地方机构改革与编制管理的法制化，本文主要内容关键词为：法制化论文,机构改革论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
以2003年3月10日十届全国人大一次会议高票通过国务院机构改革方案为标志，中央政府新一轮机构改革正式启动。此次机构改革是在1998年国务院机构改革取得重大的阶段性成果的基础上的继续深化。也就是说，5年来，国务院机构改革取得了显著成效，机构由40个精简为29个，工作人员由34000多人压缩为17000人，初步实现了职能的转换和裁减一半人员的目标，为地方政府机构改革树立了榜样。但也应该看到，一方面，与国务院机构改革相比，地方机构改革的困难和阻力要大得多。另一方面，由于中央政府机构以及公务员只占总量很小的比例，因此地方政府机构改革能否顺利完成，决定着国家行政管理体制和机构改革的最终成败。[1]从实际情况看，地方政府机构改革的成效往往远逊于国务院机构改革。其原因是多方面的，其中，一个十分重要甚至带有根本性的原因就是地方行政法制建设薄弱，行政立法同机构改革不适应，行政组织、职能和工作程序特别是机构编制等方面都缺乏健全、完善的法律依据，因而机构改革设置、调整带有很大的随意性和“人治”色彩，难以跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。具体表现在以下几方面：
1、机构编制管理上的“人治”现象十分突出
在我国的机构编制管理和改革中，人治现象虽然无人公开提倡，但却是客观存在、心照不宣的事实，而且从中央到地方再到基层，越来越突出。加上每次机构改革都是在机构臃肿、效率低下、财政不堪重负的情况下，由中央领导人提出，然后自上而下进行行政推动，因而无不带有“搞运动”的性质特点。随着改革由上往下从中央到省、市、县、乡逐次展开，困难增多、热情渐减，中央的推动力会逐渐减弱、扭曲，“运动”也就趋于尾声，甚至消弥于无形，多年来久治不愈的“上有政策、下有对策”顽症便是这种现象的绝妙注脚。(1)各级地方政府主要领导人决定机构编制，并且常常因主要领导人的改变或主要领导人的看法或注意力的改变而改变。机构编制的调整及其管理，涉及面广，影响大，历来为各级党委和政府所重视，由于没有明确具体的法律依据，只好强调集中统一管理，由主要领导人决定。这样做的负面效应，就是各地区或部门都对机构编制不承担责任，竞相增设机构、机构升格、扩大编制、增加职数，形成“百家推门，一人顶门”的现象。(2)地方各级政府机构编制管理部门的实际管理行为随意性很大。由于没有明确的法律依据和科学的审批标准，机构编制管理中存在两种倾向：责任心很强、严格把关时，也只能凭经验办事，“讨价还价”；责任心不强、纪律松懈时，又可能凭关系办事，增减失度，整个管理工作属于“暗箱操作”。(3)因人设事，因人设岗。在机构编制管理中，有些地方政府部门机构或人员编制的增加可能完全是按规定程序办的，经过机构编制主管领导审批的，也就是说是符合“规定”的。但这些机构或编制本身是否合乎法制，很值得研究。(4)擅自调整机构编制。由于机构编制法律法规不健全，政策性规定又缺乏必要的权威，有些地方政府或部门就擅自或者变相增设机构、机构升格、扩大编制、增加领导职数。[2](P139-140)
2、编制管理的法律法规不健全，且缺乏可操作性
