构建和谐社会当前重点是构建分配制度，本文主要内容关键词为：分配制度论文,构建和谐社会论文,重点是论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F124.7 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2005)10-0005-03
十六届四中全会把提高构建和谐社会的能力纳入党建日程，前不久召开的中央经济工 作会议又将其纳入发展要务。这是党深化人类社会基本规律尤其是深化因生产力发展而 引发社会结构变化规律、社会矛盾内在发展规律认识而提出的社会全面进步的新概念。 在目前阶段确立这样的社会发展目标具有深远历史意义。
一、当前矛盾焦点是利益严重失衡
体制改革25年的历史成就举世瞩目。GDP、财政收入、城镇居民人均可支配收入和农民 人均纯收入，1979年与2003年相比，分别由4038亿元增加到111725.8亿元、1146.4亿元 增加到21715.3亿元、404元增加到8472.2元、159.9元增加到2622.2元，人均GDP超过10 00美元，城镇居民人均可支配收入达到1000美元。但是在体制变革释放巨大生产力的同 时，经济运行中出现了经济快速发展与社会全面进步、经济高速增长与生态资源消耗、 经济总量增长与社会阶层分化、经济国际位次前移与各项事业滞后等一系列矛盾现象。 具体表现为失业、“三农”、资源、能源、消耗、生态、安全、上访、低收入群体增多 等困扰经济运行的诸多问题。这些问题尽管是反映在不同层次、不同领域、不同地区、 不同行业、不同阶层、不同群体，剖析其深刻原因，我们认为核心是利益出现失衡，关 键是分配出了问题。
主要表现在以下四个方面：一是分配格局存在问题。具体表现在财政收入与GDP的比例 、积累与消费的比例，积累中生产性投入和事业性投入的比例、消费中政府消费与居民 消费的比例，居民消费中强势群体消费和弱势群体消费的比例等方面的关系出现问题。 如财政收入占GDP的比重2003年为18%，2004年为20%，但距离市场经济国家25%的平均水 平还有一定的差距。二是分配关系存在问题。具体表现在因生产力发展而引发的社会分 化、分层结构性变化，传统体制下国家、企业、个人三者利益主体分配关系已演变为政 府、区域、城乡、产业、行业、企业、阶层、群体、体制内外多元利益主体分配关系， 现行分配政策已不适应多元利益主体分配关系的变化，其间分配差距逐步拉大。据统计 ，2003年基尼系数已达0.45，城镇居民可支配收入中，最高收入与最低收入的倍数由19 97年4.22上升到2002年的5.78，绝对额差距由7820元增加到14350元，城镇居民与农民 间的收入倍数由1997年的2.47增加到2002年的3.11。三是分配秩序存在问题。具体表现 为会计信息失真、税基税源流失、偷逃漏税频发、巧立名目收费、公共支出错位、腐败 现象不止、灰黑收入不绝、信贷质量下降、不良贷款增加等等。据有关方面统计，每年 税源流失大体为3000-4000亿元；银行不良贷款已高达21450.1亿元。四是分配政策取向 在实践中存在问题。初次分配注重效率、再分配注重公平作为社会主义分配制度的价值 基础，到目前还没有一套完整、准确用于各自领域的制度安排，还不能在两大分配领域 有效发挥政策引导、分配规范的取向作用。这些问题反映了分配作为制度范畴还没有从 制度层面上做到适时完善、与时俱进。
构建和谐社会必须正确处理分配领域创造财富的效率和分配财富的公平二者间的关系 。首先，这是解决当前社会分层背景下分配两极化矛盾的现实要求；其次，是构建社会 主义和谐社会的基础性工程；再次，是提高党驾驭分配规律并实现制度与时俱进的重要 任务。这就要求我们在改革发展的目前阶段必须首先从分配制度建设入手，在制度层面 上深入研究和探索分配制度的理论、政策、体系、机制。
二、当前解决的重点是利益相对均衡
首先解决好两个认识问题：一是效率与公平作用机理问题；二是政府应在市场经济背 景下的分配领域有所作为问题。
