宪政视域下的财政权规制，本文主要内容关键词为：视域论文,宪政论文,规制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代国家，公共财政是政府活动的经济基础，更是满足公共需要、促进公共福利的重要手段。公共财政的基本职责是提供公共产品与公共服务，政府提供公共产品的过程也是政府运用公共权利配置资源的过程，在这一过程中，财政权的范围和底线必须得到界定，私人的财产权利必须得到保护。为防止公共权力的滥用，必须对政府的财政权力进行限制，这也是西方宪政精神的要义所在。
一、财政权的宪政逻辑
现代政府的基本职责是提供公共产品与服务，满足公共需要。公共产品的非排他性与非竞争性特征决定了政府要采取普遍征税的方式来弥补公共产品的提供成本，税收是社会成员享用公共产品的代价。而包括税权在内的财政权则是社会成员自然权利的一种让渡，财政权来自于人民的托付，承载着公共利益的需要。但是这种公共权力如果遭到滥用，公民的财产权利必然受到侵犯。因此，政府的财政权力必须得到限制，从根本上说要受到宪法的制约。
“宪政意指有限政府（limited government）”，宪政的根本就在于用恒定的政制原则限制一切权力。①它要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约。保护纳税人财产权利是宪政的逻辑起点与归宿，而要保护纳税人财产权利，就必须要对政府的公共权力进行限制。这是宪政的核心与关键，也是宪政的基本原则和内在精神。只有政府的公共权力得到限制，在宪法所规定的范围内行使，才能保障公民的基本财产权利，也就是实行民主政治和法治以保障和实现人权，从而最终达到国家权力回归于人民。从宪政发展的历史进程来看，宪政的变革主要是围绕财政权的规制进行的。
（一）宪政的产生源于财政权的规制需求
从起源看，财政权的规制是近代宪政产生的根本原因之一，以英国为例，宪政的产生是源于对君主征税权的限制。1215年，英国贵族会议与国王约翰签署了《大宪章》，其第12章明确指出“除非得到普遍的赞同，否则在王国中既不应征收兵役税，也不应征收协助税。”这就以法律文件的形式确定了“非赞同毋纳税原则”，即使它是针对有限的税收。尽管英国社会在《大宪章》签订以前就有控制君主征税权的传统，但毕竟只是习俗与惯例而已，《大宪章》的签订是英国第一次以法律的形式确定征税原则，对君主的财政权进行限制。大宪章实际确立了“王在法下”的宪政精神，开创了英国用成文法限制王权的先例，是西方历史对宪政有着非凡意义的文件，它明确而具体地体现高级法的观念，即“统治权受法限制”的思想。《大宪章》仅是英国宪政的发端，其后数百年，财政权一直是议会与国王争夺的焦点，限制财政权的宪法文献逐渐发展起来，从爱德华一世时的《宪章追认书》到查理一世时的《权利请愿书》，国王的财政权一再受到限制，直到1689年《权利法案》的签订，使近代意义上的宪政在英国得以真正确立。由此可以看到，英国宪政产生的过程就是对财政权的规制过程。宪政作为制约财政权的根本手段是适应财政权的规制需要而产生的。
（二）财政权的宪政逻辑
1.财政权与财产权的逻辑关系。按照社会契约论的观点，国家只不过是一群自由民为了汇集起全部共同的力量来保障每个结合者的人身、自由和财富而让渡部分个人权利，以社会公约赋予其生存和生命，以立法赋予其行动和意志，以赋税赋予其血液所形成的政治结合体。政府的财政权来源于人民的委托与授权，政府只是国家财政权的行使者，作为纳税人的社会公众才是财政权的所有者。纳税人在达成社会公约的前提下，转让自己的部分财产权以构成财政收入，供国家提供公共产品之需，即人们向国家纳税——让渡其自然财产的一部分是为了能够更好地享有其他的自然权利，以及在其自然权利一旦受到侵犯时可以寻求国家的公力救济，国家征税也正是为了能够有效地、最大限度地满足上述人们对国家的要求。财政权是公民为了财产权得到保护而付出的成本，在这里，基本的逻辑是财政权的取得与行使的最终目的是保护社会公众的财产权利，促进公共利益的实现。从财政收入的取得来看，征税权是公民为了获得财产权利的保护而对政府的部分权利让渡；从财政支出来看，公共资源的使用也必须有利于公民财产权利的保护和公共福利的提高。正如斯蒂芬·霍姆斯和桑斯坦合著的《权利的成本》所言：“权利依赖于政府，这必然带来一个逻辑上的后果：权利需要钱，没有公共资助和公共支持，权利就不能获得保护和实施。”由此，我们可以得出结论，政府的财政权来源于私人财产权，是私人财产权的让渡，其取得和行使的最终目的在于对财产权的保护。
