论财政支出规模的增长趋势，本文主要内容关键词为：财政支出论文,趋势论文,规模论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，理论界对政府（财政）职能展开了大讨论，有人认为在市场经济条件下应当形成“小政府，大社会”格局，甚至有人主张财政要完全退出生产领域。不管是实践接受这一理论的指导，还是偶然巧合，近20年来，我国财政支出占GNP或GDP的比重（财政支出比率）逐年下降，以致财政的基本职能都难以实现。为此，本文根据财政支出增长规律理论，分析我国现阶段财政支出规模走势，科学地判断这种变化趋势的不合理性。
一、财政支出增长的长期趋势：理论解释
从全球范围来看，公共支出无论是绝对量还是相对量都是不断增长的趋势。在衡量财政支出的相对增长时，一般以财政支出占GNP或GDP的比率作为指导。表1和表2是部分发达国家和发展中国家的财政支出比率变化情况。
表1 部分发达国家的财政支出比率（%）
法国 德国日本瑞典英国美国
1880 1510 11
6 10
8
1929 1931 19
8 24 10
1960 3532 18 31 32 28
1985 5247 33 65 48 37
注：除瑞典1880年和1929年是中央政府支出外，其余国家各年份的支出均包括中央、州、地方支出。1880年和1929年数字系占GNP 的比例，1960年和1985年数字系占GDP的比例。
资料来源：《1988年世界发展报告》，中国财政经济出版社第44页。
表2 中央政府的支出总额占GNP的比率（%）
1972 1985
发展中国家
18.7 26.4
低收入国家
- 20.8
中等收入国家
21.7 27.5
工业化国家
22.2 28.6
注：低收入国家中不包括中国和印度。
资料来源：《1988年世界发展报告》，中国财政经济出版社第46页。
从表1和表2可以看出：第一，世界各国的财政支出比率呈上升趋势；第二，80年代中期以前的财政支出比率上升得较快；第三，经济发达国家比发展中国家的财政支出比率高。尽管80年代中期以来，各国的财政支出比率的增长放慢，但不能说财政支出增长趋势会逆转，而可能是由于各国政府政策有所变化，也许是财政支出的规模逐步趋于上限。
面对财政支出的不断增长趋势，经济学界从各种角度探讨决定财政支出增长的原因，从而形成了三大实证性理论。
（一）政府活动扩张论。
早在19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳考察了英国产业革命和当时的美、法、德、日等国的工业化状况之后，认为一国工业化经济的发展与本国财政支出之间存在着一种函数关系：随着现代工业社会的发展，“对社会进步的政治压力”增大以及在工业经营方面因“社会考虑”而要求增加政府支出。后人称之为“瓦格纳法则”。（注：瓦格纳当初并没有以“法则”或“规律”的形式表达他的思想，是70年代初财政学家伯德在解释瓦格纳的贡献时才将这一思想称为瓦格纳法则。参阅Bird,R.M.,Wagner's law of expanding state activity,Public Finance 26,1971.）瓦格纳法则可以表述为：随着人均GNP的提高，财政支出占GNP的比率相应提高。
图1中的OG曲线阐示了财政支出与GNP之间的函数关系。在工业化前和工业化后，财政支出比率可能趋于下降，而在工业化经济的发展过程中，财政支出随着GNP的提高而增加。图中的a、b 点是曲线上的任意两点，唯一的区别是a点发生在b点之前。
图1 瓦格纳法则
根据图1所示的函数关系，在工业化阶段， 可以引申出三个概念：财政支出比率（财政支出占GNP或GDP的比率）、财政支出的收入弹性（财政支出增加百分比与GNP或GDP增加百分比之间的比例）和边际支出倾向（财政支出的增加占GNP或GDP增加的比例）。用图中的符号来说明，（1）G[,b]／Y[,b]＞G[,a]／Y[,a]，表明随着时间的推移， 一国工业化经济的发展，人均收入的增加，财政支出比率必然上升；（2 ）〔G[,b]－G[,a]）／G[,a]〕／〔（Y[,b]－Y[,a]）／Y[,a]〕＞1， 即财政支出的收入弹性大于1，表明随着人均GNP的提高，财政支出的增长速度快于GNP或GDP的增长速度；（3）（G[,b]－G[,a]）／（Y[,b]－Y[,a] ）或△G／△Y是指边际财政支出倾向，表明GDP（或GNP）增加一个单位，财政支出会增加多少。
