省以下财政体制改革框架分析，本文主要内容关键词为：体制改革论文,框架论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，在我国市场经济体制与公共财政基本框架逐步确立的前提下，省以下财政体制改革作为我国适应市场经济体制改革要求，推进公共财政自身建设，完善宏观调控体制的重要改革目标，已经逐渐成为自20世纪90年代中央与地方间财政关系重构后的又一财政体制改革核心内容。党的十七大报告中也明确提出：“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。”可以说，现阶段我国财政体制改革的重点已从中央与地方间财政关系的调整转向省以下财政体制的建设与完善。
一、深化省以下财政体制改革的背景
当前，我国经济运行仍处于转轨时期，经济转轨战略的基本特征是渐进路径和非均衡发展，这种战略在改革前期，对保持经济持续快速增长、用增量改革带动存量调整、保持改革的示范效应等起到了积极作用，也由此奠定了经济转轨的基础。但是随着体制环境的变化，这种战略的不足也日渐明显。体现在财政体制改革上，最为突出的就是当前省以下财政体制改革进程缓慢，导致整个财政体制难以完善，且已成为地方经济投资过热，政府行为异化等现象背后的主要原因之一。同时，也在某种程度上导致了本以促进消费为主要目的财政政策成为政府主导的一种外在力量推动经济增长，政府投资比重不断增大，投资与消费比例失调，体制性复位问题出现，财政债务风险加大，而经济自身的自主增长动力并未得到较好培育，财政政策受到不同程度的扭曲。
此外，在非均衡发展过程中，城乡之间、地区之间、产业之间等多种“二元结构”的存在，都需要一系列的体制改革和制度创新，以改变旧体制，建立适应市场经济体制要求的各种体制框架与制度安排，对于财政体制改革的要求就是要适应这一时期经济社会发展模式的不断调整。但在以往财政总体承受能力有限，省以下财政体制改革阻力较大的情况下，财政体制改革只能部分适应宏观经济社会环境的变化（1994年分税制改革主要是解决了中央与省级政府之间的财政关系，省以下财政体制改革则较少涉及），随着体制运行的不断深入，省以下各级政府事权、财权划分不清，财力配置不合理，基层财政困难，以及衍生出的一系列地方经济、社会问题逐渐积累并暴露出来，为适应新形势，财政体制又被动适应。
因此，在我国各项经济体制改革的市场化进程与经济社会发展模式转型这两条历史沿革的线索下，我国省以下财政体制改革自身建设，肩负着适应市场经济发展，社会发展模式变革的双重任务，一个科学合理的省以下财政体制改革框架的搭建，必将不断提高地方政府提供公共服务的能力，保障地方经济社会稳定和谐发展。
二、省以下财政体制改革的核心框架
省以下财政体制改革是一项复杂而又艰巨的系统工程，涉及财政体制自身完善、公共财政建设、行政管理体制改革、各项有关法律法规的制定与修改等众多方面，其核心内容主要包括整体改革框架的设计和各级财政的职能定位与体制特点。
（一）搭建省以下财政体制改革的中观构架
省以下财政体制改革框架的建立，应遵循几个原则：一是坚持渐进式的改革路径，分化改革阻力，在“除旧”的同时，注意发现和及时化解“立新”中产生的新的摩擦和矛盾所造成的新的内耗。二是突出中观的特点，改革应有利于省内的中观调控，强调省级财政对省内地区间财政横向均衡的调控职责，体现财力的公平配置。三是体制的变革应以地方经济发展水平为依据和根本出发点，建立现代化的省以下财政体制模式，在努力实现基本公共产品与服务供给均等化的同时，保护地方经济效率。
省以下财政体制改革的具体形式，如“省管县”还是“市管县”，以及“乡财县管”的问题，实际上更多的是操作层面上的考虑，而旧体制的惯性及对改革造成的阻力，关键还是政府间事权与财权的划分，以及事权与财力的匹配。以下通过图表描述省以下财政体制改革中省、市、县三级政府之间的事权与财权划分以及财力配置的相互关系。
