关于民族乡理论与实践的几个问题，本文主要内容关键词为：民族乡论文,几个问题论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民族乡是指在少数民族聚居地方建立的相当于乡一级的国家基层政权，或者说民族乡是中国在不具备实行民族区域自治条件的较小的少数民族聚居地方建立的由少数民族自主管理本地方本民族内部事务的乡级基层政权。民族乡政策是我国民族政策的重要组成部分，也是我国民族政策体系不断走向完善和成熟的标志。
民族乡作为解决民族问题的一种特殊政治形式，近50年来取得了巨大的成就，创造了许多宝贵的经验。但是长期以来，在理论上对民族乡还研究得很不够，甚至可以说还说不清民族乡是什么，在实际工作中还存在着大量的困难和问题，既有多年来未能解决的老大难问题，也有新形势下出现的新情况、新问题。这些问题的存在影响了民族乡的健康发展，制约了民族乡制度作用的发挥。本文就民族乡理论与实践中的一些问题，结合笔者多年来在民族乡工作中的体会和思索，谈几点认识，希望有更多的人来关注民族乡的问题。
关于民族乡的认识问题
首先，我们要站在人类历史发展的高度，进而从中国民族情况的实际出发，来认识民族乡产生的必然性。
马克思主义认为，民族是一个历史范畴，有其形成、发展、消亡的过程，即民族过程。一般来说，就一个民族来看，其形成、发展、消亡的历史脉络和线索是清晰的，但就各个民族总体来说，这种民族过程是纵横交错、古今更替连续不断的过程，尤如枯木新枝，使得民族这一社会历史现象呈现出一种“永续永生”的活力，而这种活力则是来自民族散居化的过程。每个民族从形成的那一天起，就一直处在民族散居化的过程之中，而各民族又在每一个民族散居化的基础上不断交融、同化或者分化、分离，于是在漫漫的历史长河之中便上演了一出出民族兴衰存亡的历史悲喜剧。一些古老的民族永远消失了，一些新的民族又形成了，而后又开始了新一轮的民族融合、同化和分化分离，使我们所处的社会呈现出了不同发展阶段的不同民族（或不同发展阶段的同一民族）同处同一时代，同一民族的不同部分分布在不同地方或不同民族共同居住在同一个地方的社会状态。
中国是一个历史悠久的统一的多民族国家，千百年来在漫长的社会历史发展过程中，中国各民族形成了你中有我，我中有你的大杂居、小聚居的民族分布格局，使我国各民族在空间上形成“大杂居、小聚居”民族分布特点的同时，在时间上又形成了中国各民族社会历史发展、经济文化状态千差万别的复杂情况。为了保障各少数民族的平等权利，新中国成立以后，根据中国统一多民族国家的国情，在少数民族聚居的地方实行了民族区域自治。经过一个时期的实践后，认为在那些较小的相当于乡的行政区域内，没有条件实行民族区域自治，但是为了更好地有效地保障较小民族聚居区内少数民族的平等权利，中国共产党结合我国民族分布状况，在实践的基础上提出了民族乡政策。因此，民族乡制度的建立是由中国国情所决定的。
其次，我们要站在马克思主义世界观和民族观的高度，来认识民族乡制度的正确性和科学性。
马克思主义民族理论是中国解决民族问题的指导思想。在新中国建立初期，中国共产党根据马克思主义民族理论，制定了较为系统的民族政策，1952年颁布的《民族区域自治实施纲要》、《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》，充分考虑了我国民族聚居、杂居、散居交错分布的情况，因地因时因民族制宜地在全国开展了建立民族自治地方和民族民主联合政府的工作。在短短4-5年内建设了200多个不同级别的民族自治区和数百个民族民主联合政府，充分保障少数民族当家作主的权利，不仅保障了民族自治区内少数民族的平等权利，也保障了民族杂居地区和较小民族的平等权利。由于大部分民族自治区（区、乡、镇级）在实践中没有条件、也没有可能行使必要的自治权，因此，1954年新中国第一部《宪法》将民族乡从民族区域自治体系中分出来，确立了民族乡的制度，进而明确了“民族乡”作为解决中国民族问题的一种政治形式的性质和地位。在这一过程中，中国共产党将马克思主义关于民族不分大小一律平等的原则与中国民族交错分布的情况结合起来，创造性地提出了民族乡政策，充分体现了坚持一切从实际出发，善于总结经验，勇于开拓创新的精神。
第三，要站在实践是检验真理标准的高度，进而从民族乡发展的历程出发，来认识民族乡制度的重要地位和作用。
我国民族乡的产生发展主要经历了20世纪50年代和80年代两个重要的发展阶段。近50年来民族乡工作的伟大实践，充分检验和证明了民族乡制度的重要性和特殊作用：建立了相当数量的民族乡，促进和加强了较小的少数民族聚居地方的基层政权建设；更加充分、广泛地保障了民族乡少数民族的平等权利；加强了各民族的团结，促进了社会主义民族关系的发展；使民族乡的经济、文教卫生等各项事业获得了较大的发展，各族人民的生活水平和综合素质不断提高；发展和壮大了少数民族干部队伍。