关于效率与公平的作用机理，党的十四大、十五大对社会主义初级阶段分配制度确定 了效率优先、兼顾公平的政策取向，党的十六大又根据经济发展阶段进一步明确了初次 分配注重效率、再分配注重公平的价值基础。当前社会出现了多元主体利益严重失衡的 问题，不是分配政策基本取向、价值基础的偏差，而是对效率、公平两大作用机理认识 上的偏差。公平和效率谁主谁次、孰轻孰重，是分配政策相机选择的产物，是不同领域 不同政策取向的产物，也是不同领域不同作用机理的产物。具体讲，一是不同发展阶段 的政策选择。就中国特色而言，改革开放初期变革抑制生产力活力的传统体制，需要靠 效率优先做大生产力总量、创造雄厚财力基础作为政策首选。当这一阶段发展目标逐步 实现，人均GDP达到世界公认1000美元所标志的经济发展出现两个走向的边际阶段时， 需要调整政策选择，在效率优先保持激发活力持续增长的前提下，更加注重公平分配对 推进社会全面进步的基础性作用。二是不同社会领域的政策功能。社会分为生产、生活 两大领域，社会生产领域主要通过市场配置资源起基础性作用的市场分配，作用于再生 产的生产、分配、交换、消费四大环节；社会生活领域的分配则不能用市场分配办法作 用于社会、政治、经济、文化四个子系统。前者要注重效率，后者要讲求公平，只有这 样才能创造社会生产全面发展、社会生活全面进步的和谐环境。三是不同分配领域的政 策取向。初次分配追求效率，这是实现社会财富总量不断增加的巨大动力源泉；再分配 讲求公平，这是保证社会财富创造环境稳定有序的必备社会基础。因此，效率和公平从 作用机理上只是选择阶段不同、功能领域不同、政策取向不同。
关于政府能够在市场经济背景下的分配领域有所作为，这应当成为解决现阶段以至今 后发展进程中实现和不断实现利益相对均衡的认识起点。中国国情、执政党的自我意识 和资源条件决定了国家有能力也有可能处理好市场基础分配和政府引导分配的关系，根 据变化了的发展阶段、物质基础、财力规模、社会结构相机作出制度安排、制度建设的 选择。从当前现实需求来看，重点应根据社会结构变化而形成的多元利益关系，完善个 人收入分配、政府财力分配、税收调节分配、转移支付分配、社会保障分配、土地收益 分配、机会平等分配七项分配制度。
1.个人收入分配制度。重点是通过市场效率分配和政府公平分配两大手段，调节个人 收入分配领域中的行业、企业、阶层、群体、体制内外间的收入差距。一是继续坚持按 劳分配为主体、多种分配形式并存的分配原则，从政策设计上完善生产要素参与分配的 激励机制，鼓励通过团队效率、个人效率取得、增加个人收入；二是充分利用财政、税 收、工资等分配工具，从制度设计上制定调节政策。用财政支出工具调节体制内外、低 收入群体的收入差距，用税收工具调节高收入阶层与低收入阶层的收入差距，用工资工 具规定最低工资水平保证低收入群体增加收入；三是从严规范个人收入，坚决取缔非法 收入，从机制源头上完善个人收入行为从严约束的制度办法，并依法实施分配行为全社 会全过程的监督。
2.政府财力分配制度。重点是通过政府财政分配行为调节政府间、区域间、城乡间、 阶层间、群体间的分配差距。一是通过完善税制，加强征管，规范收费，建立财政收入 与GDP合理比重增长机制，制定一定历史时期内财政收入占GDP比重达到市场经济发展中 国家平均水平的时间表，不断改善国民收入分配格局。二是按照和谐社会的各项目标， 依法制定、完善政府财力的预算管理体制、财力配置结构、预算执行有序的规范理财机 制，保证各级政府年度存、增量财力用于解决和谐社会的薄弱环节和发展中的利益失衡 问题。三是建立转移支付财力规模增长机制和中央、省、市、县四级政府保证增长的责 任机制，从法律层面上明确各级政府财力用于区域、城乡、事业协调发展、缩小差距的 转移支付财力比例，同时实施违法违规理财责任追究制度。四是建立财政资金使用效果 绩效评价机制，在法律监督层面上加强对各级政府财力配置结构、财力使用效率的全程 绩效评价，从制度建设上保证资金使用效益的最大化。
3.税收调节分配制度。主要通过税收分配工具，运用直、间接两种税收模式调节行业 、企业、阶层、群体间的收入分配差距。一是通过直、间接两种税收模式调节垄断行业 超额利润，可考虑实行法人所得税超额累进税率；二是均衡个人所得税负，在提高所得 税起征点的基础上，实行个人所得税超额累进计征办法，同时加强税源、税基管理，不 断扩大个人所得税纳税义务人的范围；三是对高收入阶层的财产分配、生活消费两大行 为设计行为调节税，适时开征遗产税、赠予税、财产交易税、房地产超面积使用税、高 消费行为的消费税；四是实行社会保障费改税。改依规交纳社会保险费为依法交纳社会 保险税，确定税基，统一税率，同时建立社会保险税全社会统筹机制。
