著名经济学家、厦门大学资深教授邓子基先生谈：现阶段审计与财政，本文主要内容关键词为：现阶段论文,厦门大学论文,著名经济学家论文,教授论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于我国公共财政建设中与审计相关的一些问题。
邓子基：近几年来，审计部门在推动宏观调控政策贯彻落实、推进公共财政建设与关注民生问题、反腐倡廉等方面取得了令人瞩目的成就，获得了全国人民的一致称赞。其中由审计结果公告引起的“审计风暴”，让老百姓了解和监督国家财政资金的用途和效率，受到社会的普遍关注。在十七大提出“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本”方针的指导下，新时期审计部门在监督财政资金“取之于民、用之于民”中具有独特作用和重要地位。因此，应在已有成就的基础上，更上一层楼，在维护和促进我国经济社会发展的同时，保障以改善民生为重点的社会事业，使其与社会主义市场经济的发展相适应。我谈的问题，只能算抛砖引玉，期待其他专家学者作更深入的探讨。
二、我国当前的审计工作面临怎样的环境？
邓子基：我国仍处于社会主义初级阶段。这一阶段的最大特征是，在今后相当长的时间内，仍将面临人民群众日益增长的物质文化生活需要同相对落后的社会生产力之间的矛盾。因此目前我国最主要的任务是努力建设社会主义现代化国家，逐步形成以市场为资源配置基础的社会主义市场经济，完善社会主义公共财政体系。公共财政体系解决经济增长中社会成员对于民生问题不断扩大的需要，可谓任重道远。向公共财政理念的转变意味着财政资金逐渐向民生问题倾斜，这也是政府理财思路最重要的改变。在这一过程中，中国审计部门面临着以下特殊环境：
首先，我国经济面临着科学发展的重要课题，政府审计的重要任务是确保经济和财政的可持续发展。对此，审计部门的作用主要体现在两个方面，一是政府投资资金的审计。由于发展经济是我国的首要任务，所以政府投资资金在一定时期内仍将继续存在，政府的审计要保证财政投资的有效供给和使用。二是为市场经济发展提供所需的社会公共产品和服务项目，为充分发挥市场作为资源配置的基础性作用提供基石，审计部门应确保合理的公共财政支出规模和质量。财政资金社会效益和经济效益的良好结合，能促进经济不断增长，效率不断提高，从而保证财政的可持续发展。
其次，我国经济发展要由“量”转向“质”、“量”并重，以“质”促“量”的阶段。财政收支规模与结构对经济增长的“质”和“量”有引导和示范作用。为此，审计部门应促进有关部门加强对重污染、高能耗企业的成本核算，同时利用审计具有的信息反馈作用，对国家相关产业扶持政策建议建言，促进技术进步。保障国民经济整体质量提高。
再次，公共产品需求面临着快速增加的压力。由于经济社会不断发展，人民群众的收入水平出现了不同程度的增长。社会成员对公共产品的需求层次也在不断提升，从过去的免受贫困和饥饿的需要、社会安全需要逐渐过渡到实现自我价值的需要。目前全体社会成员希望有更充分的个人发展机会、更丰富多彩的生活、更均等的接受社会教育机会、更完善的社会保障体系。财政支出面临着支出范围的调整，审计工作面临着从对财政收入的审计和少数支出项目的审核，到复杂的公共产品提供以及对各种方式提供公共产品的审计的转变。可以说审计的任务更重，审计的客体更丰富，审计的形式更多样化。
最后，审计绩效的考评与世界经济一体化的接轨问题。审计应该加强对财政资金使用效率的绩效评价。由于世界经济全球化和区域化的进程加快，我国审计制度与世界审计体系还有一定差异，如何与国际审计体系接轨，更好地服务于审计目的，是我国经济转轨时期财政审计面临的重大课题。
三、政府审计如何推动公共财政建设？如何推进预算改革深化？
邓子基：建设完善的公共财政体系是我国财政体制改革的一个重要方向，建设公共财政体系的关键是政府充分承担起社会公共产品与服务的提供者角色，为保障民生提供必要的设备、资金与体系。即我国公共财政建设的主要目标是财政资金要体现“取之于民，用之于民”的治国理念，扩大对非竞争性的基础设施、公益事业、公共工程的投资。例如教育、基础研究、环境保护、社会保障等项目的投资支出，逐步缩小对经济建设或生产性企业投资的干预范围。但在这一过程中，财政资金的规模不会缩小，反而会因为政府部门承担了更多的公共事务，财政资金运用规模会逐步增加，审计监督财政资金运用的任务会更重。