瓦格纳认为财政支出比率上升趋势的最基本的原因是工业化：工业化→人均收入增加→政府活动扩张→财政支出比率提高。首先，市场失灵和外部性的存在需要政府的活动增加。瓦格纳认识到，随着经济的工业化，不断扩张的市场与这些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化，这需要建立司法体系和管理制度，以规范行为主体的社会经济活动。其次，政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动，也会随着经济的工业化而不断扩大。因为随着工业化经济的发展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源，需要政府对资源进行再配置，实现资源配置的高效率。再次，城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象，这些都需要政府出面进行干预和管制。最后，教育、娱乐、文化、保健以及福利服务的需求收入弹性较大，要求政府在这些方面增加支出。这就是说，随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增加得更快，政府要为此增加支出。
（二）发展阶段增长论。
马斯格雷夫和罗斯托都曾经论述过经济发展阶段与财政支出增长的关系（注：Musgrave,R.A.,Fiscal systems,Yale University Press,1969;Rostow,W.W.,Politics and the stages of growth, CambridgeUniversity Press,1971.），因此这种理论被称之为发展阶段增长论。特别是马斯格雷夫教授对不同的发展阶段各类财政支出的增长变化作了详尽的阐述。他把整个财政支出划分为军用支出和民用支出，而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出、公共消费支出和转移支出；同时把经济发展划分为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段，并认为在不同的发展阶段，民用支出中的三类支出的增长情况各异。马斯格雷夫认为，在经济发展的初期，公共积累支出应占较高的比重。交通、通讯、水利等经济基础设施具有极大的外部经济性，私人部门不愿投资，而这些经济基础设施的建设不仅影响整个国民经济的健康发展，而且也影响着私人部门生产性投资的效益。因此，政府必须加大经济基础设施的投资力度，创造良好的生产经营和投资环境，加速经济“起飞”。在经济发展的中期，私人部门的资本积累较为雄厚，各项经济基础设施建设也已基本完成，财政投资只是私人投资的补充。因此，公共积累支出的增长率会暂时放慢，在社会总积累支出中的比重也会有所下降。在经济发展的成熟期，财政投资的增长率有可能回升。因为在这一时期，人均收入水平很高，人们对生活的质与量提出更高的要求，需要更新经济基础设施，加大社会基础设施和人力资本的投资。
公共消费支出的增长率取决于社会成员对共用消费品需求的收入弹性，而从整个经济发展阶段来看，这一弹性一般大于1。 根据恩格尔法则，随着一国人均收入水平的提高，人们的消费方式会发生变化。衣、食等基本消费品在整个消费支出中的比重会逐渐下降，而需要共用消费品作补充的私用消费品的支出比重会不断提高，因而公共消费支出占社会总消费支出的比重就会相应提高。这种现象在经济发展的初期和中期表现得还不十分明显，但到了经济发展的成熟期，人们的消费档次大大提高，特别是“成人玩具”的出现（如私人拥有的摩托艇、豪华轿车、耐用娱乐奢侈品），不仅需要政府提供各种公共设施与之配套，而且政府的各种管理费还会增加。此外，随着人们对生活环境和质量要求的提高，政府的有关管理机构（如治安、环保）不断膨胀。这些都将导致公共消费支出的增长趋势。
