从地方发展权的失衡看当代中国的区域不平衡发展，本文主要内容关键词为：不平衡论文,当代中国论文,区域论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1004-8049(2011)10-0068-11
修订日期：2011-07-21。
一、问题的提出
改革开放以来，我国的宏观经济绩效取得了举世瞩目的成就，创造了世界经济发展史上的“中国奇迹”，但与此同时却出现了愈发突出的区域发展差距问题，成为世界上严重非均衡发展的少数国家之一。在这种情况下，有关中国的区域不平衡发展及其协调发展问题研究，成为海内外社会科学界长盛不衰的一个热门话题。在林林总总的理论文献中，“行政分权”说是关于区域不平衡发展的一种主流解释，而由此推导出的新“中央集权”政策主张，也一直主导着中国区域协调发展的政策实践。简而言之，“行政分权”说对区域不平衡发展的解释逻辑是：改革以来，中国之所以出现严重的区域不平衡发展问题，是由于中央向地方分权的代价或结果。具体来说，1978年以来，特别是20世纪八九十年代，持续的财政分权改革助长了部分地区的地方主义，导致国家财政汲取能力的急剧下降，严重制约着中央政府的区域发展调控能力，结果带来愈发严重的区域发展“马太效应”。因此，要实现区域的协调发展，就必须通过中央政府的垄断权威和政治动员能力，抽取发达地区的物质(主要是财政)资源，然后借助于自上而下的行政机制，把这些物质资源重新分配给那些欠发达地区的政府，以达到缩小区域差距的目的。有学者更是提出，只要中央政府具备缩小区域差距的意愿，同时具备这种能力，中国的区域发展差距就能得到有效控制。①
毫无疑问，上世纪80年代初实行的行政性分权改革是理解中国政治经济改革的关键，从这一视角来解读我国的区域不平衡发展现象，也是抓住了问题的重要方面。不过，行政分权改革对我国政治生态的影响是多方面的，它不仅助长了部分地区的地方主义，削弱了中央政府的财政汲取能力，而且也对地方政府的心理动机和行为机理带来了巨大的冲击，进而影响到各自的发展能力。因此，仅仅从行政分权对中央政府的影响来解释由此导致的区域不平衡发展现象，似乎不够全面。本文尝试从行政分权对地方政府的影响来讨论其与区域不平衡发展的因果关联，目的是提供一种竞争性理论视角，发展和完善区域不平衡发展的行政分权解释。本文首先提出地方发展权的失衡与区域不平衡发展的理论假设，随后对这一理论假设进行历史归因式的逻辑论证。在此基础上，对地方发展权失衡的具体表征作了实证分析，最后总结研究结论并进行了政策性讨论。
二、地方发展权的失衡与区域不平衡发展：一个理论假设
2.1 产权的地方化与地方发展权的获得
改革开放初期实行的分权改革，不仅包含了经济权力从政府到企业的转移，而且也包含了经济权力从中央政府到地方政府的转移。而经济发展权力在政府间纵向维度的转移，表明中国传统的国家产权结构发生了重大的裂变，即出现从计划经济时代的中央高度集权到改革后的“地方产权”的新格局。
在中央高度集权的计划体制下，中央国家机关掌握了全国生产、生活问题的最高决策权，掌控着国家政治、经济和行政资源的权威性分配活动，统一调配和协调地方公共事务。因此，地方政府只是中央权力在地方的一个延伸环节，或者说只是整部国家机器中的一个构成部件，很少甚至几乎不拥有自我决策能力和独立的地方利益。然而，1978年以来的行政性分权改革，使我国逐步由“政治型国家”向“行政型国家”发生转变：中央与地方关系已经不再是“铁板”一块，而是处于不断的博弈状态中；②地方政府不再是中央政府的简单延伸，而是一个独立的实体、一个行为主体。③也就是说，地方政府已经不仅仅是一个上传下达、中央政策执行的代理者，而更多的是一个拥有自我主体意识的地方利益体。④因此，我国中央与地方关系发生的历史变化，极大地改变了中央决定一切的“中央集权”式国家产权格局。而实际上，由于改革以前存在的M型层级制组织结构，中国的计划经济远不如前苏联、东欧严密，而改革以后行政分权的全面铺开，进一步强化了这种结构。⑤在M型组织中，地方政府被赋予半自主的权力，对上级责任很小，同时不接受上级大量财政支持。因此，改革使地方政府有一定的投资权，可以与中央分享剩余产品和财政收入，因此相当比重的经济控制权掌握在地方当局手中。西方一些学者把这一现象概括为中国的地方产权。⑥此后，又有学者进一步指出，地方产权的存在是中国大陆经济改革过程不同于前苏联、东欧国家的基本原因。