2.财政权的规制是宪政精神所在。既然财政权既然是公民所赋予的，财政权的运用必须以保护公民权利与促进公共福利为目的。但是，“一条永恒的经验是：任何掌权者都倾向于滥用权力；他会一直如此行事，直至受到限制”（孟德斯鸠，《论法的精神》）。既然是私人财产权的让渡，那么这种让渡的原则和底限必须得到遵守。超越私人财产权的公共权力一旦得到滥用，将带来巨大的社会危害，私人财产权利将会随意被侵犯，公共资源的使用也难以保证用于公共目的。公民权利保障将无从谈起。宪政实质是确定处理公共权力与私人权利关系的规则，以保障公民的私人权利为目的，以限制公共权力为基本精神。当公共权力随意侵犯公民财产权利时，公民权利的保障就会成为空话。约束和限制公共权力、保证公共权力依法行使就成为公民权利保障的基本诉求，也只有当公共权力受到宪法和法律的有限制约时，公民权利才能得到有效保障。因此可以看出宪政精神的核心是对包括财政权在内的公共权力的限制。
3.宪政精神主要通过宪法来体现。宪法可以被看做是公民为财产权利能够得到保护而订立的契约，是限制政府公共权力，保障公民权利的根本法律，具有较强的稳定性和长期的约束力。宪法是宪政的载体，宪政要通过宪法确立的制度表现出来。近代宪法的基本精神和主要功能是对政府公共权力进行有效限制。布坎南和塔洛克认为，宪法（constitution）是指一系列预先达成的规则，嗣后的行动都在这一系列的规则范围进行。宪法条款的作用在于为政府的征税权和支出权划出了界限，这种界限是以“社会契约”加之于所有组织包括立法机关与个人的约束，从而减少寻租现象与税收剥削，有效地保护产权，提高公共产品的供给效率。宪法限制的逻辑在于：授予政府的任何权力，都有可能在某些范围内和某些场合下，偏离公民的欲求。个人在公共选择与私人选择中具有相同的动机，都是“经济人”，从自身的利益出发做出选择。为防止公共权力对公民权利的侵害、公共资源用于非公共目的，必须建立一套基本的规范即宪法来约束政府的财政权力，避免财政权力的滥用。
二、我国财政规制的宪政缺失及后果
在我国财政权力基本处于软约束状态，“权大于法”的现象普遍存在，最根本原因在于宪政的缺失。我国财政权的规制还没有上升到宪政层次，在财政权的规制方面存在着宪法缺失、立法机关的规制缺失及司法机关的规制缺失。宪政的缺失必然导致财政权力的滥用，最终使纳税人的利益受到损害。
（一）财政规制的宪法缺失及后果
我国现行宪法对国家财政权的相关规定非常简约，仅有的几条与预算有关的条款，仅仅明确了各级立法机关在预算方面的审批权，以及国家行政机关的预算编制权，有关税收的条款只有一条，即第五十六条“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，仅强调了国家征税权和人民必须履行的纳税义务，并未说明更重要的方面，即征税主体依法律征税，因为宪政的本质和最主要的作用在于对征税主体的权力的限制，而仅规定纳税主体的依法纳税义务，依然是传统税法理论中征、纳双方不平等的观点的体现，根本没有体现宪政精神。此外对于政府的发债权也没有任何规定，政府发债没有任何法律限制，政府举债权的无限制使财政风险发生的概率很大。
宪法是一般规则或是制定规则的规则，也称为元规则。如果元规则缺失，会带来两个问题，一是规则的随意更改，规则常常根据临时需要而改变。比如某地曾发生过这样的案例，财政部门认定某合法注册的股份有限公司是国有资产，并对国有资产流失进行了评估，对该企业资产进行强制分配。财政部门的行政执法是出于财政效率的目的，但是无视该企业是依法注册的私人企业的事实，严重违背了法律公正，在这种情况下经济学的效率规则代替了法律公正规则。而这种现象的根源在于元规则的缺失。规则的随意调整在税法上表现更是明显，由于宪法没有税收法定原则规定，税收法律的层次过低，导致税收规定朝令夕改，难以稳定，而且使行政部门的征税权失去制约，收税不规范成为必然。这一方面促使行政机关滥用权力，随意执法，滋生腐败；另一方面促使纳税人消极或抵制纳税，普遍偷税。
