国家情报体制的历史沿革，本文主要内容关键词为：历史沿革论文,情报论文,体制论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
国家情报体制，就是在一个国家全国范围内统一组织协调的情报工作体制，建立国家情报体制的目的是为了使一个国家所有的军事情报机构、民间情报机构、文献机构、图书馆、档案馆等等通过一个中心组织加以统一协调管理，以保证最大限度地开发利用整个国家的情报资源，及时向国家、部门、各地区的管理机关以及各基层科研、生产单位提供所需情报，为国家安全、对外战略服务，为促进科学、技术、文化、社会和经济发展服务。[1]
对于国家情报体制的研究，学界尚处于呼吁之中：
严怡民教授在其著作中提出：“(1)建立独立的情报机构和国家规模的情报工作系统，使情报工作在国家的统一领导下，作为国家科学技术事业的重要组成部分而得到发展；(2)发展情报处理技术和传递技术，建立自动化的情报系统；(3)开展以情报和情报活动为对象的科学研究，从理论上寻求情报工作最佳化的途径。”[2]
陶翔、缪其浩等人认为，“……问题在于，国家应有意识地将这一体系中的各个部分组织起来，增强他们之间的联系，使之形成一个系统，并通过发挥这一系统的整体协同作用，使这种能力或智慧凸现出来，从而成为一种自觉的高校的组织行为；当然，各部分的功能可能会相互重叠或遗漏缺失，资源的浪费也难以避免；更严重的是，由于缺少对国家战略所需整体图像的情报拼接，独立部分的情报分析因为事业狭窄和部门利益驱动等原因很可能会导致提供错误的判断。这也正是我们提出国家竞争情报概念的主要目的所在。”[3]
中国船舰信息中心符福峘研究员在《理论情报学和应用情报学的构建与发展研究》一文的情报系统理论部分就情报系统提出了两种分类：可分为宏观的和微观的两种。宏观的有国际社会组成的大情报系统、国家情报系统、区域情报系统；微观的有一个独立的联机情报检索系统、一个基层单位情报系统。[4]其中，也提到了国家情报系统。
从历史角度来探讨可谓是诠释国家情报体制的一个捷径，或许目前学术研究的状况也只能从其演变历史的角度来进行探讨。按照卡尔·波普尔的历史观，历史作为事件历程的本身，是根本就不存在的；或者说，自然主义意义上的那种客观的历史，是根本就不存在的。[5]只有将史学的立足点从客位上转移到主位上来，历史才对人类具有意义。正是在这个意义上，克罗齐的史学理论可以概括为一句话，即“一切历史都是当代史”，一切历史都必须从人类的当前出发，脱离了这个唯一的坐标就无所谓历史。柯林伍德的史学理论也可以概括为一句话，即“一切历史都是思想史”，历史之成其为历史就在于其中的思想，抽掉了思想，立时就只不过剩下来一具躯壳。柯林伍德对此的阐释是：“每个时代都在重新书写历史；每一个人都是把自己的心灵注入历史研究，并从自己本人和时代的特征观点来研究历史。”[6]对国家情报体制历史沿革的研究，必然地也加入了笔者自身所处时代的特定含义。
情报体制现代化的一个标志是国家情报体制的出现，及战略情报分析在情报工作中中心地位的确立。[7]南京解放军国际关系学院刘宗和教授在《外国情报体制研究》一书中从纵向历史的角度说明了情报体制是情报工作发展到一定阶段的产物，经历了从无到有、从简单到复杂、从低级到高级这一过程。古代基本上没有常设的情报组织，近代出现的军事情报机构是情报工作的一个飞跃，而形成于第二次世界大战后的国家情报体制是对近代军事情报体制的一个飞跃。
为避免对国家情报体制说理的干涸，笔者认为国家体制既然是情报体制发展的一个从简单到复杂的历程，而又现实地存在于现实的国家整体的组成机制中，那么国家情报体制必然既是传统的，也是现实的，国家情报体制的最终形成有一个积淀过程，有一定的连续性，同时又体现在现实生活中，那么对国家情报体制概念以及研究现状的了解必然要从历史、现实以及未来等方面追溯、考察和探讨，前者关于历史的追溯可以深化读者对国家情报体制形成历史的认识，防止肤浅观念的形成，继而关于现实的考察可以向人们提供更形象直观的视角，防止陷于空洞和抽象化，后者对于外来的探讨甚或想象有助于对国家情报体制理论的拓展和深刻理解。
