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“积极实施财税体制改革，进一步促进区县经济合理布局、协调发展。”
上海市市长韩正在1月12日上海第十二届人大二次会议的政府工作报告中这简明扼要的一句话背后，正酝生着又一次重大的探索性改革。
本报记者获悉，从2004年1月1日起，上海已开始推进地方的新一轮财税体制改革——这场旨在廓清上海市级财政与各区县财政权责的改革，以探索建立“税收属地征管、地方税收分享”的市与区县财税体制。该项改革已在浦东新区先行试点。
财权、财责同步下沉？
有关人士介绍，此轮财税体制改革是从2003年4月开始着手调研的，当年10月份形成了改革方案，“是对上海前十年分税制改革的进一步深化。”
此次改革的一个主导思路是，深化“两级政府、两级管理”，财权与事权同步适度下沉，既充分调动区县管理社会经济的积极性，又保障对全市改革、发展、稳定大局的宏观调控能力。
据了解，1994年中央对各省市实行分税制改革的同时，上海就颁布实施了《关于市与区县实行分税制财政管理体制的决定》，基本确立了市与区县两级财政分配体制。这些举措大大激发了区县的积极性，从1994年到2002年，上海地方财政收入从105.9亿元增加到719.8亿元，规模扩大了5.8倍。其中市级财政规模扩大4.3倍，区县级财政扩大7.3倍。近十年来，各区县对上海地方财政收入增长的贡献比例从50.9%上升到了74.3%。
相应的是，上海各区县财政收入占全市财力的比重已从1993年的50%，上升到2002年的62%，2003年估计69%——这已经跌破了当年上海设定的财力下沉底线，即市与区县财政收入比例为40:60。
然而，新问题也由此产生——市级财政比例在不断缩小，但其支出压力却在不断加大。
首先是上海市级财政承担了上缴中央的主要责任。一是，九年间中央财政出台各类调整财力分配政策累计调减上海财力约550亿元，其中市级财力承担了约500亿元，高达90.6%；二是，分税制改革后，中央要求上海继续每年上解中央120亿元，九年累计1080亿元，其中市级财力承担了732.6亿元，高达67.8%；三是，中央实施所得税分享改革，2001年通过核定基数一项就增加上缴中央7.2亿元，全部由市级财力承担。
其次，上海市级财政在这十年，承担了大部分的改革成本。如，养老、失业、医疗等基本社会保险、托底保障和运行风险，农村税费改革、文教卫等各项社会改革专项支出、投融资改革的资本金投入等。
而政策财力的重担主要也是压在市级财政的肩头。所谓政策财力主要是指，市里用财政杠杆撬动的一系列优惠性政策的成本。这十年光是落实34项支持浦东开发和区县发展的政策，市里就支出约200亿元。
熟悉此轮改革背景的一位专家说，“今后市级还是会承担更多的公共职能和公共财政支出。但区县也应该承担相应的公共产品提供职责。”
该专家透露，为“增强对全市改革发展稳定大局的宏观调控能力”，新一轮改革的一个要点在于，“将在继续落实财力下沉的同时，同步落实责任下沉。”
浦东试点
按照目标模式示范要求，浦东将率先实行试点。2004年起，浦东实行“税收属地征管，地方税分享，特定大企业集中征管”。
据悉，此前上海的财税体制，是“区属企业区里征管，市属企业市里征管”，而市里的按“条块征管”。目前上海税务系统有1个市局，9个分局，18个区县局。其中的九个分局中，除第九分局是分管稽查的，其他八个都是按条线征收的，“比如原来二局管交通条块，四局管金融条块”。
该专家透露，实施新政意味着，今后分局对分管企业的部分征收功能就下放到区里了，“但对一些特定的大型企业则要加强”。
新财税体制下所谓“特定大型企业”是指，交通、烟草、高化、银行、保险、石化、通讯、汽车、电力等系统内“规模较大的企业”，其税收将归市里统一征管。
据介绍，这主要是考虑到两点，大型企业代表行业龙头。“从关联度看，大型企业的发展和资源配置与所在的区域关联度并不很大，而与全市经济发展、结构调整关联度紧密，税收征管需要相对集中和规范，税收政策的实施应从全局把握”；另外，大型企业税收收入总量大，如划分到区县，某个行业产生波动会造成个别区县财力较大起伏，而“集中到市，有利于全市范围内统筹平衡”。