（二）省级财政职能定位
省级财政作为省以下财政体制改革的最高级次，负有掌控整个改革设计和进程的中观职责，其财政职能定位应以协调好省以下财政体制改革同中央与省级财政关系的对接，并将主要工作定位于促进社会公平与财政公共化、均等化目标的实现，以及对市、县财政的监督、检查。首先，省级财政作为中央与省以下基层财政之间的衔接级次，一方面需要以较为完善的中央与省级之间的分税制为改革方向，指导省以下财政体制改革。另一方面，又要根据省内自身情况，制定好近期改革目标与远期规划。体制改革要努力保持从中央到地方基层财政政策的有效传递，以及体制完善的方向预期。其次，省级财政应做好省内中观调控工作，配合并发挥好环境检查、税务、工商等垂直管理部门对地方经济社会发展的管理与监督作用。积极推进金财工程在省以下的实施，加快财政信息化建设。协调省内各级之间的财政关系，防止恶性税收竞争和税负输出，制定合理、科学的省内发展战略，避免重复投资和地区间不正当竞争。最后，实事求是的衡量省级财政对基层财政的管理能力和执行效率，制定现实可行的省县搭配财政体制，重点考虑省内各地区横向财政均衡问题，促进社会公平与均等化目标的实现，将省内相对落后的县纳入“省管县”财政管理体制，在这些县与省之间划分事权，适当将落后县的一些事权上划到省，这也是对1994年以来财政体制改革事权下放、财权上移的一种矫正。这种体制安排一方面直接减轻了落后县的财政困难，促进了省内落后县的经济发展和社会进步，缩小了省内各地区之间经济发展和社会公共产品与服务供给水平的差距；另一方面，根据市级经济发展水平和财政承受能力，合理剥离原先“市管县”体制中与财政实力不足的市存在尖锐财政体制矛盾的县，既减轻了能力不足市对所辖县的财政支持负担，支持和保障了相对落后市的发展，同时也改变了以往经济实力偏弱的市对其所辖县的财力过度集中和“市压县”、“市挤县”等现象，防止了这种情况下“市管县”体制的弊端，遏制了由于不合理的市县财政体制造成基层财政困难，而这种困难又倒逼回省级财政，甚至是中央的恶性循环。
（三）市级财政的核心价值观
市级财政的职责应更倾向于经济效率的促进。城市经济是当前我国经济发展和社会进步的中坚力量和增长极，是各种资源最为集中，发展最快，最充满活力的经济体。同时，地方政府大量的事权集中于城市，财源来自于城市财政。在市域经济的发展中，我们应当尊重经济与社会发展的基本规律，按照资源配置与效率的基本原则推动城市经济快速发展，并在市县财政体制中最大限度的发挥其对周边县域经济的带动作用，在不断扩大中心城市的经济规模和辐射范围的同时，进一步密切市县的经济联系，根据本地特点布局和规划好市县产业结构和行业分工，合理配置和利用市县各自的优势资源，发挥比较优势，推动市县互动双赢的经济发展，调动市县两级财政的积极性。以城市发展为中心，带动乡村，虽然在以往发展中出现城乡的不协调发展问题，但这一方面受制于体制约束，另一方面受经济发展水平限制。实际上，从经济发展的客观规律和世界各国的发展情况来看，我国的城市化水平和对经济的拉动作用还远未发挥出来。
城市经济的发展和城市财政的作用，在省以下财政体制改革中的地位应得到高度重视和积极引导，城市财政核心价值的体现，是合理设计市县财政体制、解决县域经济发展和基层财政困难问题的有效途径。一方面体现市级财政在省以下财政体制中桥梁纽带作用，有效贯彻省级财政体制安排，合理划分省市财力，按照省级财政的部署，处理好各自市县财政关系；另一方面，突出市级财政的微观经济调控主体地位，创造良好的市场环境。在推动城市化进程的同时，充分发挥中心城市对周边县域经济的辐射和带动作用。体制的变革应以经济发展水平为依据和根本出发点，由于市县经济联系密切，有着直接的利益关联，相互之间的合作、协调是必然趋势和主流，不分具体情况地将市县财政关系人为割裂开来并不可取，必将对中心城市的扩张造成负面影响，缩小其发展空间。市县财政体制的科学设计，充分发挥市对县的经济互补与帮扶作用，对解决基层财政问题和地方经济发展更切合实际，效果更明显、关系更密切、阻力更小。