4.转移支付分配制度。综合利用财政、价格、利率等分配工具，调节区域、城乡、阶 层、群体间的分配差距，在制度层面上作出法律安排，明确转移支付法律规定，以约束 各层次主体的分配行为。一是明确财政转移支付规模逐年增长，困难领域、困难地区、 困难群体与先进领域、先进地区、富裕阶层实现利益同步增长的政府法律责任，建立公 众共享发展成果的法律机制；二是明确价格转移支付对垄断行业、高收入阶层收入的调 节作用，以此发挥对政府转移支付的补充作用。政府通过制定价格政策，引导价格收入 所产生的价格收益用于保护低收入群体的基本消费利益；三是运用利率分配可以承担转 移支付的功能，研究探索实名制存款限额差别利率政策，用以调节高收入阶层与低收入 群体间在存款收益上出现的分配差距。
5.社会保障分配制度。主要是进一步完善政府社会保障制度体系和建立政府社会保障 与公民商业保险协调机制。一是用法律形式规范社会保障资金政府、法人、个人三方面 来源以及各自的责任与义务；二是提高社会保障统筹层次，统一险种的费基费率，调整 统筹内外政策，从来源和发放两个环节建立起独立于企业事业之外的社保机制；三是建 立基本养老金、失业保险金、城乡低保对象支付水平与在职职工收入、城镇居民可支配 收入协调增长机制，为不断缩小低收入群体与高收入群体间的分配差距提供制度机制保 障；四是建立城乡低费率、广覆盖的医疗保障体系，同时建立医疗、住房、取暖、就学 救助体系，并作为保障内容纳入社会保障制度体系；五是政府匹配财力引导商业保险进 入弱势群体保障保险领域。建立财险、灾险、医疗保险三类险种与政府合作机制，运用 政府和商险双重功能保障弱势群体的基本利益，从机制上避免因灾因病返贫沦为社会底 层的社会问题。
6.土地收益分配制度。重点是从制度安排层面上解决好国有土地所有权、使用权和集 体土地使用权两大权能收益分配政策。国有土地所有权、使用权收益在国家所有的前提 下，一是依法完善政府间的分配关系，合理划分土地及补偿等涉土事权；二是两权收益 全额用于涉地城乡居民个人利益补偿和公众认同的公共设施建设；三是制定违法违规土 地收益使用范围的处罚制度，从严监督两权收益政府的分配和使用行为。集体土地收益 分配，一是完善现行法规，从法律上进一步明确集体土地使用权收益归权属主体农民全 额所有；二是使用权转让中的土地价格由市场决定，从制度上纠正政府定价损害农民土 地利益的行为；三是使用权收益分配以农民个人权属为主体，集体经济组织不能参与分 配或参与分配也要规定不得侵犯农民利益的原则界限；四是政府统一制定失地农民社会 保障政策，引导用地单位、同级政府、失地农民共同建立失地保障体系，减轻农民因失 地而导致预期收入不确定的心理压力，保证城镇化、工业化进程中的农民利益不受侵害 。
7.机会平等的分配制度。低收入群体的贫困不是“制度贫困”，而是“能力贫困”。 根除贫困及贫困循环，政府必须做出机会平等首先是教育机会平等的制度安排。这是因 为教育具有把公平和效率统一起来的独特功能，已走出贫困的发展中国家的发展实践已 充分证明了这一结论。一是研究制定教育投入保障法，从法律上明确教育投入与GDP的 比例关系，教育经费与财政收支的比例关系，建立两大比例关系与社会财富同步增长和 超前增长机制；二是完善和落实鼓励全社会多元主体投资教育的产权、税收、收费等方 面的优惠政策；三是用法律界定各级政府财力用于教育的配置结构，全面实施9年免费 义务教育，提高职业教育财政投入规模，使教育成为消除贫困、解决收入差距的主导力 量；四是将辖区内公众受教育程度纳入领导干部业绩考核体系，从干部管理制度上建立 实行教育机会平等的实现机制，在逐步缩小阶层、群体间个人收入分配差距中，推进和 谐社会建设进程。
综上，分配制度建设作为构建社会主义和谐社会的基础性工程，十分迫切地摆到了党 建工作和经济工作的议事日程。我们要站在提高党的执政能力和保持国民经济可持续发 展的高度，认识和把握社会主义市场经济条件下分配领域的客观规律，从制度、法律、 技术三个层面着手研究探索建设分配制度体系，为促进和谐社会各项目标在各个领域的 全面实现创造条件。