基于上述分析，笔者认为，随着行政性分权改革的不断深入，我国传统的中央高度集权的国家产权结构，已经逐步蜕变为“地方产权”，出现“产权地方化”的新格局。改革以来的“产权地方化”过程，产生了巨大的政治效应。如上文所述，它一方面削弱了中央政府的财政汲取能力，导致国家能力的下降；但更重要的还在于，它扩张了地方政府权力，使地方政府拥有了发展地方经济的自主权力。在计划经济时代的集权产权结构下，中央政府高度集权，地方政府只是整个国家权力结构中的“权力传送带”，难以成为相对独立的行为主体。因此，当时的地方政府尚未拥有发展地方经济的独立自主权力，而就同一级别的不同地区政府来说，各自拥有的少量自由裁量权也是较为均等的。但是，上世纪80年代以来的行政分权改革，把很大一部分经济权力下放给了地方政府，地方官员因此获得了事实上的治理地方经济的权力。特别是由于中央与地方信息不对称的缘故，地方政府俨然成为一个地区政治、经济和社会发展的主导者，肩负起“为官一任，造福一方”的发展重任，掌握着决定地方发展收益的政治行政产权。
2.2 地方政府的发展权集合：理论源流与概念解释
既然“产权地方化”使中国的地方政府拥有了发展地方经济的相对自主权，那么，我们如何认识和理解地方政府的这种发展权？笔者借鉴著名福利经济学家阿马蒂亚·森(Amartya Sen)的“描述性权利”(descriptive)分析方法，⑦提出地方政府的发展权集合的概念。他在论及社会中人的发展时，提出了“自由既是发展的目的，又是发展的手段”的命题，认为“政治自由、经济条件、社会机会、透明性担保和防护性保障”等发展机会的自由，是人的发展的五种工具性自由，也就是人的发展的五种权利。⑧在分析贫困与饥荒这类社会问题时，他更为系统地提出了人在社会关系链条中的“权利集合”和“交换权利”的概念。在他看来，在市场经济中，人们的典型的权利关系主要包括以下内容：以贸易为基础的权利；以生产为基础的权利；自己劳动的权利；继承和转移权利。在此基础上，一个人可以将自己所拥有的商品转换成另一组商品。这种转换可以通过贸易、生产或者两者的结合来实现。在转换中，他能够获得的各种商品组合所构成的集合，可以成为这个人所拥有东西的“交换权利”(exchange entitlement)。⑨因此，阿马蒂亚认为，那些处于贫困与饥荒状态中的人们之所以食不果腹，其根本原因乃在于个人权利关系的残缺和交换权利的匮乏，而不是所谓的食物短缺所致。这是因为，如果个人的权利关系没有遭受侵害，并且享受着平等的交换权利，那么，即使粮食供给短缺也不至于引发大规模的贫困与饥饿问题。
笔者据此认为，如同社会中人的生存与发展需要一组权利集合和交换权利机制一样，产权地方化以后，地方政府要实现发展特别是经济发展，同样要拥有一套发展的“工具性自由”，或者说一束权利关系，本文称之为“地方发展权集合”。但从自然系统的组织视角或制度学派组织理论来看，地方政府是制度环境和组织文化的产物，⑩地方政府作为政治市场上的行动主体，总是与其上下级政府和周围政府发生关系，因此，其地方产权不是静止不变的，而是相对于其他行动主体而言的一组权利集合。本文假定某一地方政府X为参照体，政治市场上的其他行动主体就包括中央政府、上下级政府、横向的区域间地方政府。而如果从流域的空间视野来看，那么它的行动关系体还应涵盖流域内上、中、下游政府。在这样一种制度环境和组织场景下，改革开放后我国地方政府X的发展权集合涉及下列变量：行政区划产权；先发或后发权利；财政权利；行政级别上的“政治特权”；产业布局权利。
2.3 地方发展权的失衡：区域不平衡发展的一个理论假设
上文表明，产权地方化以后，我国的地方政府获得了相对独立自主的地方发展权集合，而地方政府发展权集合的大小，表明其获取各种政治经济资源，发展地方经济的手段和能力的强弱。也就是说，发展权处于优势和强势的地方政府，获取发展资源的机会和能力更强，因而其经济发展更快更好。相反，发展权处于弱势乃至“贫困”的地区，争取发展资源的机会和能力偏弱，因而其经济发展往往处于迟滞状态甚至被边缘化的境地。但是，如果经济发展过程中建立健全了一套完善的权利交换机制，那么，地方发展权上的差距乃至鸿沟可以逐步缩小，地区之间的发展水平可以维持在较为均衡的状态。
基于此笔者认为的理论假设是：改革开放以来，地方政府发展权集合被打破，在经济发展与发展权的累积因果效应作用下，进而出现地方发展权的区域失衡，这是我国区域不平衡发展的重要制度根源。
