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中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1673－0240(2013)02－0034－05
一、人事关系和人事争议范围在理论和实践中的混乱与模糊
（一）人事关系和人事争议范围在理论认识上的模糊
我国人事制度的建立是基于高度集中的计划经济体制的需求，没有明确人事关系的确切内涵，也没有对人事争议范围进行合理界定。因此，随着人事制度改革的不断推进，对于人事关系的范围及人事争议的范围自然会出现不同的认知。理论界对于人事关系范围和人事争议范围的研究成果较少，大体存在着几种不同的观点。
第一种观点是官方观点，人事关系的范围包括国家机关、事业单位、社会团体等单位与其工作人员之间的关系。同时，人事争议的范围则包括国家机关、事业单位、社会团体等单位与所属聘任(用)制人员之间的关系。其直接依据是2007年中组部、人事部、解放军总政治部联合发布的《人事争议处理规定》。《人事争议处理规定》第2条规定人事争议范围是：(1)实施公务员法的机关与聘任制公务员之间、参照《公务员法》管理的机关(单位)与聘任工作人员之间因履行聘任合同发生的争议；(2)事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议；(3)社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议；(4)军队聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议；(5)依照法律、法规规定可以仲裁的其他人事争议。
第二种观点认为，人事关系是指公务员、国家干部等具有公职身份的劳动者与所在单位(指国家机关、事业单位)之间的劳动力使用关系。①或者表述为人事关系本质上反映的是公务员、事业单位工作人员等具有公职身份的劳动者(即国家雇员)与其所在单位(通常是国家机关、事业单位、社会团体)之间的一种劳动力使用关系。②该观点将法律关系一方有无代表国家公权力、法律关系各方是否具有隶属关系、法律关系当事人权利义务是否法定以及法律关系建立和运行是基于公共利益抑或私人利益作为区分人事关系与劳动关系的标准，法律关系一方代表公权力、双方具有权力服从关系、当事人权利义务法定、法律关系建立目的基于公共利益的为人事关系，反之为劳动关系。
第三种观点认为，人事关系一般存在于拥有公权力的国家机关与具有公职身份的公务员之间，人事关系具有公法属性。③明确将事业单位及其工作人员关系、民办非企业单位与其工作人员关系、社会团体及其工作人员、军队聘用单位与文职人员的关系排除在人事关系范围外。该观点主要从人事关系的公法性出发，认为事业单位与其工作人员之间、民办非企业单位与其工作人员关系、社会团体及其工作人员关系、军队聘用单位与文职人员的关系都不具有完全的公法性，而是以私法关系为主。同时，这一观点也与2003年《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》的规定相一致。该规定第1条规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”
（二）人事争议范围在实践中的混乱
首先要明确的是人事争议范围与人事争议处理受案范围应该是两个不同的概念，而实践中探讨人事争议范围时基本上是从人事争议处理受案范围的角度进行讨论的，可以说两者基本上是通用的。以公务员为例，在国家法层面，《公务员法》第100条第四款将“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生的争议”纳入人事争议仲裁的范围，而将占据公务员队伍绝大多数的编制内公务员与所在机关之间的人事争议排除于仲裁受案范围之外，仅适用申诉控告程序。同样的，在《教师法》中也有类似规定。公务员和教师对于单位侵犯其合法权益的，或者对单位作出的处理不服的，可以向原单位申请复核或者向行政主管部门提出申诉。
而作为专门规范人事争议仲裁制度的部门规章，《人事争议处理规定》第2条规定：本规定适用于下列人事争议：(1)实施《公务员法》的机关与聘任制公务员之间、参照《中华人民共和国公务员法》管理的机关(单位)与聘任制工作人员之间因履行聘任合同发生的争议；(2)事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议；(3)社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议；(4)军队聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议；(5)依照法律、法规规定可以仲裁的其他人事争议。
人力资源和社会保障部2009年1月1日公布的《劳动人事争议仲裁办案规则》第2条规定了劳动人事争议仲裁的受案范围。就人事争议来说，该办案规则实际是对《人事争议处理规定》的进一步确认。
