社会保障重新设计中的第四根支柱的作用，本文主要内容关键词为：支柱论文,社会保障论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（原载《日内瓦论文集——关于风险与保险问题及实践》
1、引言 新近的一本关于中国社会保障改革的书（邹，1987）曾提到在一篇政府报告中指出：“因为近几年来退休人数的大量增长，我们建议，在适宜的时机，实行养老金减少三分之一的办法……”，这是不是似曾听说过？事实上，早在中国2000多年前的汉朝（公元前206—公元后220）就有此种提法。那时，只有政府的高级官员才能领取养老金，而且退休的合适年龄是在70岁。这与最早的德国社会保障退休制度中规定的退休年龄一致，该保障制度是在1889年由奥托·冯·俾斯麦首相颁布的。
筹措养老资金的经济学和人口统计学超出了地理学和意识形态。在美国，无论是占支配地位的共和党国会还是民主党总统都不同程度地提出要对医疗照顾、医疗补助进行删减和福利计划的改革。在拉丁美洲，中欧、东欧、前苏联各共和国，以及经济合作发展组织的成员国，类似的讨论也日益突出起来。即使是在斯堪的纳维亚，这个作为对老年人社会保障计划的圣地也不可避免。1994年，瑞典的反对党社会民主党参加国家大选，在他们的竞选纲领中提出增加税收、削减社会支出和国防支出，以便减少国家暴增的预算赤字和巨额国债。这个曾经负责建立世界上最先进的福利国家之一的中左政党，在这次大选中，却千方百计地要在这个竞选纲领下获得胜利。几乎所有的工业化国家和发展中国家都提出了同一个亟需解决的问题：为现在的和将来的老年人口提供生活保障的最好途径是什么？是采取公共的还是私人的办法？
首先，本文概括了世界银行对社会保障方案的近期评论以及世界银行提出的福利支出和储蓄的多支住体制的建议。接下来，在文中谈到有关私人化的一些重要的争论点和造成社会保障方案财政问题的主要原因。在这些之后，文中阐述了如何把现存的社会保障计划需重新设计成为一个自我维持、财政稳定的方案。在强调社会保障重要性的同时，本文就加强兼职工作的潜能作为老年时期的一个额外收入来源进行了讨论。
2、关于社会保障的评论 现有的社会保障体制正在被仔细地审阅、评论。一个最重要的例证就是世界银行1994年的一个报道，该报道引发对这个问题的关注和争论。报道总结说大多数由政府提供资金量入为出的养老金体制（世界银行对社会保障的术语）存在的问题是：
(1)高的工资税率（为支付养老金的工资税率在埃及、匈牙利、俄国、巴西和意大利已经超过25%）；(2)避税和劳动市场扭曲。（在许多拉丁美洲国家，40%以上的劳动力工作在非正规部门）；(3)早退休（在匈牙利，平均退休年龄为54岁，在土耳其许多人在50岁甚至于40岁之前就退休）；(4)公共资源配置不当（1990年，澳大利亚、意大利和乌拉圭花费了超过1/3的公共预算作为退休金）；(5)丧失增加储蓄的机会。（许多国家认为他们的储蓄不足，而且这种阻碍在增长）；(6)对高收入阶层反常的再分配。（在公共计划的早期，高收入群体受益最多）；(7)老一辈受益，下一代受损失（一般地，在计划的前二、三十年退休的工人得到的回报多于他们的付出，而他们的子女及孙子（女）却是得到的比付出的少，他们获得回报率比原本可以在其它地方赚得的还要少）。
世界银行认为这七个因素使许多老年保障体制陷入严重的财政困境。
3、私人化的建议 由于世界银行总结出了现存养老体制存在的上述问题，世界银行建议实施一个多支柱的体制。这种体制把再分配（福利）和储蓄的行政管理机制和筹资机制分开来。首先，取代传统的社会保障体制，建立一个由政府管理的税收筹资支柱，通过审定收入来发放福利金，把减少老年人口中的贫困现象作为基本的目标。其次是建立一个受委托的但由私人管理的基金化个人资产支柱，它主要负责个人储蓄的投资。第三个支柱是指人们为了在退休时得到额外的收入而希望增加储蓄的自愿储蓄年金计划。这个多支柱的建议基本上说来是对社会保障私人化的一个充满热情的计划。