马斯格雷夫指出，转移支出的大小取决于经济发展各阶段政府的收入分配目标。如果政府旨在减少收入分配中的不公平，转移支出的绝对额会上升，但转移支出占GNP的比例不会有多大变化。 如果政府的目标是确保人们的最低生活水平，转移支出占GNP的比例会随着GNP的增长而降低。但是，罗斯托则认为，一旦经济发展进入成熟期，公共支出的主要目标将会由提供社会基础设施转向提供教育、卫生和福利等方面的服务。此时，用于社会保障和收入再分配方面的转移支出规模将会超过其他公共支出，而且占GNP的比重都会有较大幅度的提高。
（三）官僚行为增长论。
按照公共选择理论的观点，官僚是指负责执行通过政治制度作出的集体选择的代理人集团（注： Hyman,D.N.,Public finance, The Dryden Press,1990,p.20 1.），或更明确地说是指负责政府提供服务的部门（注：Brown,C.V.and P.M.Jackson,Public sector economics,Basil Blackwell Ltd.,1990,p.196.Ltd.,1990,p.79—80.）。经济学家们经常假设个人是以追求自身利益为最大目标，而官僚的行为追求的是什么目标最大化？ 尼斯克南认为（注： Niskanen, W. A. Jr.,Bureaucracy and representative government,Aldine- Atherton,1971;Bureaucrats and politicians,Journal of Law and Economics,18,1975,p.617—643.），官僚以追求机构最大化为目标，机构规模越大，官僚们的权力越大。
正因为官僚以机构规模最大化作为目标，导致财政支出规模不断扩大，甚至财政支出规模增长超出了共用品最优产出水平所需要的支出水平。图2a表明了年度共用品产出的边际社会收益（MSB ）和边际社会成本（MSC）。在E点，产出的边际社会收益恰好等于其边际社会成本，从而决定了效率产出水平Q[*]。可是，官僚追求的是其预算最大化，想方设法尽可能多地取得资金以实现期望的产出。如果他们断定只要产出的总社会收益（TSB）超出其总社会成本（TSC）就能获得额外资金，那么，他们就会尽力增加产出，超过效率产出水平Q[*]（如图2b所示）。在图2a中，MSB＝MSC决定了效率产出水平Q[*]，而在图2b中，总社会成本曲线的斜率与总社会收益曲线的斜率相等对应于该效率产出水平。可是，官僚们企图得到批准的产出是Q[,B]，这是由TSC＝ TSB决定的。因此，官僚们期望的产出水平高于效率产出水平。如果官僚们的期望产出水平获得通过，就会造成福利（或净收益）损失，即图2a中三角形EAB 的面积。
此外，由于官僚机构通常拥有提供共用品的垄断权。例如，环境保护、国防、社会保险等都是由专门机构提供的。在很多情况下，官僚们独家掌握着特殊信息，这就使他们能够让政治家们相信他们确定的产出水平的社会收益比较高，从而实现预算规模最大化的产出。倘若如此，在图2b中，TSB曲线上移至TSB'，最大产出达到Q[,B]'。
图2 官僚行为与财政支出规模膨胀
由于交易成本很高，拨款机构很难控制官僚行为。因此，官僚机构通常以两种方式扩大其预算规模。第一，如上所述，他们千方百计让政府相信他们确定的产出水平是必要的。第二，利用低效率的生产技术来增加生产既定的产出量所必需的投入量（增加预算、附加福利、工作保障，减少工作负荷），这时的效率损失不是源于官僚服务的过度提供，而是由投入的滥用所致。由此可见，官僚行为从产出和投入两个方面迫使财政支出规模不断膨胀。
总之，上述三种理论从不同的侧面阐述了财政支出增长的趋势，但每一理论的出发点和研究方法各不相同。发展阶段增长论从政府作为经济基础设施和社会基础设施资本的供给者在经济发展过程中的作用角度，分析了财政支出的增长规律；政府活动扩张论则从共用品需求的收入弹性角度，阐明随着工业化进程和人均收入的增加，财政支出比率不断提高；官僚行为增长论则完全从政治体制出发，分析财政支出规模与官僚行为的关系。实际情况表明，上述任何一种理论都不能完全解释财政支出的增长趋势，对不同国家的财政支出变化要作具体分析。
二、我国财政支出增长趋势
如上所述，世界各国的财政支出无论是从绝对规模还是从相对比率来看，都呈现出随着人均收入的提高而增长的趋势，但由于决定财政支出增长趋势的因素很多，不仅有社会、经济、政治等方面的因素，还有体制、文化、人口、技术等各种因素，因此使得财政支出增长趋势的解释变得非常复杂。特别是我国近20年来的发展历史，财政支出增长趋势不仅与其他国家有很大出入，甚至出现相反的发展趋势，而且上述理论在很大程度上不能解释我国财政支出变化趋势。
