建立健全被征地农民社会保障制度的理论思考与政策建议，本文主要内容关键词为：建立健全论文,社会保障制度论文,农民论文,理论论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、被征地农民安置的现状与特征
1.被征地农民呈快速增长趋势。目前，我国已经有被征地农民4000多万。尽管国家已经从宏观上控制用地规模，但由于我国已经进入工业化、城镇化快速发展时期，随着工业化和城镇化规模快速扩张、第二、三产业迅速发展、基础设施和公共设施的不断完善，被征用土地及被征地农民的数量依然会呈刚性增长趋势。按照经济发展规划，到2020年我国主要经济指标要实现翻两番。按照近几年城镇化速度年均超过1％的实际，到2020年我国城镇化水平将超过60％。按照世界上每1万城镇人口平均需要不少于1平方公里土地的基本要求和我国城镇化水平每提高1％将增加约1270万城镇人口的实际，我国城镇化水平每提高1％则需要占用耕地约190万亩，需要安置被征地农民约266万人左右。到2020年我国可能还会形成被征地农民约4260万人左右。
按照《全国土地利用总体规划纲要》，从2001年到2010年，全国还需安排非农建设占用耕地1850万亩，其中90％以上为集体土地，需要征用。按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征用1亩耕地大约造成1.4个农民失去土地进行测算，非农建设占用耕地1850万亩，将有近2600多万被征地农民需要陆续安置，年均需要安置被征地农民260万人左右。
目前，我国劳动力供给每年达到1200万左右，而只能提供800～900万的就业岗位。被征地农民是一个比国有企业下岗职工更为弱势的群体，因此，如何妥善解决每年260万被征地农民的就业和社会保障问题，已经是一个十分紧迫的重大问题。
2.法定征地补偿标准不足以妥善安置被征地农民。《土地管理法》规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费和安置补助费的标准，分别为耕地被征用前三年平均年产值的6倍和4至6倍。两项之和，低限是10倍，高限是16倍，最高不得超过30倍。
从实际情况看，现行征地补偿费用标准，不管是低限还是高限，都远远不足以使被征地农民保持原有的生活水平。按照我国东部地区一般耕地年产值每亩800元计算，土地补偿费和安置补助费两项之和不过8000-12800元，就是达到法律规定的“不得超过”的30倍，也不过每亩2万多元，仅相当于普通公务员一、两年的工资收入。除了少数经济发达地区和大城市郊区，不少欠发达地区和多数基础设施建设项目的征地补偿标准都是取的最低限，有的还远远低于最低限。就是这样低的补偿费用，能到农民手中的也只是一小部分。辽宁省凌海市巧鸟乡农民反映，京沈高速公路征地补偿费，经过市、乡、村各级截留，到了村民手中每亩仅剩260元。如此低的补偿费用，既解决不了被征地农民的基本生活，更解决不了被征地农民的培训就业和社会保障问题。如果不提高征地补偿标准，妥善安置被征地农民只能流于形式。
3.被征地农民缺乏社会保障等制度的认可与保护。被征地农民处在城镇化的最前沿，绝大多数居住在城市郊区、城乡结合部、城乡交错地带、公路沿线和国省重点项目投资区域，其生产和生活方式已开始城镇化。按被征地情况，被征地农民可分为三种：一是土地全部被征用，并转为非农户，包括部分城中村居民。二是原有土地被全部征用，现仍为农户，由村委会调剂余缺，使其重新获得土地。三是部分土地被征用，仍为农户。