4、关于私人化的争论 社会保障私人化意味着退休收入的主要责任将从纳税人和政府转到要求储蓄并转把储蓄在私营部门投资的劳动者上。尽管一个个人储蓄和投资的私人化的体制有许多吸引人的特性，但它也存在着潜在的问题。某些关键性的问题，正如下面讨论的，在深入讨论私人化之前需要将它们提出来。
一般的个人有能力和渴望来经营管理他们自己的投资吗？如果他们必须这样去做，他们将承担的机会成本会是多少？相反，如果由资金经营者代替他们去做，他们要支付多少服务费用？一旦投资失败政府将充任什么角色？
关于私人化的争论实质上都是围绕着与规定贡献的计划相比较，量入为出筹集资金的规定受益的计划的利弊展开的。一般说来，社会保障是一种规定的受益的计划，根据事先决定的公式保证受益。私人化计划是规定的贡献计划，他们并不保证会取得某一特定水平的退休收入。考虑到在退休时的保险精算的和金融的状况，当所有的积蓄转换成一张合法的收入支付合同时，退休期间的收入水平就取决于退休前的储蓄和投资所得的数量。因其涉及到退休收入是否充足，显而易见这个问题是很重要的。
大多数社会保障私人化的倡议者假定由投资基金赚得的利率是高的。但是与其他所有的市场一样，金融市场也存在着供需两个方面。增加的储蓄会使投资基金供应增加，除非投资基金需求等量增长，否则市场力的作用将使利率降低。尽管在实施私人化的国家投资回报率在某些时期可能是很高的，但是不能假定在长期运作过程中回报率始终是高的。
一般说来，社会保障是单个一揽子提供退休金、遗族恤金和伤残补助。具有代表性地，私人化的倡议者坚决主张较高的退休金通过私人投资是能够支付得出的。但是，在谈到遗族恤金和伤残补助金时他们通常是保持沉默的。一些私人化的提议者也的的确确努力想用人寿保险单和伤残收入保障单的形式来提供遗族恤金和伤残补助金。但是他们常常通过引证私营保险业者由于保险业的要求对这些保险单收取的保险费是低的，来说明提供这些保险赔偿费的成本应是较低的。再者，并不是所有的职业都是可以用私人保险的方式进行伤残保险，而且，在那些可保险的职业当中，同样收益的保险费会由于职业种类的不同而显著地不同。
此外，当部分或所有的进入社会保障的纳税转化成私人投资时，社会保障下（即向低收入者转移支付）的社会充分性就会减小或消失。除非社会能够忍受它的部分公民生活在肮脏、赤贫的状况之中，否则就一定要为那些没有足够的储蓄或投资失败的人支付福利费用。这些再分配收入主要是通过第一条途径（税收）取自于高收入阶层，这样就减少了那些富人们希望通过第二或第三条支柱获得的较高的回报。
最后，关于这种转换还存在着一个严重的问题：我们怎么样才能使现行的社会保障体制转向由私人化者设想的未来世界呢？因为社会保障实质上是以量入为出为基础筹集资金的，在此方式下是以当前的税收支付当前的各种福利费，当把部分或所有的税收重新指向个人帐户时，怎么支付各项福利？由旧体制向新体制转换的过渡时期需要支付转换成本。(1)能够期望现在的工人和那些不远的将来的工人帮助支付承诺给现在的和那些过渡时期的保险受益人的各项福利费吗？(2)能够期望现在和不远的将来的工人为他们自己退休时的个人帐户作贡献吗？
然而世界银行的报告并未讨论这些问题。它只是承认：为了使这个三支柱的体系能够运作，各个国家至少要有一个初步的资本市场，而且需要有一个公共体系或渠道为那些终生收入很低或投资失败的人提供社会安全网络。应该建议世界银行考虑这些问题。不然的话，就应该特别强调对资本市场的要求不仅仅是“初步的”，而且有力的政策法规也需要时间去发展、需要昂贵的费用去维持。目前，许多国家还不具备向储蓄和投资的私人化计划转变的条件。