民族乡的理论问题
民族乡理论要研究的内容，我认为主要包括四个方面：一是关于民族乡产生、发展的社会历史因素；二是关于民族乡的本质、内容和形式；三是关于民族乡的地位、作用和特点；四是关于制定民族乡的政策、法律法规制度。
在我国民族政策体系的理论研究中，与其他方面相比，民族乡的理论研究是很不够的，不仅仅是整体研究不够，就是零星的研究也不多。不仅远远落后于民族乡的实践，而且已经制约了民族乡的发展。民族乡理论是民族乡实践的指南，我国民族乡实践在社会主义市场经济中不断发展，各地方的民族乡工作也有不断的开拓和创新，这就要求民族乡理论也要有一个大的发展和创新。民族乡的理论研究如果没有一个大的发展，民族乡工作也就不可能有大的突破。
民族乡的理论研究涉及方方面面，在此只就民族乡的性质谈几点看法。
关于民族乡的性质，长期以来一直被看成是一个不明确或没有弄清楚的问题，这是因为许多人总是习惯于把民族乡仅仅当作是“民族区域自治制度的补充形式”。但是我认为自1954年宪法把民族乡作为一种特殊的行政区划划分出来，其性质就是很清楚的。关于民族乡性质我认为可以用三句话来概括：
第一，民族乡是中国解决国内民族问题的一种政治形式。
解决民族问题的形式是多种多样的，这是由民族问题的两个因素决定的：一方面，从横向来看，民族问题是社会总问题的组成部分，所以民族问题涉及政治、经济、文化以及社会生活领域等方方面面。由此，要解决民族问题，就必须从以上这些方面入手，这便产生了解决民族问题的政治形式、经济形式、文化形式等等。解决民族问题的政治形式，也是多种多样的：如我们经常谈到的联邦制、民族区域自治、“保留地”等形式。这类解决民族问题的政治形式往往是以少数民族聚居的某一个或若干个行政区域作为行政单位，通过法律的形式赋予比一般行政单位较为特殊的权利，并通过这种特殊权利的行使，以实现保障少数民族平等权利的目的。而中国的民族乡正是这些解决民族问题的政治形式中的一种形式。
另一方面，从纵向来看，在长期的社会历史发展进程中，中国各民族形成了你中有我、我中有你的大杂居、小聚居的民族分布格局，同时也形成了各民族文化千差万别的复杂情况。因此，用来解决民族问题的形式不可能只是单一的某一种形式，而应该是多种多样的适应各种复杂民族情况的形式。例如，前苏联既有联邦制的加盟共和国，也有民族区域自治的自治共和国、民族自治州，还有边疆省州等等。而在中国除了有不同行政级别的自治区、自治州、自治县（而且在较大的自治区域内还形成了多级自治的情况）外，为了适应民族杂居、交错居住的情况还采取了民族乡的行政体制。所以我们认为民族乡是中国共产党根据马克思主义，结合中国民族居住和分布的实际情况，在解决中国民族问题的实践过程中的一种创造，是中国解决民族问题的一种政治形式。
第二，民族乡制度是一种区别于民族区域自治制度的解决国内民族问题的政治制度。
民族乡是中国在实施民族区域自治的实践过程中产生和创立的，同时，随着民族区域自治制度的发展和完善，民族乡制度也得到了发展和完善，但是，也正是因为这一水乳交融的历史过程，使人们总是抱着忘却不了的民族区域自治的情结去看待民族乡。目前，大多数民族工作者和学者都认为民族乡是属于民族区域自治的范畴，但是在无法说清民族乡与民族区域自治“关系”的时候，就只能强调民族乡是民族区域自治的一种补充形式。这种“补充说”，作为民族乡定义的主要内容或标签，一直影响着中国民族乡的理论研究和实际工作。同为解决中国民族问题的政治形式，民族乡与民族区域自治在内容上自然有其相同之处，但作为两种不同的政治形式，也必然有着不同之处。其主要联系是：指导思想和实现的目标相同；都要采取适合于当地少数民族的民族形式；民族乡产生于民族区域自治的实践过程，而这一过程又是一个相互促进的过程；都是与地方自治相联系的，其内容和形式都必然会打上地方自治的印迹。
民族乡与民族区域自治的主要区别：
一是，从解决民族问题的形式和手段上来看，它们是两种不同的政治形式，首先，我国宪法明确规定，民族乡不是民族自治地方，因此，民族乡不属于民族区域自治的范畴。其次，民族乡和民族区域自治作为解决民族问题的两种类型，它们在对象、范围、内容以及方法上都是不同的，各自有着不同的特定内涵。
二是，从民族乡与民族区域的本质特征上来看，它们虽然都是在少数民族聚居地方实施的政治制度，但其最根本的区别在于是否拥有“自治权”。民族区域自治是在我国宪法赋予的“自治权”的少数民族聚居地方实施的一种政治制度，而民族乡则在没有条件行使“自治权”的少数民族聚居地方实施的另一种政治制度。
三是，从民族乡和民族区域自治的地位来看，民族区域自治制度是中国的一项基本政治制度，而民族乡制度则是国家的一般性政治制度，它对整个国家政治制度的影响力，远远不及基本政治制度。它们属于不同层面的政治制度。
