摘要：随着国家对工程总承包的政策支持力度逐步加大，工程总承包建设模式不断向纵深发展，地方政府的认知程度、社会关注度都有了明显提升。但在具体实施过程中，由于“审核”与“审计”概念混淆，对总承包合同有关条款理解不一致，财政部门委托的第三方社会机构以利益最大化为目标，EPC项目结算审核的法律环境不尽完善等原因，导致工程总承包模式下政府投资类项目的竣工结算依据难以确定的问题产生。本文通过对“审核”和“审计”概念梳理、总承包合同常规价款和结算条款约定、审核单位传统审核做法、国内现有法律环境等方面进行全面分析研究，提出针对性的对策与建议，为后续工程总承包项目的竣工结算工作提供借鉴与参考。
关键词：工程总承包 政府投资项目 结算审核 研究
1 前言
工程总承包是指业主将工程项目的设计、采购、施工（Engineering—Procurement—Construction）全部委托一家工程公司来完成，并由工程总承包商对合同约定的工程质量、安全、工期、造价等全面负责的一种管理模式（简称“EPC”）。自1984年国务院颁发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，我国开始推行工程总承包以来的30余年里，国家对工程总承包的政策支持力度逐步加大，尤其是在2016年，可谓直线拉升。据统计，国家及地方发布的工程总承包方面的推动性文件约有40个，其中政策数量达到11个，特别是地方性政策达9个之多，地方政府对工程总承包的认知程度不断增加，社会关注度亦有了明显提升。
目前，采用“EPC”模式的项目大多为政府投资项目，发包方在开展竣工结算时大多要求以工程审计结果为依据，而EPC项目较多采用固定总价合同，这就造成“设计优化减少的项目按照实际发生量结算，变更增加的项目按照总价包干进行结算”的问题出现，从而导致总承包商利用自身技术优势，采取限额设计，并通过设计优化创造的效益在结算审核阶段全部被审掉的情形。如此一来，总承包商通过设计优化不但不能创造效益，相反带来利益损失，对工程总承包模式的大力推行造成了较大地阻碍。
2 工程结算审核问题分析
2.1 “审核”和“审计”概念混淆
工程结算审核与建设项目审计是两个完全不同的概念[1]，两者在依据、标的、目的、法律效力、从业人员等方面具有本质性区别，具体如下：
1、依据不同
工程结算审核主要依据为国家建设行政主管部门颁发的预算定额、工程消耗标准、取费标准以及人工、材料、机械台班价格参数、设计图纸和工程实物量、总承包合同、工程变更、工程签证等情况。建设项目审计主要依据为《审计法》及审计署颁布的《基本建设竣工决算审计工作要求》。
2、标的不同
工程结算审核以单项、单位工程为标的，只对单位工程造价的合理性、合规性负责；建设项目审计则是以基本建设项目为标的，包括资金来源、基建计划、前期工程、征用土地、勘察设计、施工实施的一切财务收支。
3、目的不同
工程结算审核是运用科学、技术原理和经济法律手段，解决工程建设活动中工程造价的确定与控制，从而达到提高投资效益和经济效益的目的；建设项目审计的目的是加强对公有制投资者资金进行有效的控制，减少投资者滥用职权截留资金、转移资金，造成建设资金流失。
4、法律效力不同
工程结算审核，是以工程总承包合同为基础，以发、承包双方发生的实务交易为依据，对发、承包双方均有约束力；建设项目审计是一种行政法律行为，审计机关只对被审计单位（一般为建设单位）产生法律效力，对其他单位不产生连带法律约束力。
5、从业人员不同
工程结算审核以造价工程师为主，建设项目审计以会计师、审计师为主。
造成“审核”与“审计”概念混淆的主要原因主要有二：一是2000年之前，建设程序中没有“工程结算审核”这个微环节，只有竣工后的建设项目审计。2000年之后，为完善建设程序，由国务院行政许可，随着工程造价工程师的产生，才出现了工程结算审核这个环节。二是“审计”二字从字面来看冲击力强、容易理解、认同感高，以至于发、承包双方甚至专业从事审计的工作人员常常把“工程结算审核”的实体工作内容表述为工程结算审计、工程审计、结算审计等五花八门的说法。以至于发、承包双方在招投标、合同签订等环节混用上述各类表述或约定模糊，导致工程竣工结算阶段合同双方对“审核”、“审计”理解不一，最终无法明确结算依据而走上法律诉讼程序。