5、社会保障本身固有的问题？ 另一方面，使社会保障得到加强的社会保险办法基本上是没有什么错误的。世界银行总结出的上述七个因素中的多数因素可归因于计划的设计者和政策的制订者，而这些因素对许多由政府提供基金的老年保障计划造成了威胁。这些因素不是社会保障的社会保险模式本身所固有的。“高工资税率”很大的原因是为了支付对福利支付的较高的承诺，但并不是注定要做出这样的承诺的。“避税和劳动市场扭曲”源于法律的无效率执行和不佳的计划设计，他们并不是社会保障所固有的部分。而在相对地年轻的年纪就出现的工人“早退休”，在许多体制下并没有减少这些退休工人的福利，这也不是社会保障的必需的东西。如果承认存在“公共资源配置不当”，它也是能够纠正的，理所当然这也不是社会保障的本质的方面。“丧失增加储蓄机会”的问题仍在争论之中。“对高收入阶层的反常的再分配”当然也不是社会保障的注定产物。“老一辈受益，下一代受损失”基本上是计划的设计或人口变化的结果，也不是社会保障固有的特征。总而言之，所有这些问题并不是社会保险不可分割的元素。
6、社会保障筹资问题的原因 尽管否认了这些问题，我们必须承认世界各地的社会保障费用一直在上升，如果允许这种情况持续下去的话，将会升得更高，而且可能会达到财政无法支持的高水平。
看起来在这种现象中有四个重要因素在起作用。头两个因素就是人口与经济的增长率——与传统社会保险方案量入为出方法的操作相联系——正在工作着的一代人为已经退休的一代人提供福利资金的代际转移支付模式。这种体制运作效果良好的时间与人口、经济充分增长的时间一样长，这样，经过了较长时间之后，工人和他们的雇主缴纳的税金快于福利费支出的增长速度，或者说至少是保持同步增长。然而在许多国家，因为缓慢的经济增长伴随着双倍于它的人口老化程度使得社会保障成为热烈讨论的焦点。
社会保障费用不断升级的第三个原因就是政客们对福利的种类和水平不断增加的许诺具有无穷的诱惑力。最后的一个原因就是，许多社会方案包括社会保障方案，是在经济和人口的状况乐观时出台的，没有考虑到长远的情况。随着时间的推移，当经济和人口状况改变时，方案的收支就出现了失衡。如果政府不能够采取有力的措施调整这种失衡的状况，情况就会继续恶化下去。
改变目前这种状况的方法不是象某些人建议的那样，拆除社会保障代之以私人化方案，正如前面所指出的，社会保险模式本身并不存在固有的错误，最好的政策选择就是重新设计社会保障方案，使它尽可能地成为能够自我调整和自我维持的保障体制。一个能自维持的方案是能够随着条件的变化自动地调整的。
7、社会保障的重新设计 美国的社会保障方案可以用来说明一个现存的体制怎样被重新设计以适应由于经济和人口的原因导致的财政问题？
工资基础体制。 方案的财政不稳定的一个主要经济原因产生于它的收入依赖于按工资征收的工资税这样的一个事实，而它的支出要考虑到决定生活费用调整的商品和劳务的价格。年平均工资变化率与年消费价格指数变化率之间的差异被认为是实际工资的差异，这种差异的变动会对社会保障体制的费用产生重要的影响。
如果法律为全国平均工资增长率减去某一固定百分点的福利资金的自动增加提供依据的话，将有可能建立一个更接近于自我维持的福利结构。这个固定百分点应该根据长期运行过程中期望的实际工资差异来选择。这个程序会带来一个福利金的计算结果，这个结果只根据一个因素——工资计算出来。因此就消除了由于保险精算模型中工资水平和价格水平的变化率与那些假定相背离而造成的不稳定性。