元规则缺失带来的另一个问题就是，新的规则被随意的创造出来，政府部门自我授权，根据需要随意创造规则，这一点最典型的莫过于收费，政府收费根本没有法律授权，而是根据自身需要，随意设立收费项目，政府仅仅是发个红头文件而已。政府的自我授权形成了新的收入分配方式与渠道，预算外、制度外资金的大量存在，扰乱了分配秩序，大量的乱收费加重了纳税人负担，使私人的财产权利遭到严重侵犯。政府财政权力的失制导致收入分配方式的失范。西方发达国家宪法不但规定税收原则，体现税收法定主义精神，甚至将收费权限也写入了宪法，如芬兰宪法中规定，政府收费必须得到法律授权。我国的财政宪法规制与西方国家的差距可见一斑。
（二）财政权的制衡缺失及后果
宪法是一般的规则，比较抽象，不够直观，而宪法约束的主体是政府各个部门，由于政府部门掌握着合法暴力并处于垄断地位，社会更难对其进行宪法约束，正是因为这样，宪法也容易被违背。这就需要在权力机构间合理配置财政权力，实现部门间的分权制衡，从而避免违宪行为的发生。我国财政权的规制不但存在宪法缺失，财政权的运行中也缺乏真正的分权制衡。财政权在立法机关、行政机关、司法机关并没有合理的配置。财政权更多集中在行政机关，而立法机关与司法机关缺乏应有的财政权力。
我国人民代表大会虽然在宪法上规定是最高的权力机关，自然也是最高财政权力机关，但是从实际运行来看并没有赋予真正的地位。从预算控制权来看，人大预算审查方式还处于低级的综合审查阶段，由于预算内容本身过于笼统，缺乏细化，人大代表的业务素质不高，审查的时间较短，使预算审查往往流于形式，人大对预算权并没有实质性的控制，预算权高度集中在政府手中。由于人大对预算审查的不力，使预算编制本身的科学性缺乏保证。大量的公共资源用于“政绩工程”、奢侈的办公设施等方面，造成财政资金的严重浪费。人大对于预算编制的审批流于形式，对预算的执行也缺乏监督力度，缺乏专业的审计部门是人大预算监督的软肋。财政行为最终体现在资金运动过程中，如果对财政资金的运动过程缺乏专业的审计，则预算执行监督将流于形式。每年预算执行中出现的问题更多是由政府的内部审计部门审查出来的，内部审计受自身权力范围的限制，不可能实现彻底有效的预算监督。政府预算缺乏独立的外部审计使人大对预算执行的监督严重弱化。从税权来看，我国20多个税种中，只有2个税种是由人大立法的，其他绝大部分税收法律都是人大授权国务院以条例、暂行条例等行政法规的形式颁布的。税收立法在决策、起草、审议和公布等诸多环节中，基本上是由各相关机构，主要是税务部门自行制定，而未经过人大或人大常委会的通过。立法机关对税权的控制缺失，造成行政部门税权过于集中，行政部门征税权力缺乏制约，纳税人的权利必将得不到有效保护，税权的滥用现象不可避免。从公债权来看，人大更是没有丝毫举债控制权，举债权完全掌握在政府手中，举债的规模、结构完全由政府决定，无需报人大审批。举债的无限制导致政府有盲目扩张的冲动，必然加大财政运行的风险。
司法机关的财政权是司法权在财政领域的延伸，司法机关既有解决纳税人与政府部门财政纠纷的职责，也有解决行政机关与立法机关的财政纠纷的职责。如果政府的财政违法行为甚至是违宪行为得不到司法追究，那保护纳税人权利的宪政就是一句空话。但是在我国，司法机关并不是完全独立的，至少在经济上不是独立的，其运转所需经费仍来源于政府财政拨款，这种财政上的非独立性制约了司法机关对行政机关的制衡作用。在实践中财政纠纷大都以行政复议的方式解决，上升不到司法层次，政府的财政权得不到有效的司法规制。
对政府财政执行权的规制关键是财政问责制度的确立，违法的财政行为必须得到追究，才能从制度上对政府行为形成真正的约束，没有责任追究制度，财政权规制的有效性将大大降低。而有效的责任追究莫过于司法的介入。只有司法介入，才能强化财政法律责任，从而减少腐败行为的发生。我国目前财政责任追究大部分停留在行政责任追究，而缺乏法律责任追究，司法机关在财政权的规制中的作用很弱。淡化财政违法违规责任，在很大程度上助长了腐败行为，大量财政资金被贪污、挪用、浪费。
三、财政权规制的宪政化在我国的实现路径