城镇户籍是被征地农民获得城镇制度认可和保护的重要标志。从被征地农民的户籍情况看，天津被征地农民中农转非人数占涉及失地总人数的9.5％，仍保留户籍的占绝大多数。山东省被征地农民征地后仍保留农业户口的占总人数的70～80％，转为城镇居民的占20～30％。湖北省被征地农民约有70％的农民保留农业户口，实现“农转非”的只有30％左右。其中，武汉市农民土地被征后，有70.6％的农民仍然保留农业户口，有29.4％的农民转为城镇户口。枝江市被征地农民保留农业户口和转为城镇户口的各占50％。由此可见，被征地农民获得城镇制度认可和社会认同的速度明显滞后于被征地的速度，其中只有30％左右的被征地农民转为城镇户口，基本完成了从职业到身份的彻底城镇化，有可能获得社会保障等制度的保护。而且，越是大城市，对户籍控制越严格，被征地农民身份的转换越困难。如果基本完成城镇化进程的被征地农民每年按266万人计算，近几年全国涉及的被征地农民人数每年可能高达900万，历年累积的涉及被征地农民人数更为庞大。如此庞大的社会群体，其就业和社会保障如果长期游离在城镇制度体系之外，可能成为一个严重的经济和社会问题。
4.被征地农民就业与经济来源呈多样化趋势。被征地农民以灵活就业为主，就业形式主要有以下几种：一是外出务工；二是继续经营农业；三是赋闲在家；四是少数人被安置就业；五是自己创业经营二、三产业。但对许多被征地农民而言，失去了土地就失去了最根本最稳定的就业岗位，而在其它工作岗位上的竞争一般都处于弱势。被征地就意味着面临着“下岗”（农民戏称自己是“下岗农民”）无业的危机，相当部分被征地农民处于无地、无业、无保障、无创业资本的“四无”状态。
被征地农民的收入来源主要有以下几项：一是各种征地补偿安置费，为一次性收入。二是固定工资收入，主要通过政府安置、村办企业用工、征地企业用工、乡镇企业用工等方式获得就业岗位和工资收入。三是集体补助，部分条件好的村对本村村民发放生活补助。四是自谋职业收入。这是被征地农民收入来源的主要方式。50％以上的被征地农民主要是依靠从事个体私营经济、经营服务业、外出打工等渠道获得收入来维持生活。五是少量房屋出租。六是对于被征地后“农转非”的生活特别困难的居民，还可享受城镇最低生活保障。七是部分已经参加城镇和农村社会养老保险的被征地农民开始享受社会保险的待遇。八是剩余土地的务农收入。
5.被征地农民收支水平呈“先高后低”的变化特征。从调查情况看，被征地农民收支水平在不同时间、不同地区、不同群体有不同幅度的变化，但总体上呈“先高后低”特征，最终可能呈“U”字型变化。在土地被征用之初，对大部分人的生活水平暂时影响不大，甚至在一次性征地收入的支撑下，生活水平还有所提高。但随着时间的推移，生活水平将会因村集体的经济发展状况、个人的健康状况和就业发展能力具体情况，生活水平出现了很大的差异。特别是文化程度较低、社会转型能力较差、消费没有计划的被征地农民，其生活会逐步陷入贫困。
从群体特征看，被征地农民的收支主要取决于其对土地的依赖程度。收入增加的群体除养老金或征用土地收入外，主要来源于对土地依赖程度低的二、三产业的就业或者创业收入。收入减少的群体主要是由于在失去了对土地依赖程度比较高的农业收益后，又无稳定的新的收入来源，收入骤减，生活往往陷于困难。特别是部分是残疾人或老年人往往无法再就业，仅靠有限的土地补偿金维持生活，生活极度困难。
从开支看，被征地农民生活消费支出普遍增加主要是由于支出项目增加，不仅是水电煤，就连过去自给有余的粮食、蔬菜等农产品也成了要花钱购买的硬性支出，同时由于市镇物价水平较征地前有所提高，绝大多数地区反映耕地占用后农民的人均生活费开支普遍比征用前增长了30％左右。
6.被征地农民社会保障安置处于低水平状态。目前实践中主要有以下几种社会保障安置方式：一是参加城镇职工基本养老保险；二是建立农村基本养老保险制度；三是建立被征地农民基本生活保障制度；四是参加农村养老保险制度；五是生活补助和农村养老保险结合型；六是有条件的地方建立了农民老年退休金制度；七是实行留地和股权分红安置；八是部分被征地农民参加了最低生活保障；九是建立大病统筹制度或是参加农村新型合作医疗保险。
总体上看，尽管实践中保障形式呈现出多样化，但覆盖面普遍偏低，绝大多数被征地农民还处在无保障或者低保障状态。从各地被征地农民社会保障制度建设探索的实践看，往往是以解决眼前的困难和问题为重，具有明显的临时性，没有作为一项重要的制度建设来抓，也缺乏相应的配套措施。
二、被征地农民实施社会保障安置的必要性与紧迫性