我国自1978年改革开放以来，经济体制发生了巨大变化，从高度集中的计划经济转变到有计划的商品经济，继而走向社会主义市场经济。经济体制的改革使生产效率不断提高，人均GNP大幅度增加，从1980 年的460元迅速提高到1995年的4754元，增长了10余倍。 根据“政府活动扩张论”，财政支出规模应不断扩大。可是，从1980年至1995年，我国财政支出比率却逐年下降（如表3所示），从1980 年的27.2 %下降到1995年的11.9%，下降了2倍多（因为财政支出年均增长率比GNP年均增长率低近7个百分点）。显然， 我国的财政支出递减趋势不仅与其他国家的财政支出增长趋势相悖，也与理论分析不符。
如何评判我国财政支出比率及其变化趋势？我们认为，我国经济发展过程中的财政支出比率过低，而且发展趋势每况愈下。我们可以从财政支出的静态状况，动态趋势和结构变化三个角度来分析。
表3 财政支出比率
年度 GG GNPGG/GNP
GNP[,pg]
(亿元) (亿元) (%) (元)
1980
1228.83 4517.827.20
-
1985
2004.25 8989.122.30
-
1988
2491.2114922.316.69 22.8
1990
3083.5918598.416.58
8.3
1992
3742.2026651.914.04 21.6
1994
5792.6246532.912.45 33.1
1995
6823.7257277.311.91 21.8
平均值
17.29 18.95
注：GG——国家财政支出总额，GNP——国民生产总值，GG／GNP——财政支出比率，GNP[,pg]——人均GNP增长率。
资料来源：根据《中国统计年鉴1996》第42页、第223 页有关数据计算。
首先，从静态角度来看，1993 年和1994 年的财政支出比率分别为13.4%和12.45%，这一比率无疑是低下的：（1）与其他国家相比，我国目前的财政支出比率比经济发达国家低20～30个百分点，比其他发展中国家低10个百分点以上。为了更准确地比较，首先统一口径，即考虑到我国的预算外支出比率，然后与人均GNP450美元左右的其他低收入发展中国家相比。即使统一口径，加上预算外支出比率（分别为3.8 %和3.7%），这两年的财政总支出比率分别为17.23%和16.15 %或稍高一些（因为统计年鉴上的数据很可能低估了预算外支出），但仍然比其他低收入发展中国家80年代中期的财政支出比率20.8%低4 个百分点以上（因为1985年低收入国家的这一支出比率仅是中央政府支出比率）。（2）从实际需要来看， 我国的经济发展处在“起飞”的临界阶段或初期，需要大量的社会基础设施和经济基础设施。目前存在着许多阻碍经济快速发展的“瓶径”部门，如交通、能源、通讯等设施滞后于经济发展的需要，又如中小学义务教育还需要“希望工程”来解决部分问题。这些都说明财政支出规模与经济发展的需要不相称。
其次，从动态角度来看，1980年以来，我国财政支出比率几乎一年下降一个百分点，这种态势极不合理。按人均收入水平，1986～1995年我国人均GNP年均增长率为18.95%。无论是根据政府活动扩张论还是依据发展阶段增长论，这种高速的人均GNP 增长率都应当伴随有财政支出增长率的提高。可是，我国的财政支出比率反而在逐年下降；财政支出的增长速度不仅慢于GNP的增长速度，而且每年的差距都较大； 边际财政支出倾向不仅非常低（仅为0.108，美国在1929～1950年间为30.4， 1950～1970年间为35.9，1970～1980年间为34.6）（注：参阅马斯格雷夫，R·A·和P·B·马斯格雷夫，《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社，1987年中译版，第141页。），而且没有提高的迹象。