要消除这个根源，首先要弄清以下几个连带问题：其一，改革开放初期实行的行政性分权改革，赋予了地方政府发展地方经济的相对自主权利，但为什么会出现初始赋权上的地区差异，进而打破地方发展权的均衡格局。其二，地方发展权集合被打破后，为什么经济发展与发展权的累积因果效应，会不断加剧和扩大这种初始不均的权利差距，最终导致发展权的区域失衡。其三，在经济高速发展过程中，国家能否运用权利平衡和交换权利机制，解决地方发展权上的区域失衡问题，消弥区域发展差距一直存在甚至有扩大化的危险。
三、地方发展权失衡的解释逻辑
事实上，改革以来我国地方政府间的发展权失衡有其历史必然性，这是一个由外在的压力而引发的内在制度建构过程。下文通过构建一个“三位一体”的分析框架(见图1)，对地方发展权的失衡做一个历史归因式的逻辑解释。在这个分析框架中，“追赶型现代化”战略是一个外生变量，由此引发区域非均衡发展政策、压力型体制和官员晋升机制与财政激励机制的内在制度建构，进而导致地方发展权的区域失衡。下面对此进行拓展分析。
图1 地方发展权失衡的一个解释逻辑
3.1 “追赶型现代化”战略与区域非均衡发展政策的调整
新中国成立以来，迫于国内外形势的巨大压力，如何尽快发展经济，早日实现现代化，一直是我国政府孜孜以求的政治意愿。1978年召开的党的“十一届三中全会”，是中国现代化发展道路的一个分水岭，它标志着一种实事求是的“追赶型现代化”发展战略，正取代计划体制下那种理想主义的“赶超型现代化”发展战略。可以说，这是中央高层对过去30年“极端现代化”教训的经验总结。围绕“追赶型现代化”发展战略，中央政府制定了宏观经济发展的“三步走”目标。但中国地域辽阔，人口众多，如何选择一种区域经济发展政策，对于循序渐进地实现国家宏观经济发展的“三步走”目标至关重要。在当时的背景下，“冷战”格局即将解冻，“和平”与“发展”是两大时代主题；更为重要的是，当时的国际产业结构大转移正方兴未艾，西方国家急需寻找新的投资热土。在这种情况下，考虑到“文革”结束后羸弱的经济积累和改革经验的缺乏，同时也为了遵循比较优势的经济规律，吸引国外投资，中央决策者理性地设计了一种优先发展沿海地区的区域非均衡发展战略。因为在中央政府看来，“沿海区域是实现整个国家现代化的经济发动机和催化剂，只有优先发展这些东部省份和沿海城市，才能逐步把中国经济蛋糕做大做强，实现中国国家利益的最大化。”(11)正如邓小平所指出，“改革应让一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”(12)于是，从最初的几个经济特区，到随后的十几个沿海开放城市，再到后来的沿江、沿边开放地区，我国的区域经济发展形成了以点带面的一条弓形开放带，而这个弓形区域也确实成为我国经济增长的发动机和催化剂。
3.2 行政性分权与“发展型地方主义”的兴起
仅有区域发展政策的调整是不够的，因为它只是为区域经济发展提供了一种宏观的政策环境。要真正实现沿海区域的率先发展，从而使它们成为我国经济增长的发动机和催化剂，就必须充分调动沿海地方政府发展经济，争当经济增长发动机的主动性和积极性，而这就需要有一套相应的制度保障和利益激励机制。于是我们看到，上世纪80年代初中央政府开始了向沿海地方政府“放权让利”的行政性分权改革。与改革前“收收放放”的多次分权改革不同，这次分权改革具有“革命性”意义：它旨在打破计划体制下形成的中央高度集权的国家产权结构，扭转中央决定一切的权力传输体制，赋予沿海地区优先发展的各种相对自主权利。随着计划经济向市场经济的过渡，权力下放的领域已从经济管理扩大到计划和资源分配，包括：扩大地方固定资产投资的审批权；增加地方分配统配物资的品种和数量；实行“划分收入、分级包干”的新财政管理体制；扩大地方对商品价格的定价范围；赋予省、市、自治区享有旅游联权和签证通知权等。行政性分权和市场性分权同时进行，使中央政府、地方政府、企业三者都在不同程度上成为资源配置的主体，(13)因此，地方就掌握了事实上的生产和投资权。与此同时，财政体制的几次改革(“分灶吃饭”、“财政包干”)，形成了财政分权化，把财政权从中央转移到地方为主要内容，其目的是使地方政府财政自立，减少中央政府的财政负担。这使地方政府获得了分享剩余索取权的机会。(14)因此，在“权力下放”的过程中，随着沿海地方政府逐步取得资源配置权、生产和投资权、地方经济干预权和剩余索取权，我国计划体制下沿袭了几十年的中央集权式国家产权结构，发生了历史的变化，逐渐形成了“产权地方化”(property rights localization)的新格局。