以工资为依据的社会保障收支，在与工资、价格有关的经济条件的变动范围内将使其财政状况大大地稳定起来。除了提供财政稳定性之外，以工资为基础的体制还将提高劳动者和退休者之间的相对公平度。因此，如果经济状况良好，受益人将看到他们的福利提高，表现在某些根据工资增长的生活水平的普遍增长会超过消费价格指数(CPI)的增长。相反地，如果经济状况不好，福利的增长就要慢于CPI的增长，这样，受益人将与就业人口共同分担损失。
这个建议不会解决由其它经济因素，如失业率，引起的财政问题。但是，实际工资差异仍然是社会保障方案广泛的资金筹措中的最重要的经济因素。
以公式为基础的正常退休年龄 社会保障财政问题的人口原因源于人口负担。也就是说，受益人对纳税人的比率。美国的人口负担系数计划到2030年增长58%。为了防止作为可纳税工资一定百分比的社会保障费用显著的增长，需要使受益人数量的快速增长要与就业人数的增长相适应。提高正常退休年龄是使福利费总支出保持适度增长的一条途径。
重新确定正当退休年龄的一个方法就是在(a)退休的期望寿命与(b)可能的工作寿命之间保持稳定的比率，这样确定等效的退休年龄。前者，(a)，指的是在正常退休年龄退休的人们的平均估计寿命。后者，(b)，被定义为20岁与正常退休年龄之间的年数。假定(a)与(b)之间的比率在X年时为1:3（设这一年为1940年），假设到将来的某一年Y为止（设Y为1990年），按一年来计算平均退休估计寿命的增长。如果(a)与(b)的比率稳定的话（即二者年份的比率相同），那么，延长一年的寿命，在Y年就会增加3个月的退休时间和9个月的工作时间。
但是，提高正常退休年龄是一个会引起争论的问题，会引起对问题的激烈的讨论，这样的争论常伴随着行动上的迟缓。为避免这种现象发生，根据对现行正常退休年龄的平均期望寿命的官方统计，可能更愿意采用基于自动原理的定期地重新确定正常退休年龄（假定，每十年一次）。如果正常退休年龄的自动延长（根据等效退休年龄的思想）能够以立法的形式出现，那么，与寿命的延长相伴随的社会保障费用的增长就会系统地得到控制。
8、收入保障的第四个支柱 由社会保障、职业养老金和私人储蓄构成的三条腿凳子，被广泛地用来比喻美国老年人口的收入来源。从下面列示的数据可以看出社会保障的重要作用是很显著的。尽管养老金和资产收入是它的重要补充，事实上，就业是收入的另外一个重要来源。
根据最新统计，65岁和65岁以上的人口，在1994年从这些主要来源获得的收入情况为：·社会保障占91%·资产收入占67%·职业养老金占45%（私人养老金占30%）·就业收入占21%
上面的百分比表明从不同渠道获得收入的老年人口的数量。然而，这些收入来源在老年人口收入总额中的贡献并不是等同的。1994年，与这些来源相对应的收入部分占收入总额的比重为：·资产保障占42%·资产收入占18%·职业养老金占19%（私人养老金占10%）·就业收入占18%。
这些收入来源实际上反映了“四个支柱”的办法。第一个支柱是国家义务津贴，通常被称为社会保障；第二个是补充的雇主养老金；第三个是来源于个人储蓄帐户的收入；第四个是供老年人自由选择的有部分养老金的兼职职业，它可以在其它三个来源的基础上增加收入。
但是，值得强调的是，从第四条途径获得的收入本质地区别于上面引证的就美国来说的作为一个收入来源的就业收入。第四个支柱的思想是设想从有部分养老金的兼职职业中获得收入。而美国的就业收入既来来源于全职也来源于兼职，伴有社会保障福利以抑制一些人的年收入超过某一水平，但这不属于有部分养老金的兼职就业体系。
就业收入 在美国作为老年人的一个收入来源的就业在过去的三十年里已经明显地下降了。在1962年老年人口当中的36%有工资收入，而1994年则只有21%的老年人有工资收入。在1962年，工资收入占所有老年人养老金收入总计的28%，而在1994年只占收入总计的18%。