1.社会保障是最有利于维护被征地农民权益的安置方式。在实践中，我国征用农村集体土地后，对农民的安置方式主要有货币安置、招工安置、农业安置、划地安置、住房安置、社会保障安置等基本形式，但目前大多是采取以货币安置为主的“要地不要人”的城镇化模式，安置方式单一，安置总体处于低水平状态，被征地农民的基本生活、就业、创业、社会保障等问题缺乏解决的有效途径，其长远生计得不到制度保障，更难一劳永逸地解除其后顾之忧。而社会保障安置则有助于解决上述问题，有利于维护被征地农民权益，有利于维护社会的稳定，建立起妥善安置被征地农民的长效机制。因此，在各种安置方式中，应以社会保障安置为基本政策取向，以避免其它安置方式的局限性和其可能造成的不利影响。
例如从货币安置看，货币安置俗称“一脚踢”，“买断身份”。优点在于操作简单，农民心理上容易接受，适宜安置年轻人和已出外打工的农民，但不适宜45岁以上群体和劳动技能较低的农民。在目前社会条件下，被征地农民自谋职业一般比较困难。在经济发达的地区，由于第二、三产业的繁荣，被征地农民还可以自谋出路，但对一些经济不发达地区，土地被征用后，农民不仅失去土地，也失去最低生活水平保障，生活没有出路，且由于征地补偿费标准偏低，个别乡村层层截留，实际上到农民手中的补偿费用很少，难以从根本上解决被征地农民的生活、就业和发展问题。由于货币安置已经不足以解决被征地农民的长远生计，生产生活没有出路的被征地农民，普遍为生存担忧，为子孙后代担忧，有的还被迫走上上访之路。
从就地安置看，实践中一般有两种途径：一是在乡镇企业和村办企业安置被征地农民。但乡镇、村办企业的容量有限，不可能安排大量被征地农民就业，而且乡镇、村办企业市场竞争能力差，容易倒闭，被征地农民失业风险大。二是实施农业安置。主要是通过土地的重新调整来实现，但被征地农民可能因此而减少收入。
从社会保险安置看，用征用土地补偿费和安置补助费缴纳养老保险费，逐步将被征地农民纳入社会保险体系，有利于解决被征地农民的后顾之忧。实践中，社会保险安置是指在征地补偿中，不再向被征地村集体和农民个人支付土地补偿和安置费用，而是核定农转非人员，将费用列入劳动和社会保障部门设立的“安置费”专户，由劳动和社会保障部门与被征地对象签订安置协议，对符合缴纳社会养老保险统筹费条件的被征地人员，为其设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金。浙江省嘉兴市从1999年开始，率先实施了被征地农民的社会保险安置。在目前政策条件下，将被征地农民纳入城镇社会保障系统，虽然会增加社会保障负担，但被征地农民是没有生产资料的无产者，是没有工作的无业游民，也是最容易造成社会不稳定的因素。因此，从妥善安置被征地农民的需要出发，对其土地补偿费和安置补助费进行合理规划，及时将其纳入社会保险体系应该是最佳政策选择。
2.社会保障是建立被征地农民可靠保障机制的政策目标。随着城镇化进程的加快，被征地农民的安置问题已经不再是农民的个体风险问题，而是一个影响深远的农民群体风险问题。个体风险可以通过家庭或社区的帮助来解决，而群体风险却只能在政府的主导下，通过相应的社会保障机制才能化解。从个体风险到群体风险的转变，不仅反映出被征地农民对妥善安置的迫切要求，而且也决定了党和政府必须对这一问题给予高度的重视并采取有效的措施予以化解。
目前，如何为被征地农民建立可靠的养老保障机制，是各地都在积极探索的重点。但究竟是采取社会保险、商业保险，还是其它保障方式，政策目标尚不明确，征地补偿安置方式呈现出多样化的特征，这反映了政府和被征地农民对合理征地补偿安置方式的探索和渴求。但现行各种补偿安置方式都不同程度地存在着风险，有的与时代发展要求和经济社会发展趋势相背离，有的适应性和可推广性不大，有的没有脱离传统的土地保障，存在覆盖面小、保障水平低、不能分享经济社会发展成果、缺乏增长机制、被征地农民的基本生活、就业培训和社会保障缺乏制度安排等问题。如果实施商业保险只能覆盖有限的高收入群体，而且缺乏分享经济社会发展成果的增长机制；如果实施农民退休保障制度，因需要强大的集体财力作后盾，在现阶段只有极少数乡村能实行，而且制度不规范，个人也不缴费，集体负担将随着老年人口的增长而持续加重，直到难以承受。总之，现行被征地农民的各种保障机制还不够可靠，更缺乏国家的有力扶持，这些方式均存在着不同程度的制度缺陷，并不能解决被征地农民的保障问题。