目前各地区规定的人事争议仲裁受案范围相差很大。其中，西藏自治区、重庆市、云南省人事争议仲裁委员会受理的人事争议案件范围较广。如《重庆市人事争议仲裁条例》第2条规定：本市行政区域内，国家机关、事业单位、社会团体与公务员、职员、管理人员、专业技术人员之间因录用、调动、工资、辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同所发生的人事争议，适用本条例。而北京市规定的人事争议仲裁受案范围则相对较窄。《北京市人事争议仲裁办法》第2条规定：本办法适用于本市事业单位与其工作人员之间因人事关系的建立、变更、解除等发生的人事争议，以及按照国家和本市有关规定应当仲裁的其他人事争议。
上述规章和地方性法规都没有规定人事争议诉讼的受案范围。最高人民法院于2003年6月17日通过的《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(法释［2003］13号)是关于人事争议案件能进入司法程序的依据。该司法解释第3条规定：“本规定所称的人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同而发生的争议。”依此司法解释只有“辞职、辞退和聘用合同履行过程中发生的争议”，实现了仲裁和诉讼的衔接。同时，《公务员法》第100条第三项④从争议处理机制的角度揭示了聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议不服仲裁裁决，可以提起诉讼。
使人事争议受案范围更加“纠结”的是《劳动合同法》第96条的规定和《劳动争议调解仲裁法》第52条的规定。两法的实施，使得劳动争议与人事争议的界分愈加困难和模糊。
综上可知，当前我国人事争议的受案范围处于较为混乱的状态。
第一，人事争议仲裁的受案范围不统一。全国各地的受案范围有些与《人事争议处理规定》相一致，有些存在较大差异。这就使得人事争议的范围更加模糊。
第二，人事争议受案范围仍然较为狭窄，仅局限于辞职、辞退、辞聘、解聘以及履行聘用合同所衍生的争议。而对于其他类型的人事争议，如由于确认聘用关系、签订聘用合同、工资福利待遇、退休待遇、原始身份认定、档案管理接转等引发的争议均不在受案范围之内。
第三，受案范围规定较为抽象，导致实践中认识不一。需要对于受案范围中的核心内容进行进一步的解释。如什么是聘任？什么是聘用？履行聘任和聘用合同发生争议的主要情形有哪些？尤其是当前《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》中将事业单位与实行聘用制的工作人员之间产生的争议纳入劳动争议的情况下，如何判断事业单位工作人员的争议是劳动争议还是人事争议？是依据聘用合同，还是依据事业单位人员身份？
第四，不同类型的单位，人事争议救济的途径不同。不同地区的单位，人事争议救济的类型和途径也不同。
二、人事争议与劳动争议的合理界分
(一)人事争议与劳动争议合理界分的必要性
如果说在高度计划经济时期劳动关系与人事关系只是一种身份上的区别，那么在市场经济条件下是否还有必要进行这种身份上的区别，进而对劳动争议与人事争议适用不同的法律、采用不同的救济途径和方式呢？对此存在不同的观点。一种观点认为应该废除人事争议仲裁制度，一并纳入劳动法进行调整。⑤应该说，人事关系与劳动关系两者有着相似之处。如双方主体均为劳动者与用人单位，且两者之间具有管理上、控制上的从属性特征，因此，国际上也有对之采用统一立法体例的，即把它们一并纳入劳动法的调整范围⑥。最近的劳动立法如《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》似乎都有此立法倾向，即将事业单位中实行聘用制的工作人员与事业单位之间产生的争议纳入劳动争议范畴，适用劳动争议处理法律制度。但有学者认为，从我国的现实情况来看，两者之间仍然存在较为明显的差异，其中尤为突出的是它们各自在法律性质上的不同定位。⑦笔者对此观点比较认同。即人事关系与劳动关系的法律属性是不同的，因此应该适用不同的实体法律及不同的争议解决制度。劳动关系是劳动者与用人单位(通常是企业和个体经济组织)之间建立的兼有意思自治与国家干预双重属性的关系。例如用人单位可以自行招录员工，员工的工资和其他劳动条件由双方协商确定，国家则从保护劳动者弱势群体的角度出发，规定劳动基准或禁止性、义务性条款，强令用人单位和劳动者双方遵行，以彰显实质公平和社会正义。而人事关系从建立之初就带有强烈的公法性质，人事政策法规对其采用以国家干预为主的调整方法，原则上排除当事人的意思自治。以公务员制度为例，公务员的条件、录用、考核由国家统一规定，纳入国家行政编制，公务员的职务与级别、职务任免与升降、奖励与惩戒、辞职辞退等事宜也由法律加以规定。因此，目前我国的劳动争议适用劳动法和劳动争议处理法律制度，人事争议适用人事法规政策和人事争议处理法律制度还是较合时宜的，劳动争议和人事争议的界分也是非常有必要的。