到目前为止，我国关于机构编制管理的法律法规和政策规范性文件大致有宪法（1982年）中涉及机构编制管理的主要条款、基本法律（主要有《国务院组织法》和地方各级人民政府组织法）、地方性法规、政策规范性文件四类。虽然我国机构改革的法制建设取得了一些成绩，但也存在着一些问题，主要是：(1)机构编制管理的法律、法规不够健全。建国以后到现在我国始终没有形成机构编制管理的专项法律、法规，只是在有关的组织法中对编制管理作过一些原则性的规定。由于宪法和组织法的法律特性及其立法上的要求，不可能将机构编制管理的所有规范都纳入宪法和组织法的文本之中。因此，宪法和组织法中有关机构管理的原则性规定，就缺乏相应的法律、法规使之配套，没有形成机构编制管理的法律体系，也就难以具体操作，在地方机构改革中更容易被变通甚至扭曲。(2)机构编制管理常常习惯以政策代替法律。由于宪法和组织法中对机构编制的规定只能是原则性的、简约的，弹性过大，又没有相应配套的法律、法规加以具体化，因而就过多依靠政策规定。但政策规定较多强调严肃机构编制管理纪律，较少有实体性和程序性的规定。而且，其系统性不强，形式多变；相互之间衔接不紧甚至矛盾，更不能解决好机构编制主管部门与其他部门之间，对机构编制管理执行、检查、监督和违纪处置等方面的职权划分和法律责任等问题。因而机构编制管理的具体操作往往不得力，不稳定，时效短。这就为地方政府和部门甚至是主要领导人钻政策的空子提高了便利。(3)机构编制立法的实体基础不够稳定。各级政府机构设置和编制配备的设撤增减，缺乏科学的依据和标准，许多是凭领导人的主管臆断，或某些上级业务部门的干预，变化频繁，稳定性差。加之机构编制管理的某些方法比较粗糙，刚性不强，客观上也增加了用法律形式进行规范的难度。
3、财政约束缺乏刚性
国家财力是经济发展水平的综合体现。政府机构和人员的增加必然会加大国家行政费用的开支。若能控制机构和人员的不合理增长，相应地就会增加国家财力。所以，机构和人员定额的增减幅度，按理应当与国家财力相适应，应当考虑到国家财力承受的限度，使定编后的行政费用保持在一个适当的水平。然而实际情况未必如此，由于没有通过财政硬约束来限制人员和机构的增加，所有的政府机构都有增编、增员的冲动。仅以官方公布的某些数字为例：1978年靠财政预算支付工资的人员为1500万人，到1996年已增加到3673万人，增幅为82.2%。1980年，全国行政管理费开支66.79亿元，1996年已增加到1040.80亿元，增加了14.5倍。行政管理费占财政支出的比重，由“六五”期间的6.8%上升到1996年的13.1%。如果加上事业费开支，1996年财政供养人员一年就需要财政供给经费3600多亿元，几乎占国家总财力规模的一半。[3]这种情况在地方更为严重，许多地方政府财政收入的70%，甚至100%用于机关工作人员的工资费用，还有少数地方政府要靠借贷来发工资，政府财政成了“吃饭财政”。
控制不力的预算约束导致预算服从编制，而不是编制服从预算。财政拨付与支持随机构和人员的增多随意增加，僧多则粥少，僧少则粥多，人浮于事仅对行政效率有影响，对部门利益则丝毫没有损害。因为预算约束是“软”的，编制使用是“无偿”的，政府机构就依据各种理由要求增加编制和人员，或者自行增加人员。有的地方政府和部门甚至在国家下达的行政经费之外，将各项专项业务费用当作人头费开支或购买办公设备，以致形成了只要手中有经费，就可增设机构、增加人员的局面。
长期以来，由于我国的机构编制管理与行政经费的管理的脱节以及财政预算的软约束，使得编制部门在审核政府各部门编制时，缺乏明确的依据和有力的手段。[4](P333)因此地方机构改革在规定职能、编制、岗位、程序之后，如果财政预算约束不能紧紧跟上，那么改革成果必然受损。
二
至此，不难看出，确保地方政府机构改革成功的关键一环就是加强制度化、法制化建设，特别是建立健全机构编制工作的法律管理机制，尤其要尽快建立健全行政机关编制法。关于编制法的内容框架，我们认为，应包括以下几项主要内容：
第一，明确规定对不同性质的国家机关的机构编制要分类进行管理。制定统一的编制法与把不同性质的国家机关和机构编制的管理专门化，是一致的。由于我国政治体制中长期存在着党政不分、政企不分、政事不分的弊端，缺少对各类国家机关、各类人员的分类管理。例如，现实生活中一提到行政编制，不仅包括国家权力机关、审判机关、检察机关、行政机关的编制，而且包括各党派、各群众团体以及基层群众组织的编制。这种状况不适合国家管理民主化、科学化的要求。所以，对各类国家机关的机构和编制分类管理，是编制法的一个基本原则。