2 国家情报体制的形成历程
刘宗和教授从军事情报学的角度出发，认为当今世界各国大都建立了复杂的国家情报体制，但是这种体制并不是一蹴而就的，它有一个形成过程。可以分为萌芽时期、军事情报体制形成时期、国家情报体制形成时期。在刘宗和军事情报学角度研究的基础上，笔者认为从更广意义上讲，国家情报体制的形成历史分为军事情报体制形成、松散的社会情报形成、国家情报体制形成三个时期。
2.1 军事情报体制形成时期
这一时期又分为两个阶段，前一个阶段是非常设性军事情报机构时期，后一个阶段是常设性军事情报体制形成时期。
2.1.1 非常设性军事情报机构时期
非常设性军事情报时期，又称萌芽时期。情报发轫于战争。情报这一词最早出现于日本军医森欧翻译的《战争论》（1903年10月出版），是一个军事术语，含义为“与我国有关的敌人和敌国的全部知识。”我国情报一词在1915年版的《辞源》中，释义为“定敌情如何，而报于上官者”，也是军事术语，显而易见，情报一词最初主要用于军事活动中的敌情报告。而军事斗争实践也证明了，早期的情报活动大多是直接服务于战争的军事情报活动，但是那时候的军事情报活动仅仅限于战争开始前后以及战争期间，而战争一旦结束，军事情报机构甚至军事情报活动的地位便大大降低。在情报活动初期的相当长历史时期内，人类活动没有常设性的情报机构，情报工作呈现出间歇性、临时性等特点。此外，萌芽时期的情报机构与安全机构职能界限并不明显，情报机构往往把对外的军事斗争性情报与对内的安全保卫工作集于一身。情报工作在和平时期与战争时期的职能可谓泾渭分明，在和平时期，情报工作的视野主要局限于国内，行使国内安全保卫职能；在战争时期，对敌军事情报工作比较兴盛。确切点说，古代的情报活动主要是间谍活动，而不是情报机构的活动。在当时的历史条件下，情报机构不具备常设性，当然也不具备连续性，间谍活动几乎是情报活动的代名词（在这里顺便提一下间谍活动的历史：当历史的车轮刚刚驶进奴隶社会的边缘，间谍及其活动就被载入史册，中国的间谍活动“始于夏之少康”，而古希腊神话故事里的“特洛伊木马”则是西方间谍史的开篇，此所谓间谍被称为世界上“第二种最古老的职业”）。一般情况下，情报工作由决策者自己组织。从确定情报需求的内容，组织情报搜集，完成情报分析研判，到做出战略决策，这一系列过程完全由决策者自己进行。在这个过程中，情报与决策合二为一，或者说高度统一。
然而，情报与决策的这种高度统一是建立在落后的生产力水平、较小的战争规模和较低的情报需求之上的。当时情报工作的水平很低，研究内容局限于军事斗争和国内安全保障，对非军事以及非安全领域缺乏应有的重视；获取手段往往与谍报不分家，并将从谍报局到获取的情报资料直接用于军事上；对公开资料缺少大规模的研究和利用；没有常设的军事情报机构；专职军事情报研究人员少，进入战争时期，通常调用其他部门的专业人员；人力搜集是主要的情报搜集手段；情报分析研判仅仅处于判断真伪的原始水平，对情报资料谈不上综合研究，也没有什么预测与评估，处于初级的分析研判阶段，属于经验型的、个体的逻辑方法。这种局面一直维持到19世纪中后期资产阶级军事制度的建立才宣告形成。
2.1.2 常设性军事情报体制的形成时期
常设性军事情报体制是伴随着近代资产阶级革命和机器大工业的发展而形成的。1968年《威斯特伐利亚和约》签订之后，欧洲各国的民族主义开始兴起，产生了独立的民族国家，随之而来的是常备军和职业外交官的出现。1789年发生的法国大革命和随后的拿破仑战争在军事制度、军事技术和战争规模上都引起了一场革命。由于战争规模越来越大，战争的指挥与实施越来越复杂，以单个统帅为核心的军事指挥体制不得不让位于受过训练的职业军人组成的总参某部指挥体制。在这种新的指挥体制下，决策者只能就战争与和平的问题作出最终决策，而战争指挥则交给了由职业军人组成的总参谋部去完成。在总参谋部体制下，军事情报机构构成了统帅体制的一个组成部分。由于总参谋部本身不是一个常设机构，依附于它的军事情报机构也因之改变了间歇性、暂时性、临时性等特点，而成为常设性的机构，这也就使得常设性军事情报体制得以演化成形。这在情报体制的演进过程中可谓是一个革命性的变化。
