切实完善国有企业的法人治理结构，本文主要内容关键词为：国有企业论文,切实论文,法人治理结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，国有企业管理体制在实践中的改革重点，应当集中于切实加快国有企业的公司化改制，建立完善的公司法人治理结构这一重点问题上。
一、我国国有企业法人治理结构的现实状况
我国国有企业在进行管理体制改革、推行现代企业制度的过程中，公司化改制和完善建立企业法人治理结构是一项主要内容。公司制是现代企业制度的组织形式，而公司法人治理结构则是公司制的核心。法人治理结构作为公司制的核心是指其形成对企业经营者的经营行为进行控制、监督、激励以及控制权和剩余索取权如何进行配置的法规构架，其核心是建立所有者与经营者的相互制衡机制。主要内容包括公司组织架构和治理机制两方面。就公司组织架构而言，法人治理结构就是“三会四权”的配置方式。即股东通过股东大会来行使自己作为所有者的基本权力(公司重大问题的决策权，董事会监事会成员的选择权和剩余索取权)，董事会行使经营决策权，经理层行使经营管理执行权，监事会行使监督权，四者之间形成各司其职、各负其责、相互制衡的治理机构。而就公司治理机制来看，公司一经注册成立，出资人的终极所有权就自动形成股权，并将股权交由公司形成公司的法人财产权，二者之间由此形成所有权与控制权的分离，并衍生成二者之间的委托——代理关系。在委托代理关系中，公司的所有权变成剩余索取权，控制权则变成决策权，公司治理机制的实质就成了委托人如何通过建立激励和监督机制来保障代理人的行为符合自己的利益与要求。由此可见，公司组织架构和治理机制要解决的主要问题就是对代理的激励和约束问题，激励的目的是为了使代理人有积极性为投资人的利益而努力工作，约束的目的是为了使代理人不至于由于自利而损害投资人的利益。为了激励，就要使代理人有职、有权、有利，为了约束，就要使代理人的职位、权力、利益时刻受到监控、威胁，二者之间的制衡成为公司治理结构有效与否的关键。而完善有效的公司法人治理结构对于企业的现实运营及其长远发展都至为重要。
国务院发展研究中心2005年在全国范围内对国有企业进行了一次有关改制方面的抽样调查，调查结果表明，只有40％被调查者认为企业已经建立了有效的法人治理结构，没有建立及不知法人治理准确涵义的达到60％。被调查的国有独资企业的管理者都认为自己的企业没有建立有效的法人治理结构，国有资产为主体的股份制企业的管理者仅有43.75％认为自己的企业具备了有效的法人治理结构。在回答没有建立有效法人治理结构的被调查者中，有44.44％不知道法人治理结构的准确含义。这一调查结果对我国国有企业的公司制改制作出了较为客观的反映。近些年来，许多国有企业先后进行了公司制改制，但仍有相当一部分国有独资公司没有完成这一过程。而且已经改制的国有企业的改制结果也并非期望所归，公司取代工厂成为一种较为普遍的现象，国有企业并非从本质上解决了组织管理体制问题。就目前而言，国有企业现行法人治理结构存在的主要问题在于：
1.产权主体多元化进展缓慢。我国公司制改造由于是在传统的国有企业基础上进行的改革，因而不可避免地出现了现阶段公司制中产权过分集中、国有股和法人股处于绝对控制地位的现象。产权的过分集中往往会带来许多非效率的结果，最主要的是企业经营机制很难得到真正转变，政企很难真正分开。产权单一、一股独大的现象使国有企业产权制度改革难以真正到位，企业内部也因而缺乏多元化利益主体的制衡，导致企业法人治理结构先天性缺陷和企业运作的不规范。
2.国有资产管理体制不够完善。国有资产管理模式虽然有三个层次，即国资委、资产运营公司和企业本身，但对国有资本出资人的地位，国有资产授权后的运行、监管等认识有偏差，尚未形成有效的委托——代理机制，运营管理也缺少必要的手段和措施。
3.法人治理结构不完善。在实践中，由于董事长是企业法定代表人而成为公司一把手，进而使经理层和监事会通常都受制于董事会。部分公司的董事长又兼任总经理，更使经营层内部的权力失去有效制衡。监事会不仅不能有效地发挥监督功能，而且常常出现主体错位，被董事会和经理层控制，工作常常处于被动状态。企业内部决策风险机制也不健全，经营决策的成败与企业经营者没有根本利益的制约关系，容易造成经营者对经营决策不负责任，国家也无力约束企业经营者的决策行为，因此经营者几乎可以为所欲为而不受制约。同时，由于外部市场竞争机制的缺乏，企业家或职业经理人市场尚未形成，没有优胜劣汰，也没有企业家健康成长的市场环境，也就难以形成科学的公司治理机制。