3.以基本社会养老保险为重点加快建立健全被征地农民社会保障制度。被征地农民需要解决养老保险、生活、就业、医疗等一系列问题，目前养老问题尤为突出迫切。安徽省的抽样调查表明，目前被征地农民50岁以上人员的比例大约占30％，16岁至50岁青壮年人员的比例约占50％，50岁以上群体现在正处于农村家庭中的主导地位，又即将步入老龄，他们在失去土地后，就业和创业的可能性很小，养老问题最为迫切，对家庭中其他成员造成的负担和心理压力也最重，养老保险制度的建立不仅可解决被征地农民老有所养的问题，而且极大减轻了青壮年农民赡养老人的经济压力，减少由此引发的家庭和社会矛盾，也解决了他们自身的后顾之忧，使得这部分青壮年群体有更多的精力投入到解决自身就业和创业工作中去，对整个社会的稳定发展具有广泛而深远的意义。对于被征地农民的基本生活、就业、医疗等问题，由于涉及范围太大，缺乏各项配套措施和资金支持，立刻解决难度较大，应逐步创造条件加以解决更为现实。
三、被征地农民社会保障安置思路评析
目前，由于将被征地农民直接纳入城镇职工基本社会保险门槛过高，而农村社会养老保险制度保障水平又偏低，在探索建立适合被征地农民特点的社会保障制度的进程中，呈现出不同的思路和特点：
1.创新缴费方式，将被征地农民纳入城镇职工基本社会保险制度体系。实践中有两种具体方式：一是按照参加城镇职工基本养老保险的缴费标准，由村集体和被征地农民采取一次性缴费的方式参加社会保险。二是允许以低于城镇职工基本养老保险的缴费标准由村集体和被征地农民以一次性缴费的方式参加社会保险。
这一思路的最大特点是创新了缴费方式，降低了缴费标准，顺应了农民市民化趋势，符合接轨城镇社保体系的大方向，有利于被征地农民享受与城镇居民对等的社会保险待遇，维护被征地农民的权益，加快被征地农民的城镇化进程，同时有利于增加城镇职工社会保险基金收入，减轻当前支付压力。但从实际情况看，不仅会加重基金的长期支付压力，而且在相当长时期内被征地农民的经济承受能力难以达到城镇居民的水平。如果大量被征地农民一步跨入这一制度，不仅各级财政无法承受，而且会削弱参保村集体和村民的竞争力。特别是在不发达地区，财政的承受能力更为有限，参保被征地农民和村集体的负担会更重，被征地农民实际上难以跨入社会保险的门槛，不利于维护被征地农民的社会保障权益，也不利于扩大社会保险的覆盖面。
2.创新制度模式，将被征地农民纳入农村社会养老保险制度体系。鉴于现行农保制度保障水平低，保障项目单一，政策体系不尽完善，从长远看，很难有效保障被征地农民的基本生活，与城镇社保接轨的难度也比较大等实际情况，实践中形成了完善农村社会养老保险制度的两种方式：
一是青岛城阳区按照统筹和个人账户相结合的低标准“仿城”模式来完善农村社会养老保险制度。
二是北京市大兴区创建了个人账户与储备调剂金相结合的制度模式。三是建立农村社会养老保险待遇调整机制，区政府每年拨付专项资金作为农村社会养老保险待遇调整的储备调剂金，确保参保人员年老后生活水平始终高于农村最低生活保障水平，使保障水平与经济发展水平相适应，有利于广大农民分享工业化、城市化和现代化的成果。
3.创建被征地农民基本生活保障制度。浙江等省通过建立被征地农民基本生活保障制度，在解决被征地农民基本生活、就业和社会保障方面取得了阶段性的成效。但在实际工作中还存在不少的困难和问题，各地进展不平衡、资金筹措难度大、保障水平比较低、被征地农民就业难以及各项配套改革和政策措施跟不上等问题还普遍存在，需要在实践中不断规范完善。
由于被征地农民数量庞大，为其建立基本生活保障制度需要的资金更为巨大，绝大多数地区的政府难以在建立基本生活保障制度的当年一次性支付到位。因此，成功建立该制度关键取决于落实保障资金，特别是确保政府资金的到位。因此需要制定分若干年均衡支付的计划，确保财政每年定量注入资金。为了减少财政兜底压力，各地在测算筹资标准时，必须确保资金不留缺口。