有部分养老金的渐进退休 在美国社会保障方案的重新设计中，第三个方面就是建立一个局部退休的部分养老金制度，这样，就能使老年工人的就业政策与社会保障政策相协调。目前，想通过间断地兼职工作实现渐进式退休的工人面临着许多障碍。职业的养老金计划很少允许一个养老金领取者继续在同一家公司工作。如果一个养老金领取者找到了工作，如果他赚的钱超过了某一数量界限，通过工资收入调查——一项对那些工资收入超过年度豁免额的人起抑制作用的行动，就会减少他的社会保障福利所得。
缓慢的经济增长和人口的老化使人们越来越关注社会为养老（公共的和私人的）以及为老年人提供医疗卫生服务提供资金的能力。此外，根据趋势预测的劳动年龄人口的低增长会导致对未来劳动力不足的焦虑。缓和这些矛盾的一个方法就是延长老年人的工作寿命。推迟正常退休年龄，与部分老年人兼职的愿望相结合（正如在许多国家所做的意向调查和实践结果所表明的那样），将可能会实现渐进退休提供一个办法。部分养老金的渐进退休可能是一个切实可行的办法。
人们为了不同的理由去工作，而随着年龄的增长这些理由也在不断地发生变化。许多人表示他们愿意而且能够比现在工作得更久，尤其是建立在兼职的基础上。举例来说，在63岁和超过63岁时“喜欢工作”是最常见的一种工作理由，接着的是感觉自己有用、把从事生产性的工作作为自己的责任和义务和保持健康保险。被提到最少的就是由于收入的需要而去工作。
为了实现部分养老金的渐进式退休，在思想上和制度都必须作一些改变。如果假设老年工人仍留于劳动力市场是出于自愿，那么为鼓励退休（或抑制在业）而提供的职业养老金和社会保障条款就应该取消。譬如，社会保障制度下被推迟的退休存款（注）应该马上使其保险精算地体制公平原则，而不是要等到现行法律提到的2009年。为了协调一般工人和作为特殊群体的老年工人，灵活的工作时间和培训、再培训计划应该广泛地、系统地出台。此外，可提供的工作类型也是重要的。确实，如果兼职工作是实施部分养老金制度所必需的，那么，雇主创造这样的就业机会的自愿行为和支持他们的全职工人的合作态度也将是必要的。
依靠部分养老金的办法来促进渐进式的退休需要在社会保障和职业养老金方案中有重大的改动。而在美国通过有部分养老金的兼职工作体制来实施渐进退休将会有许多有利的效果，包括减轻对延长正常退休年龄的忧虑。通过可能的兼职工作达到逐渐退休与改善健康状况、给予照顾和自愿的、自我实现行为相一致，且不提为社会所做的贡献和通过不必要地与年青人竞争以获得全职工作而带来的养老金费用的降低。
9、结论 尽管个人储蓄和投资的私人化方案有许多吸引人的特性，但是关于私人化的某些关键问题亟待得到满意的解答。另一方面，削弱了社会保障的基础性作用的设计上和采取措施方面的弊端应该而且是能够予以纠正的。随着较好的计划设计和合理的措施对社会保障费用的控制，一个重新设计出来的社会保障方案将是自我维持的和财政稳定的。有了一个稳定的社会保障方案作为基本退休收入水平的基础，其它提供收入的途径，包括从兼职工作获得的收入，可以作为对社会保障方案的补充。
注释：“被推迟的退休存款”是对那些因为推迟退休而未获得养老金的工人的补偿。换句话说，推迟的退休存款增加了他们未来的养老金。在现行法律下，对于在1929年或1930年出生的人来说，推迟的退休存款率为4.5%，对那些在1943年及以后出生的人则规定上升到8%。当推迟退休存款率为8%时，从“一个今天没有得到，将在明天得到”这种意义上来说，这种补偿就是公平的。而对所有那些在1943年前出生，在2009前到达正常退休年龄的人来说，这样的补偿是保险精算地不公平的。因为，在目前的价值条件下，保险金未来的增加比当前对保险金的削减要少。
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