政府信息资源基本理论研究，本文主要内容关键词为：理论研究论文,信息资源论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 问题的提出
政府信息资源是国家的战略性资源，随着我国电子政务工程建设的深入，政府信息资 源及其管理也日益成为理论研究的热点。2004年5月30日，通过关键词“政府信息资源 ”查询中国期刊网，有69篇文献。这些文献集中探讨了我国政府信息资源的现状、问题 、解决措施和策略；建设政府信息资源的意义；政府信息公开和立法的相关政策研究等 。通过分析这些文献，得出两点共识：第一，政府是国家信息资源的最大拥有者，也是 最大的信息生产者、使用者、发布者。无论是专门讨论政府信息资源管理的文章，还是 研究电子政务的文章，都承认必须重视政府信息资源[1-6]。第二，对于政府信息资源 的基本概念，相对统一，基本上都与美国政府1996年A-130通报修订版中的政府信息资 源的概念相一致[4，7，5]。
但是，政府信息资源的基本概念到底是什么?政府信息资源应该如何分类?对这些关于 政府信息资源的基本理论性问题仍然缺乏深入的分析和研究。本文通过重新界定政府信 息资源的基本概念，提出了政府信息资源概念空间的思想，最后构建了政府信息资源的 分类体系。
2 政府信息资源的基本概念
信息资源，狭义的理解即认为信息资源仅指信息内容本身；广义的理解是指人类社会 信息活动中积累起来的信息、信息生产者、信息技术等信息活动要素的集合[8]。与之 相对应，政府信息资源也有狭义和广义之分。狭义政府信息资源是指政府活动中经过加 工处理有序化并大量积累后的有用信息的集合。例如，政策法规信息、政府职能信息、 金融信息等都是常见的狭义政府信息资源。广义政府信息资源是指政府信息和它的生产 者以及信息技术的集合。也就是说，广义政府信息资源一般由三部分构成：一是政府活 动中经过加工处理有序化并大量积累后的有用信息的集合；二是为某种目的而生产有用 信息的信息生产者的集合；三是加工、处理和传递政府信息的信息技术的集合。
关于政府信息资源概念的理解，目前的研究都倾向于广义这种理解。即政府信息资源 不仅仅包含政府信息本身，还包含政府信息生产者、信息技术、信息系统等信息活动要 素。从广义角度出发有助于全面把握政府信息资源的内涵。因为按照系统论的观点，整 体大于部分之和。在广义政府信息资源的信息、信息生产者和信息技术等三要素中，任 何一个要素都不可能单独发挥作用，只有将它们按一定的原则加以配置组成一个信息系 统，才能显示出其价值，而这种价值的大小又在很大程度上受上述三要素的配置方式和 配置效率的影响。因此，如果放弃信息生产者和信息技术，单纯考虑信息这一资源要素 ，则无论在理论上还是在实践中都难免会只见树木，不见森林。
实际上，对政府资源概念的狭义理解也是必不可缺的。因为广义理解过于宽泛，容易 削弱了对信息这一实质内容的强调，把信息的实质和表达手段搅在一起，重点不突出。 美国《文书削减法》认为，“信息实践中的种种困境皆可归因于低效率的信息资源管理 ，为此必须强调对数据或信息内容本身的管理……”[9]所以，狭义的政府信息资源有 助于把握政府信息资源的核心和实质。政府信息资源之所以备受人们的青睐，主要是因 为其中所蕴含的有用信息能够消除政府活动中的不确定性，帮助人们进行选择决策、降 低成本和节省开支，而信息生产者、信息技术只不过是信息生产的必备条件而已。因此 ，政府信息资源的基本概念宜采用狭义理解，便于政府理解信息资源和本质，也便于政 府的信息资源管理。
对于我国而言，政府信息资源概念采用狭义的理解还有巨大的现实意义。从目前我国 电子政务的开展和政府信息化建设的基本状况来看，对信息基础设施和信息网络等信息 资源硬要素建设十分重视，而对信息资源本身的开发与建设则相对忽视。我国普遍存在 的重“硬”轻“软”的现象充分说明了深刻认识政府信息资源本质尤为重要。