上述表明，行政性分权改革使我国东部沿海地方政府率先获得了地方产权，而这种地方产权具体来说又表现为资源配置、生产和投资、财政剩余索取等一系列发展权利组合。于是，沿海地方政府凭借中央赋予的种种优惠政策和灵活措施，“先行一步”发展了地方经济，担当起一种类似于日、韩等东亚国家的“发展型国家”(developmental state)角色，有学者形象地把它概括为中国的“发展型地方主义”(developmental localism)。(15)因为它一方面具有强调“发展”的特点，沿海地方政府在这样的状态下，是以发展尤其是以经济发展为基本取向的；另一方面它又具有强调“地方”的特点，沿海地区的发展在这样的状态下是以地方利益为导向的。然而，“由于这一地方主义不是中国采取的一种有意战略，而是一系列改革政策的无意后果，有些方面的问题便随之产生。”(16)在所有这些问题中，影响最为深远的一种政治后果是沿海地区政府享有的“超国民待遇”和“超地区待遇”的政策优惠，逐步累积为这些地方发展的重要政治资源，并且导致了地方利益和地方权力的急剧膨胀。这是因为“优惠政策”在计划经济时期事实上是一种最重要的政治资源，而这对于处于转型经济的地方政府来说同样不可或缺。于是，东部沿海开放城市及地区在政策、资源集合、社会关注度等方面的“中心”或“重心”的发展地位确立，而中、西部及内陆地区则由于缺少这些政治资源和优惠政策，出现发展迟滞甚至不断被“边缘化”的态势。
由此看出，分权改革导致的产权地方化过程，动摇了计划体制下地方政府间那种相对平等的发展权格局，极大地冲击着地方政府间的发展权集合。也就是说，从改革开放一开始，地方政府就很难决定自己的发展权命运了，东部沿海政府被赋予了先发权利，而广大的中西部区域政府则被默许了后发权利。
3.3 压力型体制下的官员晋升和财政激励机制加剧了发展权失衡格局
在国内外双重的压力环境下，为了完成“追赶型现代化”任务，中央政府不仅要设计效率优先的区域非均衡发展政策，率先向沿海地方政府“放权让利”，以创造中国经济增长的发动机和催化器。同时，也要求全国各地围绕“经济建设为中心”，大力发展生产力，提高GDP总量和财税收入。也就是说，追赶发展的巨大压力，向中央和地方各级政府提出了政绩合法性建设的要求，由此形成具有强烈中国特色的压力型体制。(17)如果说“发展型地方主义”带有区域性特点的话，那么，压力型体制则是全国性的，在中国目前的政治结构和政府体制下，压力型体制嵌套和表现于各级地方政府过程之中。从实际的政府过程来看，压力型体制要在我国目前的政治系统中有效运转，还必须有一套稳固的施压和解压机制。所谓施压机制，实际上就是非货币激励的官员晋升机制，而解压机制则是指物质性的财政激励机制。
20世纪80年代以来，在政绩合法性建设的压力下，我国地方官员的晋升标准由过去的纯政治指标变成经济绩效指标的“政治锦标赛”机制。不同地区的地方官员表面上在为GDP和利税进行竞争，更重要的是在“官场”上为晋升而竞争。同一行政级别的地方官员，无论是省、市、县还是乡镇一级，都处于一种政治晋升博弈，或者说政治锦标赛之中。(18)因此，地方官员晋升的政治锦标赛机制，成为中央和上级政府不断向下施压的有效机制。从财政激励机制看，改革开放以后，为改革计划经济时期中央政府“统收统支”的高度财政集权体制，我国陆续引进和放弃了四种不同的收入分配制度，致力于调整对地方政府的激励机制。在十几年的财政包干体制下，地方政府通过分享剩余收益补偿它的努力，因此产出越多，地方政府自留的剩余收益也越多，这成为地方政府尽可能增大支出的基本动力。这也就是说，财政激励机制的改革，极大地调动了地方政府发展经济的主动性和积极性，成为缓解地方政府压力的主要手段。
但是，压力型体制下形成的官员晋升的“淘汰赛”机制和财政激励机制，也带来了不可避免的负面效应。它一方面助长了地方官员之间为追逐“站台式目标”而出现的恶性竞争，另一方面又引发了地方政府间组织层面的优胜劣汰竞争。而在“经济决定政治”的铁律作用下，两种竞争的结果，使东部沿海地方政府逐步累积了自身的发展优势，出现发展权的累积因果效应，这使先发地区与后发地区发展权失衡的状况进一步加剧。