(二)人事争议与劳动争议合理界分的标准
人事争议与劳动争议的界分，源于人事关系与劳动关系法律属性的差异。人事关系与劳动关系体现着不同的劳动力资源配置机制，即劳动关系为市场配置机制，在法律属性上表现为社会法的属性；而人事关系为行政配置机制，在法律属性上表现为公法属性。因此，人事争议与劳动争议合理界分的标准是争议是否具有公法属性。
笔者依据这一标准对我国当前实践中比较混乱的人事争议范围逐一进行审视。
1.国家机关与公务员的关系属于人事关系，其产生的争议属于人事争议
其主要原因在于国家机关与公务员的关系属于公法关系。判断某个法律关系属于公法关系还是私法关系，大体有四个方面的标准：一是法律关系一方中有无代表国家公权力并以国家公权者身份出现的主体；二是法律关系各方是否具有隶属关系与管理关系，是否存在权力服从关系；三是法律关系各方的权利义务是否法定，存在多大的意思自治的空间；四是法律关系的建立和运行本身是基于公共利益抑或私人利益。⑧
2.事业单位与其工作人员的关系属于人事关系范围，其产生的争议属于人事争议
“事业单位”是计划体制下形成的我国特有的组织。时至今日，“事业单位”在我国的社会经济生活中仍然发挥着重要的作用。“事业单位”一词首先是在政府文件中使用。1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中首次使用了“事业单位”这一名词，并一直沿用至今。之后政策性文件开始从管理角度对其性质、范围进行界定，再之后，理论工作者从学术研究的角度进行定义。目前，可以查阅到的对于事业单位的概念界定有十几种之多。⑨1998年10月25日国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位界定如下：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”这一规定，可以视为对“事业单位”的官方界定。但是，上述界定的最大问题是未解决事业单位的基本属性问题。“事业单位”究竟是什么性质的组织？这一问题是事业单位改革面临的关键性问题，也是当前仍然没有解决的问题。
我国的事业单位极为庞杂，有学者就曾明确指出：“在21世纪的中国，试图用一个定义去概括事业单位的一般属性多半会犯简单化的错误，因为，事业单位的多样化和复杂性已经远远超出了任何言词定义所能够概括的极限。”⑩2011年3月，中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，要求对现有事业单位在进行科学分类的基础上加以改革。有的事业单位要转为企业，有的回到机关序列，这些单位转型后将分别适用企业、机关的相关规定。改革后仍为事业单位的，是笔者这里探讨的事业单位。这类事业单位性质如何，是今后探讨事业单位与其工作人员关系的性质及其争议性质的关键性问题。
对于这一问题存在着不同的观点。一种观点认为，事业单位与其工作人员的关系不属于人事关系，其争议不属于人事争议。其根据在于：从本质上讲，我国事业单位是一种履行公共服务职能的特殊法人，事业单位职能具有公益性，但其法律地位及内部用工关系具有私益性，这一点如同公用企业。事业单位、乃至公用企业法律地位如何确定，各国法律规定不同，美国、日本、法国、德国等国家将其视为公共行政组成部分，其工作人员也被视为公务员，由公务员法调整。而在我国，事业单位的法律地位由民法、公务员法、劳动法等多个部门法确定。由上可见，在我国法律体系中，事业单位本质上属于私法主体，其工作人员也非公职人员，事业单位与其工作人员的关系不应纳入人事关系范畴，当然，由于事业单位的经费来源于国家，其活动不能背离公益目的，因此也要受行政法严格制约。(11)
另一种观点认为，虽然，我国在形式上不接受将法律划分为公法、私法两大部门，但这丝毫不影响将社会组织分为公共机构(第一部门)与非公共机构(第二、第三部门)两大门类，丝毫不影响对事业单位是公共机构的认定，事业单位属于广义的政府部门即机关之外、非机关形态的公共机构。基本理由是：首先，事业单位是国家机关举办或国家机关、社会组织利用国有资产举办，具有官办性质；其次，事业单位职能是政府公共服务职能的延伸；最后，事业单位可以接受法律法规授权或行政机关委托直接或间接运用国家权力。而且，2008年8月1日发布的《公共机构节能条例》第2条规定：“本条例所称公共机构，是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。”行政法规已将事业单位明确定性为公共机构，这一认定虽然来得晚，但表明国家同意事业单位是公共机构的认定。(12)而且，民法学者也系统反思了事业单位民事法人地位的弊端。“官办事业单位一律作为民法法人登记，这在全世界是独一无二的创举，也是违反常理的做法。公立机构的组织形式历来是民法不及的范围。将政府机关、政府设立的公共服务机构、政府创设的政治团体分别纳入机关法人、事业单位法人和社会团体法人，这是中国民法学的教条主义和形而上学在立法中的反映。事业单位法人化是一个历史的误会，公立机构的组织和治理应当遵循公权力运作的机制，而不是民法。改革后保留的事业单位要去法人化，让它们回归于公权力的控制之下。”(13)