2.2总承包合同常规合同价款和竣工结算条款约定
总承包合同中的合同价款一般约定为总价方式或固定总价方式，竣工结算条款的约定一般为“以经审核的工程结算结果作为竣工结算依据”或者“以审计结果为竣工结算依据”。对于合同价款和竣工结算条款的约定理解不同，是审核方与被审核方在开展工程结算审核时最重要的关注焦点。
焦点一：对“总价”和“固定总价”的理解不同
审核人认为，实际实施工程量与投标工程量有差异的就为变更，需要调整总价。被审核人认为，所谓“总价”或“固定总价”，即合同价款一经确定，除合同中明确的可变更事项导致的工程量增减外，一律不作调整。所谓“总价”，是指完成合同约定的范围内工程量以及为完成该工程量而实施的全部工作的总价款[2]。
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焦点二：对“审核”或“审计”的理解不同
现行的总承包合同示范文本未对竣工结算依据进行详细明确，而发、承包方在起草合同时也对此条款含糊其词，导致在开展实际竣工结算时，承包方将财政评审误认为审计，而作为政府投资项目的发包方理解为建设项目审计。
对此，部分采用EPC建设模式较多的省市已意识到相关问题，并通过出台地方管理办法对结算审核进行相关规定，比如，《上海市工程总承包试点项目管理办法》和《福建省政府投资的房屋建筑和市政基础设施工程开展工程总承包试点工作方案》，均提出了“采用固定总价合同的，工程总承包项目在计价结算和审计时，仅对符合工程总承包合同约定的变更调整部分进行审核，对工程总承包合同中的固定总价包干部分，不再另行审核。审计部门可以对工程总承包合同中的固定总价的依据进行调查。”但是上述规定也未能从根本上解决EPC项目的竣工结算依据问题。
2.3 工程结算审核常规做法
政府投资项目的工程结算审核工作也称为财政评审，一般由同级政府财政部门与建设单位共同委托具备资质资格条件的第三方造价咨询机构开展。由于此种方式能够提高结算工作效率，且其科学性、准确性、可信度易于被委托双方接受，因此成为目前采用最为普遍的财政评审方式。但是，第三方造价咨询机构在与委托方签订委托评审服务合同时，往往将收费条款约定为“工程结算审核收费=基本费+核减追加费”，其中，核减追加费按核减额超过送审造价规定幅度以外的核减额乘以一定的费率计算得出。此种收费方式驱动了第三方机构刻意追求通过增加核减额来提高自身利润的情况，造成了第三方机构难以站在中立的角度开展财政评审工作，对工程总承包商来讲显失公平。
2.4 EPC项目结算审核的法律环境
目前社会上流行各种关于EPC项目竣工结算无法可依的说法，比如“《建筑法》、《招标投标法》和《建设工程质量管理条例》等现行法律法规只是分别对勘察、设计、施工、监理、招标代理等进行规定，而未涉及EPC项目”、“竣工结算一边是合同约定，一边是审计无法可依，一切似乎陷入了左右为难、甚至死循环的境况。”等等。出现上述各类说法的原因，一方面缘于发、承包双方概念不清，导致在签订合同前未在竣工结算条款中明确结算依据；另一方面，归因于工程结算审核部门越位审核，将项目审计工作内容并入到结算审核工作中，导致类似的法律诉讼频频发生。
最高人民法院（[2001]民一他字第2号2001年4月2日）在答复河南省高级人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确定的工程价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何运用法律问题的电话答复意见》中指出[3]，“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”同时，《中华人民共和国合同法》第279号条规定“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。”