就前者而言，政治企业家追逐“站台式目标”，逐步扩大了地方发展权利差距。在分权的压力型体制环境下，地方党政主要领导借助于政治力量直接介入并推动了经济增长，其行为类似于企业家，要为自己所管辖的地域或领导的部门财富增长进行决策、经营。而“政治锦标赛”的官员晋升激励机制，加剧了地方政治企业家对短期政绩的偏重。政府官员倾向于追求任期内的“站台式的阶段性目标”，作出引人注目的成绩，向上级考核机构发出有关自己能力和绩效的信号，以便得到晋升。(19)应该说，地方政治企业家追求“站台式目标”，在一定程度上刺激了地方经济发展，有其积极的作用，但其负面效应也十分明显。笔者认为，它不仅会带来大量的权力腐败，其更为隐蔽的政治后果还扩大了地方政府间发展权的差距。这是因为，如同经济市场上的竞争法则一样，在地方政治市场上，政治企业家之间的相互“搏杀”也是一种实力决定论。那些先发地区的地方领导人，由于地方经济实力上的优势地位而享有更高的政治知名度和政治影响力，这往往为他们赢取了越来越多的发展机会和政治经济资源；相反，那些后发地区的政治企业家则困于经济实力上的差距而影响力有限，因而很难争取到同样多的发展机会和资源。因此，在地方政府间发展起点大相径庭的情况下，政治企业家之间的“淘汰赛”机制进一步扩大了不同地方政府间的权利集合差距。
从后一种竞争形态来看，优胜劣汰的地方政府间竞争，加剧了地方政府发展权利的不平等状况。产权地方化后，由于地方产权分配的区域不均，这使我国的地方政府处于激烈的“竞争性”状态中。但是，由于我国的市场经济建设历时不长，竞争的政策环境和法治秩序还很不完善，因此，如同地方政治企业家间的竞争逻辑一样，地方政府作为一个整体的概念，其相互间竞争必定也是一种优胜劣汰的结局。就发达地区政府来说，由于拥有先发积累和进入壁垒(如制度、高技术和人才等)的优势，它们可以得心应手去和那些比自己落后的对手竞争，从而获取更大的发展空间。作为竞争队伍里的后来者，欠发达地区在与发达地区的资源争夺中始终处于劣势，因而就会采取地方保护主义的政策来维护当地的经济利益，特别是保住本地的财税支柱。在这种情况下，行政区划作为地方政府的一种初始产权，(20)就成为那些落后地方政府参与竞争的最后一道防线。现实表明，一旦这些地区一直依仗行政区划产权来维护本地经济利益，则会出现“越排它越贫穷”的恶性循环，继而更加剧了先发地区与后发地区间的经济发展差距，扩大了彼此间的发展权利鸿沟。
四、地方发展权失衡的具体表征
4.1 地方政府间存在先发权与后发权的赋权差异
受“追赶型现代化”战略和区域非均衡发展政策的制度约束，我国改革开放初期的行政性分权改革，实际上经历了一个由点带面的渐进式过程。它首先从我国东部沿海区域开始，进而逐步推广到其他地区。因此，起初的产权地方化过程或者说中央向地方赋权的举措，客观上存在着地区差异。也就是，中央首先赋予了东部沿海地方政府“先行一步”的发展权利，同时也默认了其他地方政府的后发权利。而改革初期地方政府被赋予的发展权利次序，极大地影响着它们后来的发展进程，特别是在横向政府间竞争中的位置。东部沿海地区特别是珠三角区域、长三角区域和环渤海区域，由于获得了先发权利，经济发展的“回波效应”十分明显，国内的生产要素和外国直接投资(FDI)一直被吸纳回流到这些地区。更为重要的是，随着经济的发展和势力的壮大，先发地区政府已经逐步把它们的经济优势，转化为政治博弈上的“话语权”，从而向中央或上级政府争取更多的政策优惠和发展资源。这就容易出现区域政策的“俘虏”现象。对于后发地区政府来说，由于经济落后，位卑而势弱，因而与中央谈判和讨价还价的机会不多。最近几年，欠发达地方政府普遍意识到，改革初期赋权的区域差异对自身发展的严重影响，于是纷纷采取集体行动向中央谈判。比如，中部六省联合提出“中部崛起”战略、东北三省提出“振兴东北老工业基地”计划，最后都获得中央政府的政策支持。
4.2 地方财政权利的区域分化问题严重
财政权利是地方政府发展权集合中极为重要的一种，倘若一级政府没有一级财政，那么一个地区的发展将成为“无源之水，无本之木”。20世纪80年代以来的财政分权改革，特别是1994年的分税制改革，使我国的地方政府获得了一定的财政自主权。但是，由于财政分权过程中的制度供给失衡，(21)这又使地方财政权利出现严重的区域分化问题，即与发达地区政府相比，欠发达地区政府不仅没有获得一定的财政自主权，其财政权利反而出现被剥夺和被侵蚀的现象。正是地方财政权利的区域两极分化，制约着欠发达地区的发展步伐，不断拉大地区之间的经济社会发展差距。