4.企业内部监督不力。国有企业董事长、总经理、监事都由主管部门和上级党组织任命，且董事会与经理人员较多重叠，造成“内部人控制”，法人治理的权力制衡难以形成。监事会成员对企业运行监督缺乏专业知识，人员关系经济利益又受制于人，因此机构形同虚设，无法有效履行监督职责。
5.企业党组织与法人治理结构的关系不明。许多企业党委书记兼任董事长或总经理，直接参与企业决策和企业经营，客观上使其身份具有两重性，这样既有悖于现代企业制度，也使公司权力高度重合，党内监督无法落实，党组织的保证监督作用自然也就难以实现。
6.对国有资产经营者缺乏激励机制。部分企业规定只有年薪，没有激励机制，一些企业即使有一定的激励措施，但也存在经营者的经营业绩与经济利益严重不对称的状态。因此，企业经营者往往只是凭借自己的责任心和事业心去工作，所得到的往往只是一些优秀企业家、劳模等称号的精神鼓励，收益并没有与承受的风险、付出的劳动以及取得的成果真正挂钩，人力资本的价值在国有企业中并未得到真正重视，因而也就容易形成个别企业领导弄虚作假、化公为私、铺张浪费或职务消费严重，甚至违法犯罪的现象。
针对以上情况，我们主张应从多方面对国有企业的管理体制进行改革，加快公司化进程，建立并不断完善企业法人治理结构，尽可能地跟上飞速发展的社会主义市场经济。
二、我国国有企业法人治理结构的完善
1.积极推进产权多元化进程，彻底改变一股独大的局面。当前，在国有经济进行产权结构调整时，国有经济必须占控制地位的领域是，关系国家经济命脉和安全的重要领域、大型基础设施、重要资源和战略性的高新技术开发等行业领域。但是政府必须投资控制的具体领域是动态的。当那些领域或事业逐渐成熟，其他投资者可以进入时，政府可减少甚至撤出投资；当涉及安全、公益事业的经济、社会法规逐渐完善，可以通过法规控制调整时，就可以不靠或少靠产权控制保证企业服务于国家的政策目标；当公私结合的投资管理制度和有关工具更加完善时，政府可以缩小或调减直接投资。国有经济控制力，可以通过国有独资企业实现，更多的应通过国有控股、参股来实现；国有经济控制的含义，在多数情况下是指在该领域有部分重要企业而不是全部企业由国家投资控制的。对一般竞争性领域，国家不新增投资，具备条件时国有资本可以部分或全部退出，亦可以继续存在和发展。与此同时，还应明确国家在必须控制领域的控制方式。国家的投资控制方式有三种：一是对所投资的企业实行股权控制和适当经营决策控制结合模式。二是只进行资本控制，资本控制可以是绝对控股或相对控股。国家按公司法原则行使股权管理。三是通过特许经营制度等委托经营方式进行控制，国家投资并控制主要的经营资产，特许或委托经营者按合同经营，提供服务。
从中国国有经济的构成情况来看，截止到2004年底，国有资产总计118299亿元，其中，经营性国有资产占65％，非经营性国有资产占35％。这些国有资产分布在全国各地、各行业的18万户国有企业中，其中一般工商企业占55％，而196家中央监管企业占用25086亿元，占全部工商企业占用国有资产总额的38.3％。这样一种资产规模状况，与市场经济的本质要求不符，而国有经济的比重过大，也抑制了其它经济成分的发展，与市场经济发展的规律大相径庭。在市场经济国家，通常国有经济所占比重一般不超过20％，中国与这些国家的历史基础不同，不能强求一致。但是，应当按照市场经济的规律，以效率最大化目标来组织资源。
现阶段还可以通过公司制改革来建立国有企业的资产流动机制。在公司制企业中国有股没有必要非得处于控股地位，包括国家在内的所有者以股权形式可以进入或退出某一企业；企业也可根据需要引入新的投资者，包括国有投资者和非国有投资者，募集资本金，同时积极探讨经营者管理期权、技术持有者技术入股等方式。这种资本流动机制可以使国有资本和其他资本一样，以追求最高效益为目标，随市场变化及时、灵活、迅速地调整投向，从而使产业结构、企业结构不断趋于合理，逐步从根本上改变目前国有股占绝对控股和一统天下的局面，进而为法人治理结构的真正实施铺平道路。总之，通过股权多元化有利于所有者职能到位，形成真正的产权委托——代理机制和企业的动力机制。