综上所述，所谓政府信息资源是指政府活动中收集、加工、处理有序化并大量积累后 的有用信息的集合。例如，政策法规信息、政府职能信息、金融信息等都属于政府信息 资源。对于政府信息资源的定义可从三个方面来理解。
1)政府信息资源的核心是政府信息的集合。作为资源必须有一定的丰裕度和凝聚度， 只有当信息达到一定的丰裕度和凝聚度时，才能成为信息资源[10]。因此，从这一意义 上看，政府信息资源是多种多样的政府信息集合。
2)政府信息资源的核心是有序组织的政府信息集合。只有经过有序组织的政府信息才 能成为政府信息资源，因为“失去控制和无组织的信息，在社会里不再构成为资源，相 反，构成信息污染和成为信息工作者的敌人”[11]。
3)资金、设备和人只是政府信息资源的手段和支持。对于政府而言，主要的战略目标 不是最大限度地利用信息技术或实现办公现代化，这些只是手段而不是目的，信息资源 管理的最终目的是使组织中的每一个成员都成为有效的信息处理者和决策者，从而有效 地提高每个人和整个组织的生产率。因此，所谓政府信息资源是指与政府的运行和管理 活动有关的有序的信息集合，主要包括两大部分：其一，是政府自身在履行政府职能时 所生产、收集、处理、传播或处置的信息；其二，是政府在履行政府职能时需要政府系 统之外的其他个人、组织、社团、社区等来生产、收集、处理、传播或处置的信息。
3 政府信息资源的概念空间
政府信息资源的概念空间有4维：层次维、职能维、技术维和价值维，通过分析政府信 息资源的概念空间，可以从各个方面认识和理解政府信息资源的基本概念。
3.1 层次维
政府信息资源的层次维是指不同层次的政府机构、不同层次的管理，需要和拥有不同 层次的政府信息资源。政府机构或者管理可以简单地分成高层、中层和基层，对应的需 要和拥有政府信息资源类型分别属于战略级政府信息资源、管理级政府信息资源和事务 级政府信息资源。战略级政府信息资源指关系政府机构及其管理对象长远发展和全局的 信息集合，如我国的“十五”规划、政策、法律法规等。管理级政府信息资源指涉及政 府管理工作产生和所需的信息集合，如部门工作计划、行业质量情况、产量情况等。事 务级政府信息资源指政府部门日常运作产生和所需的信息集合，如部门规章制度、部门 的工作流程。随着政府信息资源层次的不同，它的寿命、保密性、作用范围和加工方法 也各不相同。
从寿命看，战略级政府信息资源寿命最长，而事务级政府信息资源寿命最短，管理级 政府信息资源处于中间状态。
从保密性看，战略级政府信息资源要求最高，而事务级政府信息资源保密性要求最低 ，若将保密等级分为绝密级、机密级、秘密级和公开级，那么战略级政府信息资源多属 于绝密级和机密级，而事务级政府信息资源多属于公开级，管理级政府信息资源属于两 者之间。
从作用范围看，战略级政府信息资源作用范围最大、最广，管理级政府信息资源作用 范围次之，事务级政府信息资源作用范围最小。
从加工方法看，战略级政府信息资源的加工方法最不固定，往往取决于决策者的管理 艺术，作为决策者的参考；而事务级政府信息资源加工方法最固定，部门的工作流程甚 至可以通过图表方式清晰、明确地表示；管理级政府信息资源的加工方法位于两者之间 。
3.2 职能维
政府信息资源的职能维指政府信息资源随政府部门的职能不同而产生的差异。不同的 政府部门拥有某些相同的职能，如人事职能、财务职能；不同的政府部门也各自具有不 同的职能，如全国人民代表大会拥有修改宪法、监督宪法实施的职能，而国务院拥有根 据宪法和法律制定行政法规、发布决定和命令的职能。正是政府职能使得政府部门拥有 某些相同的政府信息资源，如人事类政府信息资源、财务类政府信息资源；也各自拥有 不同的政府信息资源，如海关拥有进出口贸易类政府信息资源，教育部门拥有教育类政 府信息资源，军队系统拥有军事类政府信息资源。