再次，从财政支出结构来看，不合理的结构和变化趋势突出了财政支出比率过低的矛盾。按照统计年鉴的分类方法，在五类财政支出中，近10年来，除了国防支出的比重基本没有变化之外，其他支出的地位均有变化：经济建设支出占财政支出的比重从1986 年的52. 6 %下降到1995年的41.9%，降低了10百分点； 社会文教支出同期从22 %上升至25.7%，提高了3.7个百分点；行政管理支出从10%上升至14.6%， 提高了4.6个百分点；其他支出从6.4%上升至8.5%，提高了2个百分点。这种结构变化表明，经济建设支出的地位大大降低，而行政管理支出的地位明显上升。各项支出的地位变化与它们在这十年中各自的增长速度有关：经济建设支出的年均增长率为10.1%，国防支出为13%，社会文教支出为15.9%，行政管理支出为20.1%，其他支出为21.2%（注：上述数据均是作者根据《中国统计年鉴1996》第231 页有关数据计算而得。）。经济建设支出的增长速度最慢，行政管理支出和其他支出的增长速度最快，而且前者仅是后两者的一半。在财政支出比率已经很低的情况下，经常性支出特别是行政管理支出的比重提高、增长速度加快，对加速我国经济“起飞”极为不利。因为在经济发展起飞阶段，客观需要加大财政投资力度，而这时财政支出快速增长的却是行政管理费。虽然我们已走向社会主义市场经济，但国有企业的地位依然占绝对优势；虽然政府职能应当转变，但经济基础设施建设仍然是政府提供共用品的主要领域。因此，经济建设支出占财政支出的比例应当处于较高的水平，而且增长速度不应低于行政管理支出的增长速度。否则，经济“起飞”所需要的物质条件得不到充分供应，必将影响国民经济发展的前景。
三、财政支出比率下降的原因
从表象来看，我国财政支出比率逐年下滑的主要原因是财政支出的收入（国民生产总值）弹性和边际财政支出倾向非常低下所致。根据笔者计算，1986～1995 年的 10年间，我国财政支出的平均收入弹性仅为0.657，（注：财政支出的收入弹性或国民生产总值弹性（EG ）等于财政支出增长率（Gg）除以国民生产总值增长率（GNPg ），即EG ＝Gg／GNPg。该数据是作者根据《中国统计年鉴1996》第42页、 第69 页和第223页有关数据计算而得。 ）这表明我国的财政支出制度是无弹性的，或者说财政支出的增长速度大大慢于GNP的增长速度。 而无弹性的财政支出制度与十分低下的边际财政支出倾向密切相关。1986 ～1995 年的10年间，我国的平均边际财政支出倾向仅为0.108，这表明GNP增加1 元，财政支出只增加0.108元。（注：边际财政支出倾向（MGP）等于财政支出增加额（△G）除以国民生产总值增加额（△GNP），即MGP＝△G／△GNP。该数据是作者根据《中国统计年鉴1996》第42页、第223页有关数据计算而得。）
财政支出比率连年下降的外生因素是体制变化。经济体制改革应该说是一个短期因素。在过去高度集中的计划管理体制下，财政支出比率非常高，随着体制改革的不断深入，支出比率不断下降。在一定程度上有其合理的一面，但体制改革到了今天，各种体制没有大的变化，企业组织形式已基本定型的情况下，为什么财政支出比率仍然持续下降？这时，经济体制改革作为一个因素已不具有多大解释能力了。
财政支出比率逐年下滑的根本原因在于税收限制。从税收规模和变化趋势来看，税收收入占GDP的比例从1986～1995年的10 年间也几乎平均一年降低一个百分点，到1995年仅为10.36%， 是发达国家平均水平的1／4，是发展中国家平均水平的60%。再从税收弹性和边际税收倾向来看，这10年间的平均税收弹性值仅为0.527， 平均边际税收倾向仅为0.076，是典型的无弹性税制（见表4），或者说，税收收入的实际增长率大大低于经济增长率。因此，在今后时期内，要扭转财政支出比率下降趋势，除了合理调整财政支出结构、整顿和归并预算外资金外，最重要的是提高税收比率。
表4 税收比率、税收弹性与边际税收倾向
年度 T/GDPEt MTP
(%)
1986 20.490.170.04
1988 16.010.470.08
1990 15.230.360.06
1992 12.380.440.06
1995 10.360.710.08
平均值14.56
0.527
0.076
注：T／GDP——税收收入占GDP比率，Et ——税收的收入弹性或国民生产总值弹性，MTP——边际税收倾向。
资料来源：根据《中国统计年鉴1996年》第42页和227 页有关数据计算。
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