2.明确国有资产运营主体各自的职能和责任。在现代企业制度下，资本所有权是企业经营决策权的最终来源，即企业经营的重大决策，归根到底是由所有者决定和认可的。只要遵循现代企业制度的基本原理，国有企业的治理结构就不可能没有政府影响的影子，就像非国有企业的治理结构不可能没有所有者影响的影子一样。我们可以要求国有企业实行“政企分开”，但有权做出政企分开决定的正是政府。因为，国有企业虽名为人人所有，但实际上人人都没有感觉到所有，因而人人都不太关心，即我们通常所说的国有企业产权边界不清和所有者缺位。实际上，只有政府才可能代表国有企业的所有者即全体人民，行使最终决策权，这本身表明，政府对国有企业的治理结构有最大的影响力。因此，试图使国有企业成为没有所有者约束的独立经济实体，是缺乏根据的。
但是，国家要对数量庞大的国有企业有效地行使所有者职能是难以做到的，这就要求，凡是有必要实行国有制的企业，就必须强化国家对企业实施所有者制约；凡是国家无法实行有效的所有者制约的企业原则上应实行股份制。而对于实行国有或国有控股企业，政府对实施所有者制约不应等同于以往政府主管部门对企业的管理，而应着眼于股权的宏观政策管理，其管理目标不是单个企业股份资产的优配置，而是国有股份资产整体经营规模与结构的优化。在国资委统一管理下，国有股权应委托给多个企业性的产权经营机构亦即国有资产运营公司持有并具体管理。国资委通过对国有资产运营公司的严格监管，使他们成为持股企业的真正老板，而且要权能到位，真正解决“所有者缺位”问题。授权经营机构受国家所有者之托，依《公司法》以股东的方式来行使职权，最重要的是选派称职的股东代表或董事，使国有股东权能真正到位，这是公司法人治理结构有效运行的基础。这样，可避免或减轻国有企业产权所有者缺位或虚置而可能给国有资产带来的不利影响，而且，由于这些产权运营机构也是实行企业法人管理，国资委对它们的经营业绩也要进行考核。而且由于它们本身也是企业，在进行国企股权管理时会更多地使用符合市场规则的手段而非以往的行政管理手段。
3.完善公司法人治理结构，强化科学治理机能。作为完善的法人治理结构，其基本条件就是国有资产的所有者和经营者要真正形成“委托—代理”关系，并严格按照《公司法》建立层次分明、权责明确的管理体系。
首先，从制度上确立股东会与董事会建立信任委托关系①股东大会是最高权力机构，具有对董事会、监事会人员的选择权力。董事会一经产生，股东会便与之建立起信任委托关系，把特定的权力授予董事会，股东会可以通过审定董事会方案决议，改选董事会等途径贯彻自己的意志，但不得干预他们行使正常权力。②股东对董事权力的选择，可以采取累计投票制，即在选举董事时，股东的累计有效票数等于该股东持有的股票数乘以应推选出的董事人数，股东可以把累计有效票数集中于某一个董事候选人，也可以分配给两位以上的候选人，最后董事以得票多少顺序当选。这种累计投票制可以提高小股东在选择特定候选人上的投票分量。③董事会、董事长的确定以及董事会机构的设置，有股东大会通过的公司章程决定。董事会作为公司财产的受托人对公司的财产享有法律上的所有权，承担对公司财产保全和向公司股东回报受益的受托人义务，董事会行使的公司法人财产权来自法律赋予的，而不是股东赋予的。董事会可以设置多个专业委员会，通常有独立董事控制。
其次，董事会与经理层建立委托代理关系。①董事会实行集体决策，个人负责。董事长负责召集和主持董事会议和相应工作，对外代理公司，对内是法人代表。从法人治理“分权—制衡”的要求看，董事长与经理应当分设。这样，就能清楚界定决策层和执行层的权力职责，否则，容易产生角色冲突，不是董事会被经理班子控制，就是经理班子成为董事会的附属机构，所有者和经营者的制衡无法实现。特别要说明的是，董事长在董事会范围内行使职权，未经董事会授权董事长不能全权代表董事会，更不能超越董事会以“产权代表”和“一把手”自居。经理对日常经营管理有足够的权力，但必须以贯彻董事会决议和董事会授权为基础。董事会和经理之间是决策和执行的关系，但董事长与经理之间不存在领导与被领导关系，经理必须对董事会负责并报告工作，但不是对董事长个人负责。