在这一体制下，军事情报研究范围有了很大进步，具体表现为：军事情报研究范围扩展，除研究军事外，还研究包括敌国的经济、社会、交通、工业等与军事密切相关的领域；军事情报分析开始职业化，并与谍报有了较为明确的分工，形成了一批情报分析专职队伍；开始大规模利用公开资料进行军事情报分析，努力从非军事、非机密的材料中获取宝贵的军事情报；在研究方法上，除了传统定性研究外，定量方法也有了广泛的应用；针对具体问题，组织综合性的情报分析专家组，以便提高情报分析的科学性，并能更直接地把情报转变为战斗力，使情报分析工作更直接、更有力地为战争服务。在常设性军事情报体制时期，情报不仅是决策和指挥的基础，情报本身甚至已成为一种战斗力。但是，因为人们对战争、战略的认识依然局限于军事方面，国家安全等同于军事安全、经济因素、国民士气在国家安全战略中的地位没有受到重视，所以，受传统军事战略的影响，情报工作依然存在重大局限。在情报机构的设置上，只有军事情报机构，没有国家情报机构；每个军事情报机构通常只搜索与本军种相关的情报，不关心其他军种的情报需求，没有真正意义上的国防情报；重视军事情报，忽略经济因素、战争潜力和国民士气对战争的影响；情报工作的过程不完整，情报机构只重视情报的搜集，忽视情报的分析和评估；重视可以直接用于作战的战术性情报，忽略用于高层决策的战略情报分析。
为了适应战争的错综复杂的变化，总参谋部进行了专业分工、作战指挥、情报与后勤三个部门的职能逐渐明朗，在这种新的指挥体制下，作战指挥的效率大为提高，然而，各个部门之间的隔离层面也形成了。在这个新的体制下，情报与决策被隔离开来，情报人员不再能参与决策事务，特别是战略层次的决策，几乎完全没有情报机构的参与。在作战指挥与情报的关系上，总参谋部工作条例明文规定，情报从属于作战指挥，情报参谋只是作战参谋在判明情况时的助手。这就形成了一种奇怪的局面：总参谋部体制使情报机构的设立具备了常设性，同时也使情报远离了决策。较之古代情报工作的时断时续，近代常设性的军事情报体制应是一个进步；然而，较之古代情报与决策的高度统一，近代情报与决策的分离又是一个倒退。
2.2 松散的社会情报体制形成时期
20世纪二三十年代，由于世界战争频繁，各发达国家为取得战争胜利，皆致力于研究尖端武器、核能、军工产品等高新技术，这些高新技术的研究离不开各种相关知识、信息、数据、情报的支持，而这些知识、信息、数据、情报又来自于各种文献，因此，文献情报（人和人之间传播着的一切符号系列化的知识、通过文献这一载体的组织和整理来提供用户所需的知识或信息）逐渐产生并形成发展，并形成了相应的文献情报体制——图书馆情报。
20世纪五六十年代，第二次世界大战结束后（以及其间为了战争的胜利而开发军事科技），世界各国开始将主要精力用于恢复被战争毁坏的经济上来，而恢复经济的发展当仁不让地需要科学技术推动，科学技术的发展自然需要科技情报的支持，因此科技情报（“为科学研究而提供的特定时间、特定状态、特定需求的各种知识和信息”）应运而生，如我国1956年，中国科学院正式成立了中国第一个科技情报机构——中国科学院科学情报研究所；日本1957年成立的最大的国家级情报机构——日本科学技术情报中心(JICST)，1951年成立的主要从事国外技术经济情报的调查，海外市场调查会（后更名为日本贸易振兴会）。
20世纪七八十年代，随着世界各国科技实力及经济实力的提高，各国都意识到情报对本国各领域决策所起的关键作用，因此，工业、商业、科技业、金融业等领域开始重视对竞争情报的研究。源于哈佛大学H·Alden等人于1959年撰写的“企业情报活动调查报告”，竞争情报（“为赢得和保持竞争优势而采取行动所用的以及为决策所需的信息”）开始登上世界的舞台。[8]