第二，完善机构编制审批的运行程序。目前我国机构编制工作存在的问题之一是审批程序没有法律化，往往是谁去领导人那里多，谁跑得勤，谁的编制就容易批。因此新设机构和新增编制很难建立在科学的基础上，出现不该批的批了，该少批的批多了等现象。有的领导者甚至利用审批权谋取私利。所以，必须以法律的形式，严格规定机构编制的审批程序，它包括以下诸项内容：①主管机构的运行程序和工作制定；②各类机构设置的提出、论证、审查、确定程序；③编制的程序；④领导职数确定和变更的程序；⑤监督检查机构编制管理工作的追究有关违法行为的程序。这套程序必须覆盖编制管理工作的整个过程，使得管理中的任何一个环节、任何一个方面都在法律的规范下进行运转。这样，审批权限不明，申报、审核程序不清等问题就可基本上得到解决。
第三，明确规定各类人员的数额、职位和结构比例。我国机构编制膨胀的原因之一是结构比例不合理。有资料表明，全国科研机构共有103万人，其中科研人员只占40%；地方科研机构中科研人员一般只占20-30%。行政人员中结构比例不合理的现象更为突出。如领导职数过多，官多兵少，无人干事，为了保证机构正常运转，只好超编增配工作人员。有的部门工勤人员过多，搞“小而全”，为了履行各项职责只好扩大编制。有的专业性、知识性很强的部门编制早已满了，但人员素质不适应专业化工作要求，出现编制的“虚假饱和”，靠编外人员维持机构的正常运转。所以，将人员数额、职位和各类人员的比例法律化是依法控编的一个重要内容。
第四，理顺编制管理体制，合理配置编制管理机构的职能和权限。编制管理机关是编制法实施的主体，理顺体制的根本问题就是要确立这一机构的合理的法律权威。我国长期实行“统一领导，分级管理”的编制管理体制。中央设国家编制委员会，地方一般由各级党委、政府和人大统一领导编制工作，分中央、省、地（市）、县四级管理。地方党政群机关的编制由上级核定下达，党委、政府按规定统筹安排，包干使用。公安司法编制实行单列、条块结合的管理形式，即由中央核定编制总额，这些部门和编制主管部门共同拟定分配方案，逐级下达。双重领导，但以上级业务部门领导为主的部门，实行条块结合的方法，主要由上级业务部门管理，地方政府和编制主管部门负责监督执行。可见，我国的编制管理体系繁杂，因而漏洞不少。特别是地方编制管理机构一般由党委、人大、政府和有关部门的人员组成，但并不是一个实体权力组织。成员间往往互相牵制，在涉及与自己相关的编制问题时，各方人士往往为自己所属的部门争编制，很难达成一致，编委会的正常工作很难开展。所以，编制法的一个重要内容就是要明确编制管理部门的组成和权限，以保证独立开展工作，发挥职能部门的作用。从国外的情况看，许多国家的编制部门都是独立的实体组织。美国政府编制预算局直接对总统负责，日本政府负责机构编制的行政管理厅直属总理府。我国的国家编制委员会直接隶属于国务院，但是地方编制管理机构与中央编制管理机构在性质、组成、管理方法上都有很多不一致的地方，迫切需要以立法形式加以统一。
第五，确立机构编制的法律责任。既然编制就是法律，法律便要有法律责任。法律责任是当事人违法的法律后果。在现行的机构编制的法律法规当中，都没有关于法律责任的规定。事实上，违背法律规定的原则与程序设置或者变更行政组织本身便损害了法律的尊严。由于这一行为本身在实际上导致了行政弊端，从更高层次上损害了国家与人民的利益，是一种违法行为，自应承担法律责任。在传统上，因机构编制违法无需承担法律责任，以致造成行政机构的盲目膨胀，并造成了其它严重的后果。鉴于此，必须明确机构编制的法律责任。在政府行政管理中，执行机构编制法的政府行政机关，编制违法法律责任的自然承担者便是各级各部门的行政首长。所以在对各级各部门行政首长部门的机构违法行为的追究中，首先要追究部门主要负责人和主管人员的法律责任。