②经理层是企业经营活动的执行层，受董事会委托代理公司业务，并对董事会负责。公司总经理，或首席执行官是公司经营活动的直接责任承担者和领导者，其管理权力由法律明确或公司章程规定，同时受董事会委托范围的限制，如经营方向、投资规模等。③总经理人选由董事会按1∶2比例提议，公司党委进行资格审核，并将审核结果交董事会，对符合条件的人选由董事长聘任。副总经理及其他中层管理人员由总经理聘任，财务总监由董事长聘任。④董事会负责对企业经理层进行考核，并与奖惩制度相结合。对国企经理层进行经营业绩的考核是落实资产经营责任制的重要措施，也是落实出资人成功到位的一个重大措施。为此，第一要建立年度业绩考核和任期目标考核制度，要有一套科学、严密的考核体系和公正合理的奖惩办法。第二，在考核的内容上主要有两项，一项是经济效益指标，比如利润、净资产收益率；第二项是资本运营的目标，比如资产保值增值率。还要通过体现公司经理能力和业绩的年薪制、股权和期权制度，实现公司经理自身的人力资本价值。对公司经理的激励由董事会按照经股东大会讨论通过的《企业经营者奖惩实施办法》予以实施。
再次，监事会对决策层、执行层实行监督管理。①监事会是法人治理结构中的监督机构，主要履行对公司董事和经理的经济行为实行有效监督。监事会分内部监事和外部监事，外部监事可以由出资方委派、选派、推荐。监事会成员中必须有精通公司业务、财务、法律人员。监事会成员要通过股东大会投票表决通过。监事会成员的任免、收入、津贴以及执行监督所需费用应由股东大会来决定。同时还要加强对监事成员的培训工作，力求全面提高全体监事成员的素质，使监事成员变成真正的内行，真正懂监事、会监事。②监事会既不受命于董事会，也不受命于经理层。其主要职责是监督董事会和经理班子在经济运作中的经济行为，是否符合公司章程，是否符合国家的法律、法规和政策，包括董事会成员、经理班子是否有损害企业、损害国家利益的违法行为。董事会和经理层定期向监事会汇报业务执行情况。③监事会行使经济活动的监督权。这种监督的有效性主要是通过出资者或股东大会来制止或抗衡决策层、执行层重大决策失误，直至追求法律责任。
最后，完善企业法人治理结构还要坚持和改进国有企业党组织在企业中的作用，一是党组织的工作必须以企业生产、经营为中心，必须以改革发展稳定为大局。二是企业党组织的工作必须和法人治理结构、现代企业制度相融合。同时，把党管干部的原则和市场化机制紧密地结合起来，改进用人办法。三是企业的精神文明建设必须适应市场经济要求，抓住建立具有时代气息和各具特色的企业文化，来凝聚人心。四是在现代企业制度框架中去探索职工民主管理的渠道和途径。一方面是职工的民主管理，一方面是管理者依法进行管理，要密切地结合起来。
4.建立企业家任职资格制度，完善企业经营者激励与约束机制。市场经济要求公平竞争，市场经济崇尚创造性与开拓性精神，市场经济条件下的企业家应该具有创新意识和开拓精神，但这必须得有外部环境的培育，这是企业家阶层形成的必不可少的基本因素。通过企业家市场的竞争，一方面在企业经营者之间形成自我约束、自我监督的市场激励机制；另一方面，企业竞争造成对企业经营者的压力，也使他们能更好地经营。同时，也应积极建立健全企业家的保障制度，以切实维护他们的合法权益。按照现代企业制度的规范要求选择好企业领导者，是搞好国有企业的关键环节之一。
如何按照《公司法》的规定选择企业领导者，又坚持“党管干部”的原则，是一个需要处理好的问题。其实二者并不矛盾，只要适当改革企业领导者推荐、培养、选择、任免的方式，建立“企业家任职资格”制度，由企业和具备企业领导者任职资格的企业家实行双向选择，二者完全可以达到和谐统一。首先，由党委组织部门会同有国资委、组织部门、有关专家学者以及公认具备有较高素质和管理水平的知名企业家，共同组成企业家任职资格专评委员会，从政治素质、思想品德、知识水平、工作经历、管理能力和经营实绩等方面对企业家进行综合考评，将其分为一、二、三、四级。一级企业家具备特大型企业领导者任职资格，二级企业家具备大型企业任职资格，三级企业家具备中型企业任职资格，四级企业家具备小型企业任职资格。其次，在企业选择领导者时，由股东大会和董事会在具备该类型企业任职资格的相应级别企业家中遴选，并根据《公司法》规定的程序分别选举董事长和任命总经理。