关键词：空间规划 国土空间规划 多规合一 新认知
我国规划种类繁多、类型庞杂，各类规划要么自成体系、互不衔接，要么内容重叠甚至冲突，且规划的法制化、规范化建设滞后。实践表明，这些问题的存在，不仅影响规划的权威性，同时由于决策部门过多，造成了规划的事权错配，导致规划实施困难重重。
为解决这些自下而上的实践所产生的实际问题，国家不断调整改革的步伐。自2003年开始“自下而上”的探索“多规合一”以来，“多规”（主要指国民经济发展规划、土地利用规划、城乡规划等）融合发展所产生的问题不断显现，但由于缺乏统一的协调和机制保障，问题最终没有得到有效解决;2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年》正式印发，标志“多规合一”正式由“底层探索”上升为“国家试点”，国家开始了“自上而下”的授权式改革，但依旧没有对国家的行政管理体制进行实质性改革，且顶层设计的思路依旧不清晰，相关法律法规也未及时跟进，有不少学者提出“发改定目标、国土定指标、规划定坐标，加强多部门之间的沟通协调机制”的建议，但都停留在理论层面。
目前全国正在广泛而全面的推进国土空间规划，通过实地调研、座谈交流、资料查阅发现，有关国土空间规划的一些基本认知还存在诸多歧义，现就歧義做一些探讨，以期为更好的理解国土空间规划提供参考和思路。
一、国土空间规划中存在的新问题
1.认知的误区。在各地调研过程中，很多人对国土空间规划存在一个认知上的误区，认为国土空间规划是重新开展一个类似于发展规划、土地规划、城乡规划等新的规划。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆实际上，国土空间规划是以“多规合一”为抓手，解决这几类规划在数据衔接（尤其是土地用途类型的不统一）和事权上的纷争，国土空间规划需要融入主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划的内容，而已经报批的主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等，也需要将既有规划成果融入到新编制的同级国土空间规划。
2.规划内容的误区。通过对已完成国土空间规划编制的地区进行研究，目前国土空间规划的实施呈现出几种态势：（1）土地利用导向型的国土空间规划;（2）城市规划导向型的国土空间规划;（3）发展规划导向型的国土空间规划。一般而言，第一种编制单位是从事土地规划的机构，第二种编制单位是从事城市规划的机构，第三种则是从事政策咨询类的机构。很显然，由于缺乏统一的编制指南和规范，不同编制机构对国土空间规划的编制内容的认识是存在差异的。
二、国土空间规划的重新认知
1.突出国土空间的绿色本底。中央将空间规划改革纳入生态文明改革总体方案，即意味着国土空间规划进入了生态文明的新时代。国土空间规划须以主体功能区为基底，构建完整的国土生态安全保护屏障和格局，坚持生态优先的规划理念，保障生态系统良性循环和自然资源永续利用，系统把握好山水林田湖草是一个生命共同体的关系，加强生态保护修复、开展国土综合整治。
2.国土空间规划应实现资源共享。以合理划定“三区三线”为契机，全面摸清各地区自然资源尤其是国土资源现状;以统一的信息平台为支撑，以统一规划价值为导向，将基础数据按照标准统一，实现多部门及交叉行业大数据资源在线共建、共享、融合，统一各部门的归口管理，解决规划数据不衔接问题，推动各部门、各岗位明确自身职能分工。
3.国土空间治理应因地制宜实现创新转型。避免国土空间规划走“一刀切”的路线，应根据各地区的地域特点，融合差别化空间管理理念，根据各地区用途管制规则管理区内国土空间，推动以质量变革、效率变革、动力变革为特点的空间治理方式的创新转型。
4.国土空间应协调规划。国土空间规划的最终落脚点是国土及其空间布局，通过开展国土适宜性评价和资源环境承载力评价等基础分析工作，全面掌握各地区的国土现状及开发潜力，以双评价结果为科学依据，协调好农业、城镇、生态三大国土空间的布局，把空间资源可持续利用和人文、经济、社会结合起来，协调好社会经济建设和生态环境建设在国土空间利用的关系。
5.国土空间应开放规划。在规划客体上，最大限度展现自然、人文各类空间要素，在规划空间上，破除城镇与乡村发展边界，实现开放统筹发展;在规划主体上，坚持以人为本，充分调动社会力量参与国土空间规划编制、实施过程，以实现社会各界力量对国土空间的共建、共治和共享。
论文作者:袁英鑫,
论文发表刊物:《建筑实践》2019年第38卷15期
论文发表时间:2019/11/20
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