后来的政府情报、刑事侦查情报、侦察情报、禁毒情报、医学情报、海关情报、外交情报、反恐情报、边防情报、公安情报等等如雨后春笋般在各部门、各行各业开展起来。这一时期各行各业情报的蓬勃发展，一方面是由于和平与发展成为世界的主题，军事情报发展的成果逐渐运用到国家生活的方方面面；另一方面是世界各国经济有了突飞猛进的发展，人类生活水平有了极大的提高，人类自身不再单纯的满足与对物质的需求，而渴望了解自身以外的世界，而使得自己处于情报优势，社会生活的各方面对情报有了现实的需求自然促进了各行各业情报的发展。但这个时期各部门情报的发展，却并没有形成一个统一的战略高度的情报体制，缺少负责所有渠道情报研究的高级和综合性的国家级情报部门，往往是各部门、各行业各自为政，“老死不相往来”，笔者称之为松散的社会情报体制形成时期。
2.3 国家情报体制形成时期
21世纪被人类誉为信息时代，这一时代的突出表现是：科学技术在其信息技术的强力推动下，信息以前所未有的速度在全球范围内传播和应用，信息化浪潮汹涌，席卷全球。信息全球化已经成为21世纪的一个重要特征，使信息化时代到来。在信息化时代应该如何认识并面对挑战，已成为世界各国面临的重大理论和现实问题。信息全球化也给情报工作和决策工作带来了严峻的挑战，军事部门是保卫国家安全的重要支柱；警察、司法、监狱为维护社会秩序，打击犯罪活动的职能部门；其他政治、经济、文化等各部门在维护国家安全中也都是各司其职，在这些部门的背后，各个部门、行业的内部情报工作则为他们充分发挥其职能提供保障，[9]在这种情况下，情报与决策相分离的军事情报体制，以及松散的“各自为政”的社会情报体制已经不能满足一个国家经济发展、政治稳定和军事斗争以及国内安全的需要，迫切需要战略高度或国家层次的情报体制的形成来完成对获取情报的综合性、动态性、潜在性的分析，迫切需要情报与决策成为一个不可分割的整体。例如美国“9·11”事件与珍珠港事件都是没有预警的突然袭击。两个事件凸显出综合性、整体性情报工作的重要性。第二次世界大战中的珍珠港事件前，美国没有一个统一的国家级的情报收集系统。罗斯福总统曾抱怨送到他办公桌上的情报毫无头绪，不知所云。[10]
随着世界情报工作规模的越来越大，不仅有专门的情报机构，而且各个部门也有部门情报机构。如日本几乎成为“全民情报”国家，除国家级情报机构外，各商社企业都有情报部门，全民皆具有情报意识。但是，国家既然作为一个整体，各部门之间在维护国家安全上就应该有一个良好的协调机制，这样才能使得各部门分散的力量形成合力，形成1+1＞2的效果。各国（尤其在发达国家）普遍认识到，通过情报工作的协调，即成立国家级的情报体制，使其能够协调各职能部门，才能在维护国家安全上步调一致。战后美国的国家安全委员会与中央情报局评估委员会以及最近的国家情报主任(Director of National Intelligence)的设立，就是为了在国家层面统筹国家各个行业、各机构的情报，其发展过程也充分体现了这一点，这也是大情报观念在国家安全层面上的反映。第二次世界大战的经验同样也可以表明国家情报体制成立的重要性，“二战”各交战国在制定战略的过程中，为本部门利益服务的军种情报机构不仅无力为大战略的制定提供全面的综合性情报评估，甚至于不能满足联合作战对情报的需求。建立超脱部门和军种利益为国家安全战略决策服务的战略情报机构，已成为当务之急。至此，国家情报体制随着情报需求的高涨而逐步在发达国家萌芽发展，而且当今的情报活动除了涉及军事、政治领域外，其范围扩展到信息安全、经济安全、文化安全、生态环境、健康状态乃至有组织地打击犯罪（反恐、贩毒）等新领域。今天世界政治、经济的变化使人们清醒地认识到上述问题的严重性，特别是“9·1”事件以来，世界面临恐怖分子的威胁，因此，情报界必须密切注意全球不安全问题的诸多方面，为适应全球政治、经济和文化等新情况，必须对传统的情报工作加以改革。[11]遭受“9·11”恐怖打击后的美国，随着情报改革的逐步推进，国家情报体制最终形成，它的标志即国家情报主任的设立。