通过以上分析，我们可以得出结论，我国政府财政权的滥用不是仅仅通过对一般法律（包括预算法、税收基本法等）的完善就可以解决的，必须从宪法入手，进行财政立宪。否则政府的财政权力仍然得不到限制，财政违法的行为仍然会发生，社会公众的利益仍会遭到损害。宪政建设是财政权规制的必由之路，宪政的基本精神就是对包括财政权在内的公共权力的限制，而这种精神需要宪法规定的一系列规范来体现，因此要实现财政权规制的宪政化，首先要完善我国宪法，通过国家根本大法对财政权做出一般界定，其次，通过宪法与法律赋予立法机关与司法机关一定的财政权，从而实现财政权在立法机关、行政机关、司法机关之间的均衡配置。通过权力机关之间的权力制衡实现财政权的有效规制。
进行财政立宪，通过宪法对财政权做出一般界定。具体包括：
1.确定税收法定原则，对征税权做出原则性的规定，实现真正的税收法定主义。税收法定主义是宪政的基本标志，没有税收法定主义，纳税人的权利就得不到有效保护，宪法也不是真正的宪法。在宪法中应明确将税收立法权赋予人民代表大会，使立法机关保留税收立法专属权。现代宪政要求税收应是政府取得收入的最基本方式，收费只是辅助方式而已。收费权如果得不到限制，纳税人利益受到的损害更大。所以应考虑将收费原则也写入宪法，否则在非税分配方式大量存在情况下，纳税人的财产权利仍然得不到有效保障。仅将税收法定原则写入宪法，只是实现了狭义的税收法定主义，广义的税收法定主义应包括收费法定原则的规定，只有将收费原则列入宪法内容，才会实现真正的税收法定主义。
2.确定预算法定原则，强调政府的一切收支必须纳入预算管理，并且必须通过人民代表大会审查批准。强调经立法机关批准后预算的法律地位，政府各个部门必须依据预算执行，否则将追究法律责任。
3.通过宪法界定举债权，将举债权进行清晰界定。否则将助长随意举债行为，政府出于扩张的冲动，更多地采取借债的方式绕过纳税人的监督与约束筹集财政收入，从而扩大财政危机发生的危险，最终仍会殃及纳税人。
4.通过宪法赋予立法机关与司法机关相应的财政权，使财政权在权力部门之间均衡配置。通过部门间的权力制衡实现财政权的有效规制，改革和完善《预算法》以及《监督法》，强化预算的法律责任，为预算监督的司法介入提供可能，从而强化财政责任追究，实现财政权的有效规制。
总之，限权与问责是宪政道路的根本路径，只有实现了限权与问责，财政管理才能真正走向宪政化，纳税人的权利才能得到真正的保护，公共财政的公共性才能得到保证，从而才能建立真正与市场经济相适应的公共财政。
四、财政权规制宪政化的关键与难点
实现对财政权的有效规制，必须加快财政立宪的进程，但是这一进程将受到政治体制与行政管理体制改革进程的制约。前文提到的政府财政违法甚至违宪问题、立法机关地位弱化问题都根源于现行的政治体制与行政管理体制。从政治体制来看，行政机关与立法机关乃至司法机关都在党的领导之下，很多地方党委领导兼任人大领导，在这样的政治体制下，分权制衡实现的难度较大，立法机关的财政地位容易被虚置，而我国政治体制改革的进程是缓慢的，其难点在于如何处理好加强党的领导与分权制衡的关系。从行政管理体制来看，在我国政权内部一般是由上级任命下级，上级和下级之间存在密切的利害关系，下级对上级负责，下级一般不会因工作效率低而被解雇；政府官员的薪金与职位升迁，与增进工作效率无关，或只有间接关系，甚至成反比例关系，甚至是与上级领导的评价好恶直接相关。所以在这样的行政管理体制下，各级政府官员的财政行为只对上级负责，而不是对本辖区的纳税人负责，因为纳税人对官员的职位升迁不能产生决定性影响。由于缺乏利益的约束，政府官员往往滥用财政权力，将大量的公共资源用于形象工程，造成财政资金的浪费，最终损害纳税人的利益。要实现财政权力的有效规制必须对行政管理体制进行改革，而行政管理体制改革又受到政治体制的制约。由此可以看出，政治体制改革与行政管理体制改革是财政宪政实现的关键，也是宪政建设的难点所在。
注释：
①[英]弗里德利希·冯·哈耶克著，邓正来等译.《导论·法律、立法与自由》（第一卷），中国大百科书出版社，2000年版，第2页。
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