笔者比较赞同第二种观点，即事业单位属于除机关外的公共机构，具有公共服务职能。对于事业单位的法律调整应该纳入公权力范畴进行管理，而不应该将其等同于企业等私法主体。事业单位与其工作人员的关系属于人事关系，他们之间的争议属于人事争议。针对目前事业单位普遍推行的聘任与聘用制，有人指出，聘用合同属于私法合同，等同于劳动合同。因此，事业单位应适用《劳动法》及《劳动合同法》的规定。正在公开征求意见的《事业单位人事管理条例》中关于聘用合同的规定与《劳动合同法》中劳动合同的规定如出一辙。如此看来，聘用合同与劳动合同没有什么二致，那么事业单位与工作人员的关系应该属于劳动关系，而不应该属于人事关系。笔者以为，聘任和聘用合同不能作为判断是否是人事争议的一个基本标志。聘用合同与劳动合同应该没有太大的区别，因此，不能作为适用不同争议处理制度的一个标志。笔者以为，到底是劳动争议还是人事争议关键还是看双方之间的关系是否具有公法性。事业单位作为一个公共机构，是政府服务职能的延伸，它与公职人员的关系具有公法关系的基本特征。
3.社团组织与工作人员之间的关系不属于人事关系，其争议不属于人事争议
1998年国务院公布的《社会团体登记管理条例》规定，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，包括人民群众团体，社会公益团体和学术研究团体等。其业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、农村专业经济等社会生活的各个领域。社会团体具有非政府性、非营利性和志愿性、自治性等特点。与事业单位服务于公共利益相比，社会团体主要服务和代表其成员利益，其活动经费也主要依靠自筹或来源于社会捐助。因此，无论是从社团组织的设立以及其内部关系等方面，都可以认定社团组织属于私法主体，它与其工作人员的关系属于私法关系，不具有公法特征，因此，社团组织与其工作人员之间的关系不属于人事关系，其争议不属于人事争议。
4.军队聘用单位与文职人员之间的关系不属于人事关系，其争议不属于人事争议
根据《中国人民解放军文职人员条例》规定，文职人员是按照规定的编制聘用到军队工作，履行现役军官(文职干部)同类岗位相应职责的非现役人员。军队聘用单位与文职人员之间的聘用合同属于私法性质的劳动合同，应属于劳动法调整。
因此，人事关系应该表述为国家机关(包括参照《公务员法》执行的人民团体和社会团体)、具有公共服务职能的事业单位与其具有公职身份的工作人员的劳动力使用关系。
收稿日期：2013－04－19
注释：
①郑尚元：《略论人事争议仲裁制度的定位与价值取向》，《行政法学研究》，2007年第3期，第37页；陈柳裕，龚和艳，唐明良：《人事争议仲裁制度的反思与重构》，《中国劳动》，2007年第8期，第23页。
②张勇敏：《人事争议处理机制法律问题研究》，杭州：浙江大学出版社，2010年6月第一版，第28页。
③卢修敏：《人事关系的法律界定》，《政法学刊》，2009年第10期，第58页。
④《公务员法》第100条第三项规定：“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。”
⑤张颖：《废除我国人事争议仲裁制度的若干思考》，山东大学硕士学位论文，2006；张红彦：《对人事争议仲裁制度的反思与构建》，华东政法学院硕士学位论文，2005。
⑥王全兴主编：《劳动法》，北京：高等教育出版社，2004年版，第10页。
⑦许建宇：《我国人事争议处理受案范围的再调整》，《法律适用》，2005年第9期，第8页。
⑧陈柳裕，龚和艳，唐明良：《人事争议仲裁制度的反思与重构》，《中国劳动》，2007年第8期，第23页。
⑨赵立波，宫肖院：《事业单位概念梳理及其界定》，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》，2009年第6期，第11页。
⑩方流芳：《从法律视角看中国事业单位改革——事业单位“法人化”批判》，《比较法研究》，2007年第3期，第3页。
(11)卢修敏：《人事关系的法律界定》，《政法学刊》，2009年第10期，第59页。
(12)赵立波，宫肖院：《事业单位概念梳理及其界定》，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》，2009年第6期，第13页。
(13)方流芳：《从法律视角看中国事业单位改革——事业单位“法人化”批判》，《比较法研究》，2007年第3期，27~28页。
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