（四）“乡财县管”改革的理性分析
“乡财县管”改革是省以下财政体制改革的客观要求，且合理性与可行性较强。首先，“乡财县管”有助于减少财政级次，降低财政成本，提高县级财政的运行效率，且县乡之间事权与财权的重新配置，有利于推动新农村建设中的基层政府职能转变和基层民主建设。其次，“乡财县管”改革具有较强的合理性与可行性。村级已逐步实现民主自治，且现代通讯等手段已大大缩小了县域的空间范围，信息传递更加便捷，取消乡级财政的时机已经成熟，有利于县级财政在县域内更加灵活的调配资源、集中县级财力。
“乡财县管”，主要是取消乡级财政的预算编制权，改乡级财政部门为县级财政的派出机构，其基本职责是按照县级财政预算做好乡内财政资金的预算执行工作，并对乡级财政资金的需求、供给和使用情况进行调查研究，收集信息，反映乡级政府公共产品及服务的供给是否到位、充足、有效，为县级财政提供真实可靠的预算编制依据。同时，县级财政应根据不同经济发展水平的乡镇和其对促进县域经济发展的贡献能力，在预算编制时制定激励措施，一方面继续支持和鼓励发达乡镇的发展，另一方面，鞭策落后乡镇。由于施行“乡财县管”，乡镇一级财政被撤销，减少了财政级次，县乡财政体制得到整合优化，县级以下财权得到统一，县级政府对其财力可以根据实际情况更好地自主支配。“乡财县管”改革后，乡级政府的部分事权和大部分财权同时上移到县，改变了以往县乡财政体制中事权与财权不匹配的情况。
三、近期工作与远期目标
省以下财政体制改革作为当前我国经济体制改革中的重要组成部分，不可能脱离我国经济转轨时期渐进式改革的大背景。一步到位式的改革只能视为理论上的最终理想的改革方向，并不能真正指导过渡时期的改革。省以下财政体制的变革应根据不同的经济发展阶段和改革进展情况，制定符合现实需要的改革步骤，选择不同时期所要重点解决的问题。从当前的财政体制改革、市场经济体制完善，以及和谐社会建设的社会、经济、体制等多重视角出发，省以下财政体制改革可以分为近期目标和远期目标两个改革阶段。近期目标应以有利于地方经济发展的省以下财政体制建设为中心，从易到难，推进自下而上的基层财政体制改革，为远期目标的实现奠定基础；远期目标则是坚持分税制在省以下财政体制改革中不断予以贯彻和完善的改革方向。分阶段稳步推进的体制改革有助于减小改革阻力，符合安定有序的和谐社会建设目标。
（一）推进省以下财政体制改革的近期工作
近期改革目标的重点，一是省以下各级政府事权的细化与重新划分，适当从县乡上移部分事权至省市，作为向各级政府事权与财权相统一财政体制的过渡，做好事权与财力相匹配的有关工作。根据各地实际情况调整“省管县”改革试点思路，取消不必要的地级市行政编制，明确省级财政职责，侧重省内财政横向公平。进一步支持和发挥中心城市市级财政优势，建立优势互补、互动双赢的新型市县财政体制。同时，加快“乡财县管”改革的推进。二是在保证地方各级政府财力能够维持其正常运转的情况下，创新转移支付模式，以宽覆盖、均等化为导向，调整转移支付政策。规范各级财政理财行为，将财政借款逐步以转移支付的形式予以取代，改变这种临时性，但在基层财政普遍存在且已固化的财政资金投放形式，提高地方财政管理水平。三是将土地出让金、彩票公益金、社会捐赠、税收返还、上级直接转移支付等非税性地方财政资金逐渐纳入和稳定为规范的地方财政预算收入，并加强预算管理。同时，注意培养地方财源，不断提高地方财政的抗风险能力，缓解基层财政困难。四是加快“金财工程”在省以下各级财政的建设，加强财政信息化建设，提高省以下财政管理水平。五是一些职能部门施行中央或省级政府垂直管理是符合经济理论和行政效能要求的，有利于解决市场经济中出现的负外部性问题和对政府行为的监督检查，但由此出现的地方财政对本地区财力难以有效控制的情况，并不是垂直管理行政模式本身的问题，而是现有地方财政体制不适应行政管理模式的变化。所以，近期省以下财政体制改革还要注意处理好条状行政管理与块状财政管理之间的关系。