4.建立独立制度，将被征地农民纳入小城镇社会保险制度体系。由于现行的城保和农保制度难以适应被征地农民的社会保障需求，2003年10月，上海市政府颁发了《上海市小城镇社会保险暂行办法》，并做出了“完善城保，推进镇保，淡出农保”的发展战略，将小城镇保险作为上海市社会保险制度的目标模式。镇保实施以来，受到了郊区县广大被征地农民和用人单位及其职工的欢迎。
“镇保”是保障水平处于城保与农保之间的一个中间层次的社会保险制度，其特点主要有：一是低门槛。镇保的缴费基数确定为社平工资的60％，将基本保险部分的费率降为24％，大大降低了参加社会保险的门槛，有利于减轻政府负担，扩大社会保险的覆盖面，促进城市化进程和城市综合竞争力的提高。二是有弹性。镇保的补充部分由政府指导，鼓励单位和个人自主确定参加，缴费不设上下限。缴费基数仍沿用城保规定，单位按上年度本单位职工工资总额确定，个人按本人上年度工资收入确定，缴费比例在23.5％（城保基本保险缴费比例减去镇保基本保险缴费比例后的部分）以内，单位缴纳则在税前列支，个人缴纳则不计入个人所得税。因此，对参加补充保险的单位和个人而言，缴费和待遇水平的弹性很大。三是具有综合性。镇保目前已包括了养老、医疗、失业和生育四个险种，下一步，工伤保险有关规定出台后也将一并纳入其中。因此，镇保是一个“五险合一”的、基本社会保险与补充社会保险一体化的制度体系。
四、加快建立健全被征地农民社会保障制度的政策建议
1.改革征地制度，提高征地补偿标准，为解决被征地农民社会保障预留必要的政策空间。修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款，切实改变现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低、违反市场经济和城镇化基本规律的现状。
根据被征土地的原有收益、未来用途、区位、质量、供求关系等综合因素，结合当地城镇居民社会保障水平和被征地农民未来生存发展的实际需要，制定评估办法，合理确定征地补偿标准，为解决被征地农民基本生活、就业和社会保障问题留下必要的政策空间，为解决这些问题做出必要的制度安排。按照安置农民的实际社会成本，将妥善解决被征地农民基本生活、就业培训和社会保障作为制定征地补偿标准的重要依据，制定补偿安置最低标准应遵循的基本原则，合理提高补偿标准，改进补偿费的分配方法，完善补偿机制，杜绝压低征地费用的现象。提高补偿标准的新增资金，主要用于被征地农民社会保障制度建设。此外，大幅度提高征地补偿标准也有利于制止乱占耕地。
2.设立被征地农民社会保障制度建设基金。该基金通过如下渠道筹集：一是政府一定比例的财政拨款。二是从政府土地出让金净收益中提取不少于10％的资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米30元以上的标准提取资金用于设立被征地农民社会保障制度建设基金；四是从土地储备增值收益中提取10％的收益；五是从全国社会保障基金投资收益、社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集资金。
被征地农民社会保障基金，政府出资部分必须率先到位；对难以当年支付到位的部分，可以考虑分若干年均衡支付，但必须列出财政每年定量注入的计划，确保资金不留缺口。
3.制定适合被征地农民特点的就业促进政策，扶持其逐步致富。建立健全再就业援助机制，帮助困难被征地农民再就业。援助的重点是40、50人员和双失业家庭，争取双失业家庭至少要有一人再就业。根据困难对象的特点及需求拓展岗位，政府购买的公益性岗位，要优先安排40、50人员和双失业人员；要拓展长期稳定的再就业援助基地，落实相关优惠政策。
4.完善各项配套政策。要扎实推进各项配套改革，包括解决被征地农民的基本生活保障问题，及时引导他们办理“农转非”，切实解决他们的就业、医疗、住房、子女入学等问题，以及积极推进农村集体资产管理体制改革，加快撤村建居，加快城中村的社区化建设等，积极推进各项工作的创新，努力把被征地农民基本生活保障工作推向新水平。
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