对国有企业再投资建立的企业，则根据该企业是股份制还是独资性质来决定，由出资企业向股东会和董事会推荐或直接任命。再次，为鼓励低级别企业家向高级别企业家发展，并有效地避免高级别企业家的固步自封、不思进取，可规定企业家任职资格的有效期限，届时需重新通过考评，形成能者上、庸者下的激励约束机制。这样对于企业家的认识和把握会更加全面和准确，可以从更大的范围内选择，优中选优，也易于被各方及企业职工接受，还培育了职业企业家队伍。在建立企业家任职资格制度和职业企业家队伍的同时，要设计和完善企业经营者的利益风险机制，能使企业家的经济收入、社会声望、发展前途、职业生涯与企业的发展紧密地联系在一起，形成同舟共济、荣辱与共的格局。在当前除应适当加大企业家与职工薪酬的差额外还应积极探索经营者期权制度。如果企业取得较好的经营业绩，企业家也能得到与之相对应的利益回报。同时，要建立健全各项法律制度，尤其是定期或不定期的审计制度，规范企业家市场的形成和运作，直接约束国企经营者经营行为。
5.促进国有资产的流动，调整国有经济的布局和结构。为了推进国有企业的改制，促进产权多元化的全面进行，我们应当按照市场经济的基本规则，促进国有资产的流动，以实现国有经济布局与结构的合理调整。在这一过程中应当注意维护国家利益，着重做好以下四个方面的工作：一是建立健全产权交易的规章制度，使国有资产的转让交易做到有法可依，有章可循，要保证其过程透明、公正与合理，防止国有资产的流失。二是推动企业产权交易市场的建设。充分借助市场手段，打破部门地区分割的格局，使国有资产的交易转让在市场中公开进行，制止私下交易和暗箱操作，让市场来对国有资产进行合理定价，要力争用较短的时间，将国有产权交易全部纳入市场交易。三是做好国有产权交易的各项基础性工作。要抓紧建立国有产权交易的监测网络，充分利用信息化技术手段进行转让信息的发布和交易监测，逐步实现交易信息全国联网，并通过对国有产权的变动登记、注销登记、评估报告备案审查等手段，对国有产权交易的全过程进行跟踪，及时发现问题。四是建立必要的监督机制，加大对国有资产交易行为以及各类中介机构的监督，及时发现和纠正违规违法行为，对各种因腐败或违规违法行为造成国有资产受到严重损失的，要进行必要的责任追究。
6.促进国企优胜劣汰，把国企真正做强做大。中国现阶段的国有企业管理体制改革既是一场深刻的体制革命，也是国有经济结构的重大调整过程，作为这一改革的重要实现形式，就是国有企业的大规模重组，它可以优化国有经济结构，促进国企优胜劣汰，从根本上完善强化企业的管理体制。我国现有各类国有工商类企业18万多家，其中大型企业不到1万家，绝大多数都是处于一般竞争领域的中小型企业。国内外的经验已经充分说明，保留如此众多的国有企业既无必要，要想把它们都搞好也不大可能。随着经济全球化和中国加入世贸组织，中国企业将面临新的国际竞争环境，能否在竞争中生存和发展并形成自己的优势，关键取决于如何加快培育具有国际竞争力的大企业和提高企业的核心竞争力。与国外大的跨国公司相比，中国的企业在规模上不相当，竞争上处在弱势地位。在培育和发展具有国际竞争力的大企业方面，中国面临双重路径选择：一是由大到强；二是由强到大。过去，比较多地注意了大的问题，过于追求企业的规模增长，由此构造起来的大集团规模虽然形成了，但竞争力却远远没有增强。所以，国企改革应更加注重核心竞争力，以强势企业为核心推动重组，着眼于由强做大，发展具有国际竞争力的大公司和大企业集团。这也是我们国家中长期经济发展的一项核心性战略任务，如果这项战略能够得到顺利地实施，中国产业结构的升级就有了可靠的基础，中国经济中长期的持续稳定发展也就有了保证。
在国有企业的深化改革中，我国国有企业法人治理结构的改革还有很多问题需要在实践中进一步摸索和探讨。这是由我国现实所面临的特殊国情所决定的，其过程将会是漫长的，甚至是曲折的。然而，我国的国企改革和对外开放已经进入了全新的发展阶段，只要我们坚持市场化、法制化、国际化的发展方向，努力完善国有的企业法人治理结构，继续深化国有资产管理体制改革，促进经济建设各项任务的完成。可以相信，我国国有企业的管理体制将会随着经济的不断高速发展、社会形态的不断变迁而日益完善。
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