（二）深化分税制改革的远期目标
在近期改革目标达到以后，省以下事权得到进一步细化和重新划分，地方经济得到较好较快发展，地方拥有了一定可靠稳定的税源基础后，考虑远期目标，即切实推进省以下分税制改革，确定地方税税种，合理划分地方财政收入，不断健全地方财权，实现以地方自主财权和拥有财力为核心的地方财政收入内容。逐渐降低转移支付在地方财政收入中的比重，将转移支付从以财力保障为主要任务转变为真正意义上的均衡地方财力的政策手段，实现公共产品与服务的均等化，体现社会公平。逐渐改变中央对基层财政进行直接转移支付的做法，这种严重跨越财政级次，过渡性、应急性特征极强的专项转移支付，只能是应对当前基层财政困难倒逼回中央的无奈之举，与分税制改革的原则相违背，中央财政也难以科学、有效的分配和管理好面对众多基层财政的专项转移支付。建议中央财政只负责做好对省级财政的转移支付工作，不再具体管理省以下财政转移支付的使用，而由省级财政自行支配，中央应逐渐减少对基层财政跨越财政级次的专项转移支付，调整为逐步增加对省的一般转移支付，省级财政对中央负责，省以下各级财政根据具体体制安排对上级财政负责，提高转移支付效率。同时，形成相邻财政级次的体制问责机制，即中央对省，省对市、县（直管县），市对县（市管县），而不是跨级次的管理和监督机制，这有利于提高行政效率，激励地方经济发展。总之，远期改革的重点是财权的划分，延续1994年分税制改革，建立一个理想的省以下财政体制，同改革已久、较为完善的中央与省级财政体制相对接。
我们可以用以下改革近期工作与远期目标的路线图（见图1），来从时间上描述省以下财政体制改革的进程。
四、结语
以上省以下财政体制改革框架的设计与改革步骤的安排是基于当前我国经济社会发展阶段和各项改革的历史进程为背景得出的。搭建省以下财政体制改革中观框架的意义在于，从总体上明确省、市、县各级政府间的事权、财权及财力的划分和匹配，承接中央与省级政府间的财政体制改革轨迹。本文将省级财政职能定位于调控省域内财政均衡，“省管县”改革以省支持落后县域经济发展为中心内容，解决省内跨区域的公共产品与服务的提供问题。充分重视市级财政的核心价值，是将省以下财政体制改革完全置身于客观的地方经济发展进程中，正视我国经济发展的阶段性特质，强调城市化背景下的市级财政对地方经济发展的重要意义，这也是本文有意创新之处。此外，通过“乡财县管”等基层财政体制改革，整合地方经济资源，壮大县域经济，也是夯实地方经济基础的重要举措之一。最后，还应注意把握好省以下财政体制改革的进程，合理安排近期工作和远期目标，使这项改革得以稳步推进。
省以下财政体制改革已逐渐成为我国财政体制改革的核心问题，在渐进式的改革道路上，其体制变革的难度可想而知，处于改革攻坚过程中的省以下财政体制改革也必将在“除旧”过程中感受到来自旧体制的惯性挑战，以及新体制建立过程中，制度转变、责权划分等一系列的困难和阻力。但在历史的改革进程和市场经济体制不断发展与健全的大时代背景下，改革是必然的。选择省以下财政体制改革作为今后我国众多体制改革的主攻方向，把握好这一改革的核心价值，使其既符合财政自身改革的需要，又与经济社会发展进程相契合，应该说省以下财政体制改革的推进具有经济、社会、政治等多方面的重要意义。
近期工作
远期目标
事权划分
财力配置与管理
完善分税制改革，注重财权划分
省级财政以强调公平为主
市级财政以促进效率为主
加快“乡财县管”改革
稳定并夯实地方现有财力
进一步规范转移支付制度
推进金财工程省以下建设
协调好条块管理关系
健全地方税体系
建立新型转移支付制度
建立有效的体制监督与问责制度
图1 省以下财政体制改革进程的时间路线图
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