由此可见，EPC项目竣工结算依据问题并非完全处于法律法规空白地带，只是没有专门针对EPC项目的法律法规或条款规定。在此种法律环境下，需要各方在工程实施的各阶段共同努力，一方面发、承包双方在起草总承包合同时应对计价依据、结算方式仔细研究并约定清晰。另一方面，工程结算审核方应严格在结算审核工作范围内开展工作，避免以行政审计替代工程结算审核的越位行为。如此，才能确保EPC项目的竣工结算是有法可依、有章可循。
3 对策和建议
3.1 加强总承包合同条款研究
由于竣工结算涉及到总承包方的切身利益，在签订合同前总承包方应对合同条款进行仔细研究和严格评审，避免出现歧义条款，尤其是对合同范围的界定、价格组成、付款方式、设计优化、变更确认、价格调整、清单项目特征描述等进行清晰的描述和界定，必要时，还应辅以表格、图示或图纸、公示、示例、工程量清单等多种形式进行约定，以确保与发包方在对合同条款的理解和认识方面取得一致。
3.2 确保第三方工程造价咨询机构的公平性
从各省市发布的工程造价咨询服务收费管理办法来看，核减额乘以一定费率计算服务费的方式已被广泛采用，现状难以改变。目前，只能从规范从事造价审核人员的职业操守，严格限定结算审核依据和范围，杜绝将“审核”作为“审计”的越位行为，对主观上为追求利益刻意增加审减额的行为追究法律责任等方面下手，确保工程结算审核工作的公平、公正。
3.3 保证结算资料的及时性和准备性
在项目结算前，应提前编制项目结算策划，主要包括结算资料的准备和掌握项目结算具体内容两部分。其中，结算资料的准备，包括总承包合同及补充合同；竣工图；签证单(在竣工图上未体现但实际实施的内容)；合同价款组成的预算或报价书(纸板和电子版)；定额、造价信息及相关调整文件等造价文件；施工及采购分包合同及发票(必要时提供)；其他依据(保险单、检测报告等)；掌握项目结算具体内容：要熟悉报价书及预算中所有工程量的计算依据；掌握合同外预算编制的依据；保证竣工图与现场实际一致，例如一些不能体现工程实体的工程或零星工程，必须有与建设单位及监理的变更或洽商单据，签证原因要有据可依，签证上的工程量应具备做预算的条件。
3.4 完善与EPC项目配套的法律法规
建议在建设工程领域和审计领域的相关法律法规中增加专门针对工程总承包项目实施的条款，进一步确立工程总承包的法律地位，规范对工程总承包的市场管理，积极培育工程总承包招投标市场，组织制定以FIDIC 条件为基础并能与国际接轨的总承包合同范本，逐步形成有利于工程总承包发展的管理办法，从而避免竣工结算“一边是合同约定，一边是审核、审计无法可依，陷入死循环”的情形。
4 结论
综上所述，工程结算审核可以作为工程总承包模式下政府投资项目竣工结算的依据，前提是发、承包双方经充分沟通并对竣工结算依据保持理解一致的情况下在总承包合同中对相应条款予以明确，避免最终结算以“审计”代替“审核”的情况发生。同时，工程总承包企业在日常经营管理过程中应提高风险防范意识和能力，在合同订立初期即应明确工程结算计价依据、竣工结算方式，当建设方要求以行政审计作为竣工结算依据导致自身合法利益受到损害时，可以通过积极沟通谈判或及时制定诉讼策略来维护自身合法权益。
参考文献：
[1] 王光平 简述工程监督关系及工程结算审核与建设项目审计的区别
[2] 徐洋，张祯婧 EPC总承包项目结算问题分析[J]. 经济策论，2015.6：133-135
[3] 杨俊萍，陈斌 政府公共投资工程EPC项目审计实例[J]. 工作交流，2016.7：54-55
论文作者:王腾,陈云
论文发表刊物:《防护工程》2018年第32期
论文发表时间:2019/2/22
标签：工程论文; 总承包论文; 合同论文; 项目论文; 总价论文; 价款论文; 条款论文; 《防护工程》2018年第32期论文;