四是，从各级地方国家政权机构的组成来看，中国的县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，而乡镇、民族乡的人民代表大会则不设立，因为在这一级行政区域内没有必要。人民法院、人民检察院的设置也是如此。
由此可见，民族乡制度是区别于民族区域自治制度的解决国内民族问题的一种政治制度。
第三，民族乡是一种特殊的基层政权形式。
根据宪法第30条关于行政区域划分的规定，至少从以下两个方面，明确了民族乡的法律地位和性质：首先，明确了民族乡是与乡、镇同一级的基层政权。其次，明确了民族乡是一种特殊的基层政权形式，它不是自治地方，也不能等同于一般的乡镇，民族乡通过法律赋予的形式，获得了一般乡镇所没有的“自主权”。
民族乡面临的困难和挑战
当前对民族乡工作认识不足、重视不够的情况仍然比较突出；民族乡特殊政策、优惠政策贯彻落实难度大；民族乡民族干部不但数量少，而且结构也不合理；民族乡法制建设依然存在较多的问题。而民族乡经济社会发展比较缓慢、差距拉大是当前我国民族乡工作中的主要问题。总之，面临的问题很多。在此，我想谈谈当前对民族乡最具有挑战性的撤（并）乡建镇问题。
民族乡改建民族镇的问题和民族乡在新一轮撤乡建镇工作中的问题。这是两个既有联系又有区别的问题，民族乡改建民族镇的问题现在已经是一个历史遗留的问题了，从1992年《关于停止审批民族镇的通知》到现在已经10年了，但是如何解决这个问题一直没有下文。对于民族乡改建镇的问题，我们一定要慎之又慎，有些地方急于建镇，撤销了民族乡的牌子，又带来了新的问题。建镇是发展的必然趋势和方向，要解决民族乡建镇的问题，我认为，一定要坚持“三个有利于”的标准，进一步解放思想，大胆探索。建议是不是可以对发展较好的已具备建镇条件的民族乡实行“双轨制”的政策，在保留民族乡行政体制的情况下，同时实行镇的体制，这样就可以解决了民族乡建镇的“两难境地”。
民族乡在新一轮撤（并）乡建镇中面临的问题，是当前民族乡工作中急需寻找对策的紧迫性问题，随着社会经济的发展，对现存的行政区划进行适时的调整是发展的需要，但是这种调整是要以历史沿革、民族关系、现实状况和未来发展等因素来综合考虑的。现在许多地方都作出了建立大乡的标准，一些民族乡已经陆陆续续地被撤销、合并或改镇，对此各地民委提出了许多建设性的意见和建议，一些省对民族乡作出了暂时不动或区别对待的规定。民族乡一般都是民族关系较为敏感的少数民族聚居区，在这次撤、并、改中，我们一定要防止“一刀切”的做法再次泛滥。实际上现在已经出现了一些问题。如何对待这些问题，我认为：一是要正确认识行政区域调整的意义；二是对民族乡的调整必须要从有利于民族团结和社会经济发展出发；三是能不动的最好不要动，需要动的也必须坚持充分协商的原则分步实施，少数民族群众的工作什么时候做通了，就什么时候动；四是并乡后民族人口比例下降，不够建民族乡的，我们也要根据历史沿革和民族关系的情况，区别对待，按照“例外”的原则来处理。
民族乡的法制建设问题
我国的民族乡工作一直在努力地朝着法制化的轨道迈进，近10年来以《民族乡行政工作条例》为标志的民族乡法制建设取得了长足的发展。但是民族乡的法制建设仍然不能适应民族乡发展的需要。
第一，一方面，民族乡法律法规还只是散见于宪法、组织法、选举法等法律之中，还没有一部专门的民族乡法律，使民族乡工作在实践中还缺乏一定的权威性；另一方面，在较为成型的民族乡行政法规中，由于立法权限，对民族乡作为基层政权形式无法作出相应的规定，如民族乡人民代表大会的组成，民族乡长的任职等。
第二，各民族乡法制建设发展很不平衡，有的地方好一些，有的地方差一些，有的地方甚至动都没有动。
第三，现行的民族乡的一些法规，有些条款已经过时和失效了，需要抓紧时间，在深入调查的基础上，尽快修改和完善，以适应发展的要求。
依法治国是我国的基本国策，民族乡的发展必须要走法制化的道路。民族乡的专门法律应该成为我国民族法律法规体系中的主干法律之一，这是由我国的民族国情决定的。我国现在还没有一部专门的民族乡法律，民族乡法律法规缺乏一定的权威性。当前我国各地都制定了或正在制定民族乡的地方性法规和规章，由人大制定颁布，如《黑龙江省民族乡条例》、《云南省民族乡工作条例》等。从实践来看，人大颁布的法律法规一般在实施过程中都比较顺利，也易受人大的监督检查，贯彻落实比较容易到位。因此，尽快制定一部由全国人大制定的《中华人民共和国民族乡条例》既是历史的期盼，也是客观现实的需要；既是依法治国的要求，也是民族法律法规体系完善的需要。
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