依据现行有关法律的规定，有关当事人违反编制法应承担的法律责任主要有两种类型，惩罚性责任和补救性责任。惩罚性责任主要包括：①通报批评。对违法者以书面通报批评的形式，给予精神上的惩罚。②行政处分。依据情节严重和后果严重程度分别予以警告、记过、降级、撤职等处分。③行政处罚。如警告、罚款等。补救性责任主要包括：①撤销违法。如宣布原引起违法的编制行为无效。②纠正不当。行政主体和行政人纠正不当的行政行为。③恢复原状。如未经法定程序撤销机构，当予以恢复。总之，确立编制责任的目的在于维护编制法的权威与尊严，防止在机构编制上的违法行为。
第六，引进科学的编制管理方法，建立编制管理自我约束机制。机构臃肿、人员膨胀是我国编制管理领域中的老大难问题。如何建立起编制的自我约束机制，这是工作中面临的重大课题。近几年来，许多地方编制主管部门在积极探索运用财政、经济手段管理编制方面取得了一定的成效，工资基金管理与编制管理相结合，实行编制包干等，有效地控制了膨胀现象。此外，许多发达国家都采用了行政预算与编制管理相结合的有关制度，使行政编制对行政经费有较大的依赖性，从而解决其自我膨胀的问题。这些来自国内外的实践做法为建立编制管理的自我约束机构创造了良好的经验，我们应当认真加以研究总结，探索在各级政府机关的管理工作中通过预算手段控制机构编制膨胀的具体措施，特别是要加强行政成本的预算控制。所谓行政成本的预算控制，是指从财力上、经费上对政府机构行政活动的成本进行控制，即行政机关自身的预算管理。它是该机关在一定计划期限内经费收支的安排和行政执行活动的资金投入额、方向的反映。预算控制在推动政府职能重塑和机构改革沿着精干、经济、和讲究效能的轨道前进等方面，具有重要的作用和意义。主要的途径有三条：(1)制定单位发展计划必须以经济预算为前提。一个行政机关或单位在拟定任何发展规划之前必须先制定好经济预算计划，然后将计划呈于主管机构和财政部门。在主管机构和财政部门批准后，再根据预算经费额度本单位业务发展规划和机构、人员发展规划。这样，主管部门和财政部门通过科学的计划方法对该单位的现有规模、机构与人员潜力、经费开支、预算增长费用的实际性和任务需要等方面进行测算，列出比例关系，然后再决定批准与否。这就使得盲目增加人力、物力、财力的做法受到经济预算的前提控制。(2)切实做好关于机构与人员编制预算计划的拟制工作。根据人事行政管理制度和机构设置的原则，遵守编制管理和财政管理的各项规定，在切实衡量和掌握人员编制、收支定额、经济标准等各方面情况的基础上，比照上年度同类预算计划的执行情况，结合实际需要予以制定。由此，显然有助于主管机构准确合理地确定编制额，也有助于财务部门有效地审核预算经费。更为重要的是，真正从经费源头上制约住政府机构与人员正增长的势头，为机构改革真正实现“减员增效”创造前提条件。(3)试行行政管理的“零基预算”。所谓“零基预算”，即以零为基点的计划与预算。它是一种现代经济管理方法，通常被应用于预算企业的经营管理费用和机关单位的开支。将零基预算方法应用于政府管理同样可以取得显著成效，它使得行政管理部门及领导者有可能树立“一切从零出发”的新型管理价值观，在拟制和审批行政经费的预算方案时强调以零为基点，对一切行政管理活动一律无例外地逐个重新进行成本测算和人员、经费使用的效益分析。同时，“零基预算”强调从工作的客观实际出发，视各项工作的性质和重要程度来确定人力和财力的配备比例，这对提高行政预算的科学性以及提高行政效率都颇有价值。[5](P234-238)
我们进行立法时，应当将推行约束机制，加强行政成本的预算控制与法律制度结合起来，在法律上明确这一制度的地位，把制度与预算控制和制约机制合为一体。应当看到，约束与预算控制机制的法律化，是编制管理工作中重大的方法、方式上的改革。
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