公共财政更加关注财政资金的支出效果，因为社会公众和政府除了关心资金的投向范围，更关心财政资金的使用价值。对财政资金的监管更应侧重于支出项目的绩效。审计机关在对政府投资项目进行绩效审计时，要注重对政府部门在投资领域的管理活动和相应权力的检查监督，包括项目决策、预算安排、建设资金的分配与拨付等环节，要利用财政审计，加强对各级政府权力的制约和监督。
建设公共财政体系，需要逐步改革预算体制，全面推行部门预算，规范政府统一采购制度，其中关键在于预算体制改革。预算体制的法制化是市场经济体系中财政体制的核心环节。改革我国预算体制，使其与市场经济条件下的政府职能相适应，更加清晰地反映政府职能活动充分利用现代信息技术和科学管理方法管理财政资金，强化预算的监督作用，并借鉴国际上通行的预算方式，逐步建立适合我国国情的财政预算制度。
审计部门在这一过程中，应当充分发挥其监督功能，加强对预算方案制订和预算方案执行绩效的考核，帮助建立财政资金收支的国库统一账户，监督预算外收入资金的运用情况，同时应考虑全程介入重大财政支出项目，确保财政支出的使用效率。
四、财政审计与财政监督的关系？
邓子基：财政监督是财政系统开展的内部监督；财政审计，是审计部门对财政收支开展的外部监督。审计机关依照相关法律，对公共财政收支的真实性、合法性和效益性实施监督，这与财政专员对中央企业财政资金运用的监督是不同的。我国改革开放初期，财政收入比重不高，而政府承担较多社会事务与投资的双重责任，需要一个强大的国家财政来支撑，与我国经济转轨过程相适应，开展对财政收支的审计监督是一项重要的工作。而过去，审计部门监督财政，和通常意义上的财政监督没有太大的区别。
随着我国经济的快速发展和公共财政体系的逐步建立与完善，社会对财政收支审计的范围、方式提出了更高的要求。在财政收入体系法制化和规范化的大背景下，应更加注重对财政支出的审计。这使我国财政审计的重心逐步转到监督财政上来，更加注重对财政支出在为社会提供基本公共产品和服务、基础项目建设等方面的绩效考核，适应我国经济形势的变革和财政体制转轨的需要。
这一转变将减少财政的盲目投资或低效率投资，增强财政资金管理水平。财政审计能激励财政部门增强成本效益观，并通过财政支出审计，准确了解财政政策的实施效果，掌握其对资源配置的作用，为宏观调控提供参考，为今后预算方案的制订提供更全面的信息支持。同时通过监督财政支出，严肃财政制度，提高预算刚性，减少各项支出中腐败和违纪行为的发生。
五、在完善省以下财政体制的努力中，审计部门应发挥哪些作用？
邓子基：财权和事权实际上反映了资金的使用责任和权力，政府部门事权与财权的联系，体现了财政资金使用效果和政府部门履行职责的结合。在我国财政体制中，中央和地方的财政收入随着经济的发展较快地增长起来，较好地满足了中央和地方履行职责的需要。在这一过程中，一个特殊的现象是我国中央财政收入比重逐年增加，地方财政收入比重则逐年降低。这种现象一方面与我国经济发展不均衡，地区差异过大，需要中央财政进行收入转移支付和调节地区经济发展紧密相关，另一方面又反映出我国一些地方政府在事权过重的情况下，财权不足。部分基层政府由于教育、扶贫等支出任务过重，财政面临困境。
我国财政体制改革的一个重要方面就是完善省以下财政体制，逐步使地方财权与事权相匹配，并结合中央转移支付，达到为全国各地提供大致相当的基本公共产品与服务。在此过程中，审计部门大有作为。首先，在坚持局部利益和整体利益相结合的条件下，财政审计对每，一笔税收收入的入库和管理进行宏观监督，并在微观上监督各类企业进行合理的完税审计，完成财政收入目标。其次，对于中央转移支付支出，财政审计应加强对相关资金和项目的绩效考核与项目评估，全面审核和监督财政资金的使用情况，促进各级政府履行职责和资金使用效果的配合，并统筹考虑财政资金的投入和产出，保障地方政府财政资金的高效使用。最后审计部门应利用审计信息，对省以下政府的支出需要提供议案。审计部门对地方政府的各类审计是对地方政府财权与事权最详细和最直接的调查，能为各级政府的财权与事权的调整提供参考。根据审计结果形成规范化和符合实际需要的财政政策调整方案，促进全国各地社会成员享受到大致相当的基本公共产品和服务，并形成激励和约束兼容的政府收入与支出机制。