在国家情报体制形成的过程中，国际社会对国家情报体制的作用和认识进入了一个新的高度，主要认识有以下几个方面：一是，各国所面临的安全威胁因素在不断增加，除了传统的政治军事安全外，非传统安全因素（文化冲突、恐怖主义等等）凸显，国家情报体制在维护国家安全方面的重要性日益增加；二是国家情报体制是新形势下处理国际关系、维护国家安全的重要幕后力量，自然具有其特殊的性质和地位，因此，纵观各国的情报机构，近几年来都加快了各项改革和调整，通过合并、协调以及加强重点部门的职能等措施，来推进国家情报体制的最终形成，以此来提高效率，提升经济、政治、科技、文化、军事等各方面战斗力，迎接21世纪新的挑战。
3 未来的国家情报体制
在国家情报体制的形成过程中，值得注意的是，在学术界，二战后，美国学者总结了战争时期情报工作的规律，提出了以国家政治、军事为主要内容的“国家情报体系”(National Intelligence Community)的概念，并正对该体系对国家在国际环境中生存发展的重要性，持续进行了谈论、研究，围绕美国“9·11”事件新一轮的争辩就是一个例证，由于其内容主要涉及的是国家安全的军事情报和政治情报。对这类国家体系，陶翔、缪其浩等称之为“传统国家情报体系”。
冷战结束后，传统国家情报体系的建设面临转型和重组的局面，并更多地将目标“敌人”转变为“竞争者”。法国学者菲利普·鲍马就提出，要“汇合构成商业和社会情报的各个领域，以更好地理解国家信息处理的过程；同时，建立包含公共和私人在内情报体系所有成员的国家战略检测基础机构”。鲍马还提到，新的国家情报体系应该包括：(1)战略性的国有公司和其他公司；(2)专业人员和企业主行业协会；(3)媒体、教育和研究机构；(4)经济、工业行政管理机构、研发和技术机构；(5)政府部门，包括外交部、内政部、科技部甚至文化部。他还强调，为了对国家情报体系给予长期技术支持，需要有学术研究介入，以培养以下能力：(1)通过联合研究项目、行动计划和分享知识来组建情报基础结构；(2)研究情报的概念和方法，以便确保及时将情报传递给所有有关企业和行政部门；(3)就已经发生的事件开展前瞻性研究，以形成增强国营或私营企业情报能力的中期计划；(4)通过建立双边或国际间情报交流的研究项目，开展国际合作。这里说的“新的国家情报体系”，接近于陶翔、缪其浩等所说的国家竞争情报体系，这可以看成是传统国家情报体系发展的一个趋势。
国家竞争情报不能说是一个全新的概念，它是在传统的竞争情报和国家情报等相关概念的基础上发展起来的，但又与这些概念明显不同，它更强调发挥整个体系的协同作用。
与传统狭义的竞争情报不同，国家竞争情报在涉及企业竞争情报方面已不专针对企业活动，其最大特点是，政府对于竞争情报获得参与方式和渗透程度。它包括两方面：(1)怎样帮助企业参与竞争；(2)在涉及国家重大利益的时候，如何有效地调动国家各个部门的力量。
与传统国家情报的区别是，国家竞争情报的内涵已不只是传统狭义的仅涉及国家安全、政治和军事的情报以及仅指国家安全机构和情报部门的活动，而是广义上的以国家利益为核心的全面覆盖政治、经济、科技、文化等领域的有关竞争情报活动，包括文化和意识形态竞争情报、经济和科技竞争情报、产业和企业竞争情报、资源和人才竞争情报等随不同时期国家需要而衍生的各类情报。
由此可见，国家情报体制（此处之狭义的国家情报体制，即是指传统国家情报体制）的未来发展或者说改革方向必然是国家竞争情报体制，因为国家竞争情报既是现代广义的竞争情报，同时又是未来国家情报的同义词，是国家与民间，非营利组织与企业能够在国家利益的基础上形成的“国家竞争情报意识”，或者说是它们自觉运用竞争情报理论方法形成的某种有效的情报互动机制，其本质和真实的意义在于解决或缓解全球化时代国家竞争中的信息不对称与阻碍问题，也必然成为新时期情报体制的改革途径和发展方向。
但是由于我国目前尚未有对传统国家情报体制研究系统的理论研究，我们也不可能跳出这个阶段而直接对国家竞争情报体制进行研究，这无异于拔苗助长。因此，笔者认为我们现在应该把精力放在国家情报体制研究的阶段上，对其内涵、外延进行剖析，适时地总结是为了更好地进步，也是为了更好地促进理论的完善，进而指导实践进一步发展的需要。
收稿日期：2007-11-12
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