首先，分税制下的收入再分配有利于富裕地区，因而加剧了长期存在的地区差距。自1994年以来，税收返还在转移支付中占主导地位(目前仍然占40%以上)，但是它们以税收来源地为基础，因而有利于发达地区。引入均等化转移支付仍然不足以抵消税收返还的影响，虽然高额转移支付也许在总量上减少了纵向的财政不平衡，但是总体而言它们并没有实现横向的均等化。
其次，中央财权的上收和事权的下放，恶化了贫困地区政府的财政支出职能。分税制改革大幅度提高了“两个比重”，实现了中央对收入的重新集中。但与此同时，中央却未相应修改支出责任的划分，反而出现中央向省级政府、省级政府又向其下级政府层层分派任务的问题。因此，随着收入分配体制失去再分配的功能，这使得在新的财税体制下，很多地方政府尤其是贫困地区的政府，根本无法实现分派给自己的支出职能。
再次，地方政府的预算外收入能力存在严重的区域不平衡现象。这是因为税收与准税收在同一税基(工业)上的一致性，意味着一个地区的预算与非预算收入总量是密切相关的。在富裕地区，这两方面都很多，而面临较紧财政约束的贫困地区，则没有多少预算外资金或自筹资金来弥补预算之不足。而且，与预算内财政收入不同，预算外财政收入不进行跨地区或跨行政界线的再分配，它能够100%被地方掌握而不受和中央分成的影响。
最后，中央和省级政府之间的收入分配方式存在诸多问题，侵蚀着欠发达地区政府的财政权利。这方面的问题最主要有两个：一是由中央政府与地方政府根据收入来源(税收征收地)分享增值税造成的。由于增值税可能会记入其他地区的贷方或借方，这往往会导致资源的不公平分配。因此，目前的增值税收入分享安排，因有利于富裕省份，而导致省际收入分享不均衡加重。二是企业所得税的分享或者是根据注册地，或者是根据企业的总部所在地，这也是不均衡的一个来源。因为企业活动以及对地方服务的消费，通常是在企业所在地而不是在企业的注册地或总部进行。由于越来越多的企业将在全国不同的地区同时经营，至少企业所得税应按比例在企业所在地的地方政府之间分享。(22)
4.3 地方政府享有行政级别上的“政治特权”差异
受传统高度集权的等级政治影响，中国目前的地方产权结构还带有明显的等级产权制特征。(23)这表现在：①省级领导有政治级别上的差别。改革开放后，随着沿海省份(包括直辖市)经济实力的不断壮大乃至“鹤立鸡群”，很多沿海省份在政治上得到中央的特别待遇，其省委(市委)书记往往由中央政治局委员挂任，而中西部省份得到这种机会较少。②城市建制存在愈发突出的等级制现象。改革开放后，我国出现了经济特区城市、沿海开放城市、计划单列市、省直管市等多种形态的城市分级情况，这些特殊级别的城市一般集中分布在东部沿海省份或省内的相对发达区域。③县级政府有“贫困县”和“普通县”的符号差异，但由于符号差异背后隐藏着巨大的政治经济利益的诱惑，这使我国的“贫困县”评比逐步演变为一场政治竞赛。受扶贫中的“软预算约束”机制的影响，“贫困县”这顶“政治帽”作为一种固定产权，反而成为中西部地区很多县级政府脱贫致富的一个累赘。
上述等级产权制的存在，直接决定着地方政府获取政治恩惠和经济资源机会的多寡，进而影响着地方政府的发展能力和发展空间。这是因为，地方政府在行政级别上享有的“政治特权”，实际上成为它通过制度化途径获取各种政治经济资源的固定产权，级别越高、特权越多，获取资源的机会自然就多。而这些拥有行政级别上的“政治特权”的省份、城市或者县级政府，一般聚集分布在我国经济相对发达的东部沿海区域或省内发达地区。因此，这些地区可以依赖行政级别上的优势，从中央或省里获取更多的政治经济资源，从而不断累积自身的发展优势和经济实力。
4.4 地方政府产业布局权利的相互博弈
就单个行政区域来说，每个地方政府都拥有自主布局产业结构的权利。然而，任何一个地方政府都不是孤立存在的，它总是隶属于某一经济区域或更大的流域范围。伴随产权地方化的过程，地方政府作为经济利益相对独立的行动主体，在其行政区域范围内拥有“自我决策，自主经营”的产业布局的权利。特别是，当流域范围内其他地方政府取得了先发权利，在经济发展上领先于自己，从而对自己的生存与未来发展形成外在压力时，这个地方政府总是会想方设法，去伸张和维护自己辖区的产业结构的布局权利，实现“行政区经济”利益的最大化。因此，流域经济的整体发展与“行政区经济”发展之间，往往贯穿着内在的紧张和冲突。