“当然，改革方案更多的还是体现在继续激励区县一线的积极性。”有知情人士说。
根据新的财税体制，今年起，除特定大型企业外，凡注册地域、生产经营地均在浦东新区行政区域范围内的企业，税收属地征管。并且，以2002年为基期，确保浦东新区2002年财政收入基数，“差额返还”，即浦东新区今后财政收入超过2002年基数部分，市财政将差额返还。
浦东新区属地征管的各项地方税收收入，分税种按固定比例解交市和浦东新区两级金库，作为市与浦东新区两级政府的财政收入。不过，税收的分享范围仅限于地方收入部分，不包括中央部分。“这是因为近几年中央财政运行情况看，中央与地方的分税制财政体制仍处在不断调整中”。专家解释。
从浦东试点方案，可以较为清晰地揣摩决策者的良苦用心——一方面将继续财力下沉，加大区县的征收范围和分成内容；另一方面，则通过对特大企业的集中收管等手段，利于市级财政加强宏观调控。
“11863计划”
按照此轮财税体制改革部署，对于浦东新区试点外的区县，将实行“分类指导，差别政策”，即业内通称的“11863计划”。
“11863计划”各个数字加起来正好是上海的区县总数，即指针对不同的区县产业特征，实施“差别”财税政策，也就是“税收属地征管”。
第一个“1”，即崇明。上海市认为崇明为保护环境，发展环保事业，牺牲了发展机会。作为补偿，崇明上交给市里的财政收入全部返还，即“税收托管、地方税收全留，公共项目差补、生态专项扶持”。
第二个“1”，即前述的浦东。
“8”，即8个郊区县工业区，其政策为“税收委托征管、地方税收增量全返、专款专用”。
而“6”个中心城区，则主要发展现代服务业。
“3”，即上海的北三片，指杨浦、普陀、闸北三区。对它们实行“特定行业税收托管、地方税收增量全返；特定市级企业地方税收全返，专款专用”。这些区这些年欠债比较多，老工业转移等难题，在9个中心城区中，排名靠后。
“11863计划本是指产业差别化政策。”熟悉此计划的人士说。所谓差别就是，“上海要发展，但又不能让周边担忧竞争太厉害，要与周边错位发展。”同时，“上海一盘棋，区县相互之间也不能竞争太厉害，要实行差别化政策。”
而市里将根据“不同的区有不同的产业，针对不同的产业，采取不同的财政政策”。以此激励各区县之间有序竞争、错位发展。
知情者介绍，在初步的计划中，今后闸北将以新客站为核心，打造交通商务产业，普陀将建成现代物流中心，而杨浦则建设大学城，发展高等教育产业，长宁则主攻媒体和数字化，商业中心圈徐汇则着力新科技和医疗的发展，虹口则要打造现代航运服务区，并以北外滩为核心。
专家还指出，“特定产业，由特定的区域吸纳，在特地区域内发展特定产业。遵循此规划，属于市里的财政收入部分，将返还给区县。如果一个公司如果总部迁到闸北，以前交给市财政的，现在可以全部返还闸北。”
可持续的公共财政
上海在2003年8月启动了新一轮机构改革，并高举打造公共管理和服务型政府，树立公共责任政府的旗号。
公共责任政府需要公共财政。韩正12日的政府工作报告提到，“要加快建设公共财政框架”。
根据2004年上海预算草案，2004年上海市级财政收入预算增长13.5%。财政支出根据“量入为主，收支平衡”原则，按照443亿元财力预算总量安排，并根据公共财政要求，优化支出结构，在保证政府机关正常运转和行政执法必须的同时，财力投向突出公共性，突出推进社会发展和解决民生问题。
根据该预算草案，2004年，上海财政支出注重向市民关心的社会公共事业倾斜，预算安排113亿元，重点支持社会保障和社会稳定、公共卫生体系建设、促进就业和发展教育文化事业等；更加注重促进产业结构优化和经济持续增长，为此，预算安排约90亿元；更加注重环保、生态整治和城市基础建设，预算安排约100亿元。
相比2003年预算案而言，2004年预算草案一个特点是“预算执行中支出内容细化”，而2003年预算案并没有规定各公共领域投入的大致数额和总额。“这是一个进步，因为公开细化有利于监督预算的使用方向，打造正的公共财政”，专家指出。
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