六、在新的历史条件下，审计怎样防范财政风险，确保财政安全？
邓子基：我国的财政风险主要包括财政的显性债务风险、隐性财政风险、或有财政风险和财政投资风险等。财政显性债务主要包括内债和外债，政府的隐性和或有债务主要包括地方各级政府担保的隐性外债和或有外债，国有金融机构的不良资产以及破产损失，社会保障欠账，地方财政的隐性赤字，各级政府的担保、融资和拖欠等等。从宏观上看，我国显性债务占GDP的比重偏高。在经济体制转轨期间，由于政绩考核的需要，各级政府承担了大量的隐性债务和或有债务。同时在市场经济体系转轨过程中，财政投资风险也在不断累积。这些风险的存在，一方面可能损害各级政府的收入来源，另一方面可能导致为缓解债务压力的政府短期行为，对经济发展的基础造成损害。
防范财政风险，依赖于市场经济的基础建设、各级政府对财政支出项目的科学判断、财政管理体制中政府激励与风险配套措施的完善、政府收支状况的改善等。审计机关是国家财政资金运行的监督机构，有责任确保财政资金的合理运用和财政收入的稳定增长。所以关注财政风险的界定、财政风险的信息披露、财政风险的预警机制等问题，在防范财政风险方面发挥着重要作用。具体来说，首先，审计部门应建立财政风险预警机制，通过科学的分析方法，制定警戒指标，提高各级政府对财政风险的提示力度，必要时可将相关报告提交地方人大予以警示；其次，加强对风险的度量工作，结合国际经验尤其是发展中国家在经济转型期间的经验教训，建立一套财政风险的监督体系；最后，提高财政收支情况的透明度，使其接受社会公众和相关专家的监督，配合审计的监督功能，切实防范财政风险的发生。
七、审计部门怎样维护国家资金和国有资产的利益？
邓子基：财政是以国家为主体的分配关系，社会主义财政本质体现着“一体五重”的关系。即一个主体（国家或政府）、两种身份（政权行使者、国有资产所有者）、两种权力（政治权力、财产权力）、两种职能（社会管理、经济（含国有资产）管理）、两种分配形式（税收、国有资产收益）、两种分配关系（税收征纳、利润上缴）。这种“一体五重”的关系形成了我国特有的公共财政和国有资产（本）财政的“双重结构模式”，对应于财政管理部门来说，则形成国家财政部门和税务部门与国有资产管理部门的“一体两翼”格局。随着市场经济建设的日益推进，国有资产仍将保持较重要的地位，但其结构将逐渐向关系国计民生、社会发展、基础建设等方面转变，国有资产监管应在这些领域内更加有所作为。因此，维护国有资产安全，实行国有资产保值增值，是企业审计努力的方向和力求达到的目标。
首先，审计部门应重点关注国有资产转型过程中出现的不良现象，尤其是部分单位、个人利用国有企业股份制改造，企业重组、合并、主辅分离等过程，通过内外勾结、不规范改制、关联交易等方式变相贱卖、侵吞、破坏国有资产。审计部门应严格控制和评估改制过程中的国有资产价值，严格审计改制程序，防范国有资产流失。
其次，审计部门应促进国有资产保值增值，完善国有资本的绩效考核科目，配合国有资本保值增值的各种改革，激励国有资本经营主体既保证企业的短期经营利润，又能促进其长远发展，并逐渐提高国有资本的质量，为社会经济发展整体服务。
最后，审计部门应充分利用审计信息，促进国有资产管理体制进一步完善。第一，审计部门应与各级国有资产管理部门密切联系，在保证审计部门独立性的前提下，分享国有资产经营信息，保证对国有资产进行合理、有效的监督；同时充分利用国有资产管理部门的信息，避免重复审计和无效审计，提高审计质量。第二，审计部门应力促企业建立完善的内部审计制度，降低企业成本并充分利用外部优势资源，集中精力追求战略目标，从总体上提升竞争优势。第三，促进国有资产管理部门实行有效的监督管理机制。加强对权力的制约和监督，对国资委履行出资人（所有者）职责情况进行以绩效审计为主的监督，即审计各级国资委对下属企业的考评、激励效果等，并监督国资委在促进宏观管理方面发挥作用，提高国有资产在稳定经济、促进发展方面的效果。
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