdelfattah Amor《种族歧视和宗教歧视：识别和措施》。
⑩马戎：《理解民族关系的新思路——少数族群问题的“去政治化”》，《北京大学学报》2004年第6期。
(11)［加］威尔·金里卡著，马莉、张昌耀译：《多元文化的公民身份——一种自由主义的少数群体权利理论》，中央民族大学出版社2009年版，第39、47、44-46页。
(12)参见A·布洛克著、古盛开译：《少数人与土著民族》，［挪］A·艾德、［挪］C·克洛斯、［挪］A·罗萨斯主编：《经济、社会和文化权利教程》，四川人民出版社2004年版，第309页。
(13)联合国：《关于增进和保护属于少数的人的权利的规定》，联合国人权事实清单第18号（1998年），《国际人权法教程》第1卷，中国政法大学出版社2002年版，第447-448页。
(14)Abdelfattah Amor：《种族歧视和宗教歧视：识别和措施》。
(15)［瑞典］格德门德尔·阿尔弗雷德松、［挪］阿斯布佐恩·艾德编，中国人权研究会组织翻译：《世界人权宣言：努力实现的共同目标》，四川人民出版社1999年版，第742页。
(16)联合国少数人问题工作组主席阿斯比约恩·艾德：《序言》，周勇：《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社2002年版。
(17)参见A·布洛克著、古盛开译：《少数人与土著民族》，［挪］A·艾克、［挪］C·克洛斯、［挪］A·罗萨斯主编：《经济、社会和文化权利教程》，第309页。
(18)《消除一切形式种族歧视国际公约》，《国际人权法教程》第2卷（文件集），中国政法大学出版社2002年版，第57页。
(19)参见国家统计局人口和社会科技统计司、国家民族事务委员会经济发展司编：《2000年人口普查中国民族人口统计资料》（光盘版），民族音像出版社2003年版。
(20)中国民族识别的情况及更多具体的论述，参见黄光学、施联朱主编：《中国的民族识别：56个民族的来历》，民族出版社1995年版。
(21)参见史筠：《民族法律法规概述》，民族出版社1988年版，第40页。
(22)关于民族区域自治制度和民族区域自治法的研究，参见史筠：《民族法治研究》，北京大学出版社1986年版；王戈柳、陈建樾主编：《民族区域自治制度的发展：民族区域自治法修改问题研究》，民族出版社2001年版。
(23)参见孙宏开、胡增益、黄行主编：《中国的语言》，商务印书馆2008年版。
(24)参见国务院新闻办公室：《中国的民族区域自治》，2005年。
(25)毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第709页。
(26)周恩来：《关于我国民族政策的几个问题》，《周恩来选集》（下卷），人民出版社1984年版，第258页。
(27)［德］汉斯—乔基姆·海因茨著、周勇译：《国际法上的自治》，王铁志、沙伯力主编：《国际视野中的民族区域自治》，民族出版社2002年版，第213-214页。
(28)邓小平：《关于西南少数民族问题》，《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第167页。
(29)［英］戴维·赫尔德著，燕继荣等译，王浦劬校：《民主的模式》，中央编译出版社1998年版，第399页。
(30)［英］安东尼·史密斯：《自治》，［英］戴维·米勒、韦农·波格丹诺编、中国问题研究所等组织翻译：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第693-694页。
(31)［英］安东尼·史密斯著、叶江译：《民族主义——理论，意识形态，历史》，上海人民出版社2006年版，第33页。
(32)［英］安东尼·史密斯著、叶江译：《民族主义——理论，意识形态，历史》，第12-14页。
(33)［美］弗雷德里克·C·戴维斯：《新政权的建立和巩固》，［美］费正清、罗德里克·麦克法夸尔主编，王建朗等译，陶文钊等校：《剑桥中华人民共和国史(1949—1965)》，上海人民出版社1990年版，第111-113页。
(34)《孟子·离娄章句上》。
(35)赵岐注，孙奭疏、廖名春、刘又平整理，钱逊审定：《孟子注疏》，北京大学出版社2000年版，第219-222页。
(36)［美］弗雷德里克·C·戴维斯：《新政权的建立和巩固》，［美］费正清、罗德里克·麦克法夸尔主编，王建朗等译，陶文钊等校：《剑桥中华人民共和国史(1949-1965)》，第113页。
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