就我国的黄河、长江和珠江三大流域来看，这种情况非常突出。目前，三大流域的上、中、下游地区，分别属于我国的欠发达区域、次发达区域和发达区域，在空间区域上又正好和我国的西部、中部和东部区域相吻合。三大流域的下游地区(如山东、江苏、上海、浙江、广东、福建等省市)由于地缘优势，改革开放以后获得优先发展的先发权利，30多年过后其整体发展水平和现代化程度要远远高于流域内中、上游地区。当经济发展之后，下游地区政府纷纷向中、上游地区政府提出了生态安全和环境保护的权利要求，限制甚至阻挠后发地区布局粗放型工业产业。但是，流域的中上游地区尤其是上游地区均属于后发地区，在压力型的发展环境下，特别是流域内上、中、下游政府间缺乏稳定的交换权利机制，进行利益交换和生态补偿的情况下，经济的追赶发展是他们的第一要务，而且出于比较经济优势的考虑，后发地区往往只能选择布局一些粗放型工业产业。结果是流域内先行发展的下游地区政府与追赶发展的中上游地区政府间，围绕产业结构布局问题展开了一场政治博弈。
五、结论与政策建议
研究表明，上世纪80年代初的行政性分权改革，打破了我国计划经济时期中央高度集权的国家产权结构，实现了产权的地方化。但受“追赶型现代化”战略和区域非均衡发展政策的客观约束，产权地方化的过程从一开始就是区域不均的。而经济发展与权利的累积因果效应，更加使地方政府间的发展权集合出现两极分化的现象。由于发展权上的强弱决定着地方政府获取政策、资金、人才等各种发展资源的多寡，进而影响着自身的发展机会和发展能力。因此，改革开放后地方发展权上的区域失衡，成为制约我国区域经济与社会发展的重要制度根源。笔者认为，中央政府过分依赖财政转移支付来调控区域发展的政策思路应该作出重要调整。
5.1 推进区域间平权机制建设
所谓平权机制，简言之是指弥合与平衡地区之间发展权差距的一种机制。通过建立这种平权机制，逐步消减改革初因对部分地区的选择性赋权而带来的发展权利累积因果效应问题，从而缩小我国东部沿海与广大中、西部地区在发展权上的区域差距，进而平衡地区之间的发展能力，让民众共享改革开放的成果。比如，我国在计划经济时期形成的资源税在市场经济条件下就是一种很不平等的制度设计，因为广大的中、西部地区一方面源源不断地向东部地区低价输出农副产品、能源、原材料，另一方面又高价购进东部地区的加工产品、制成品，如此承受了利润的“双向流失”，这使得后发地区愈发有一种“被剥夺感”。因此，中央政府启动资源税改革，向资源主要消耗地区即发达地区征收更为合理的资源税，这就是一种有效的平权机制。通过建立这种机制，一方面抚慰后发地区的“被剥夺感”心理，另一方面也可引导发达地区节约使用资源。又如我国省级行政区和城市政府由于存在政治待遇和行政级别上的不同，直接带来了地方获取政策资源的巨大差异，从而导致发展能力的强弱。这种问题虽有历史原因，但在我国市场经济体制日渐完善的情况下，应该通过平权机制建设，逐步弱化地方政府间的等级政治观念，这样才有利于建立一种基于公平环境的地方政府间良性竞争格局。
5.2 推动地方政府间的交换权利机制建设
改革以来区域协调发展的经验表明，如果仅从要素配置的技术层面来考虑不同区域的分工与合作问题，忽视隐藏在分工与合作背后的权利交换这一本质性问题，不从权利交换的层面去考虑分工与合作的机制建构，就很难形成合理的分工与合作，也就很难形成区域之间的协调发展。对此，发达地区与欠发达地区间应打破行政区划这种初始产权的刚性束缚，走出地方保护主义的怪圈，实现公共产权的让渡和交换。通过地方政府横向间的产权交换，可以逐步弥合彼此间发展权利上的差距，实现双方或多方间的资源共享和利益共存。就现实而言，我国地方政府目前正在探索的交换权利机制主要有两种：一是通过构建流域内上、中、下游政府间的生态补偿机制，减少产业布局权利上的利益博弈。从长远来看，应该建立“准市场模式”的流域区际生态补偿机制，特别是流域生态治理中受益区(下游)对建设区(上游)实施经济补偿的模式与机制。二是建立不同功能区域间的利益交换与共享机制。近年来，我国广东、江苏、浙江等地为推进省内的区域协调发展，研究出“飞地经济”合作模式。该模式实际上就是发达地区与欠发达地区间，通过土地、产业、碳排放指标、GDP和税收分成等公共产权的交换来实现的。
5.3 实行制度化财政分权改革以扭转地方财政权利区域分化的格局
制度供给失衡导致地方财政权利的区域分化，是我国区域不平衡发展的一个重要因素。因此，必须对症下药，实行制度化财政分权改革，扭转地方财政权利区域分化的格局。所谓制度化财政分权改革，就是要以法律的形式对各级政府的收支权利进行严格的划分，以杜绝各级政府的机会主义倾向，特别是上级政府的“家长作风”。实现分税制的制度化和规范化的一个思路是，应让各省通过人大进行讨论，并最终形成立法。这样，立法不仅对各级政府具有约束效应，而且具有示范效应，可以诱使各省效仿，规范省和下级政府的关系。就如上文所述，自上而下的政府间转移支付过程，之所以会出现“软预算约束”和“逆向软预算约束”的怪现象，其中一个重要原因就在于中央与地方、上下级政府间的财政权利严重失衡。在实际的公共管理过程中，下级政府往往成为转嫁支出责任的对象，而越到基层，就基本谈不上有“一级政府，一级财政”的合法地位。因此，从财政激励的发展方向看，我国应该在“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的规范框架下，寻求制度化的财税体制改革。而这也是从根本上扭转地方财政权利区域分化，确保区域经济社会较为平衡发展的出路。
注释：
①王绍光、胡鞍钢著：《中国：不平衡发展的政治经济学》，中国计划出版社，1999年版。
②Jun Ma,Intergovernmental Relations and Economic Management in China,London:Macmillan Press Ltd,1997,pp.42.
③吴国光、郑永年著：《论中央与地方关系——中国制度转型中的轴心问题》，(香港)牛津大学出版社，1994年版，第24页。
④沈立人著：《地方政府的经济行为研究》，远东出版社，1998年版，第12页。
⑤钱颖一、许成钢：“中国的经济改革为什么与众不同：M型的层级制和非国有部门的进入与扩张”，《经济社会体制比较》，1993年第5期。
⑥David Granick,Chinese State Enterprises :A Regional Property Rights Analysis,Chicago:The University of Chicago Press,1990.
⑦阿马蒂亚·森著，王宇、王文玉译：《贫困与饥荒》，商务印书馆，2001年版。
⑧阿马蒂亚·森著，任赜、于真译：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社，2005年版。
⑨同⑦，第8-15页。
⑩[美]W.理查德·斯科特著，黄洋等译：《组织理论：理性、自然和开放的系统》，华夏出版社，2002年版。
(11)DaLi Yang,"Patterns of China's Regional Development Strategy",The China Quarterly,June 1990,No.122,pp.230-257.
(12)《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社，1993年版，第374页。
(13)王沪宁：“中国变化中的中央和地方政府的关系：政治的含义”，《复旦学报》(社会科学版)，1988年第5期，第1-8页。
(14)杨瑞龙：“我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为”，《经济研究》，1998年第1期。
(15)吴国光、郑永年著：《论中央与地方关系——中国制度转型中的轴心问题》，(香港)牛津大学出版社，1995年版，第32页。
(16)[韩]李东律：“中国经济分权化趋势对对外关系的影响”，《战略与管理》，1996年第6期。
(17)荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作型体制的转变》，中央编译出版社，1998年版，第35页。
(18)周黎安：“晋升博弈中政府官员的激励与合作”，《经济研究》，2004年第6期。
(19)周雪光：“‘逆向软预算约束’：一个政府行为的组织分析”，《中国社会科学》，2005年第2期。
(20)殷存毅：“区域协调发展：一种制度性的分析”，《公共管理评论》，2004年第2期。
(21)姚洋、杨雷：“制度供给失衡和中国财政分权的后果”，《战略与管理》，2003年第3期。
(22)黄佩华等著：《中国：国家发展与地方财政》，中信出版社,2003年版，第118-120页。
(23)罗小朋：“改革与中国大陆的等级产权”，《当代中国研究》，1994年第2期。
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