政府信息资源的职能维说明政府部门之间信息资源共享的重要性和政府部门之间协同 工作的必然性。
3.3 技术维
政府信息资源的技术维指政府信息资源在技术方面的运用和依赖程度。政府信息资源 的技术维说明技术是政府信息资源管理必不可少的手段和工具，分析政府信息资源，不 可回避技术对它的影响。就政府信息资源载体而言，从过去的纸张、缩微胶片、磁带发 展到现在的硬盘、光盘和网络；就政府信息资源的表现形式而言，从过去的单一媒体， 发展到现在的多媒体和超媒体；就政府信息资源的应用系统而言，从过去的电子数据处 理系统提高到办公自动化，更进一步达到支持协同工作的计算机系统和决策支持系统。 技术的发展，正朝着数字化、网络化、智能化方向发展，政府信息资源必须适应技术的 发展，也必须能够充分利用技术的发展。
3.4 价值维
政府信息资源的价值维指政府信息资源的使用深度。政府信息之所以称为资源是因为 它对政府有价值。随着政府信息资源使用深度的增加，其价值的等级也不断增加。政府 信息资源的价值可分为三个等级：提高工作效率等级、及时转化价值等级和发现价值等 级。提高工作效率等级指通过政府信息资源的使用，可以提高政府部门的工作效率，节 省政府部门的人力、物力和财力。政府信息资源的价值体现在成本(时间、人工等)降低 。及时转化价值等级指通过政府信息资源的使用，提高政府部门管理和控制的能力，从 而及时将政府信息资源本身含有的价值转化，产生价值。发现价值等级指通过政府信息 资源的使用，提高政府部门的预测和决策能力，抓住机遇，产生价值。
4 政府信息资源的分类体系
对政府信息资源进行分类研究，关键在于明确政府信息资源的分类标准。而政府信息 资源是一个复杂的研究对象，如同一个多棱镜，不可能通过单一的标准包括其全部的内 容，所以需要按照不同的标准可以进行多种划分，构建政府信息资源的分类体系，见图 1。
4.1 根据一般信息资源的分类
按政府信息资源的属性划分，可分为政治类信息资源、军事类信息资源、科技类信息 资源、经济类信息资源、社会文化类信息资源、自然地理类信息资源、政府类信息资源 (政府办公类信息资源、财务类信息资源等)；按信息运行状态划分，可分为连续性信息 资源、间隔性信息资源、常规性信息资源和突发性信息资源；按信息表现形式划分，可 分为语音类信息资源、文字类信息资源、数据类信息资源、图形/图像类信息资源；按 信息传递方向和特点划分，可分为上情下达类信息资源(如政府宣传性信息)、下情上传 类信息资源(如公众反馈性信息)、横向沟通类信息资源(如政府部门之间的双向交流性 信息)等。
4.2 根据政府信息资源的使用对象分类
按照政府信息资源的使用对象分类，可以将其分为G-C型政府信息资源、G-B型政府信 息资源、G-G型政府信息资源和G-E型政府信息资源。
G-C型政府信息资源是指政府与公民之间交互作用产生的信息有序集合。政府向公民提 供信息服务、法律服务、就业服务、医疗服务、婚姻登记服务等，公民向政府申报个人 所得税、财产税，办理房产证、身份证、出生证、毕业证、结婚证、离婚证、死亡证明 等，这些都产生大量信息，也需要以信息为基础，其中序化的信息就属于G-C型政府信 息资源。
G-B型政府信息资源是指政府与企业之间交互作用产生的信息有序集合。政府对企业发 布项目招标、工程招投标等的信息发布，企业参加政府项目的招投标，针对政府采购提 供产品和服务；企业每年都需要到政府办理各种证件和执照，如企业营业执照的申请、 受理、审核、发放、年检、登记项目变更、核销，土地和房产证、建筑许可证、环境评 估报告等证件、执照等审批事项的办理；企业向政府咨询政策法规、按章纳税等等。与 以上活动相关的有序信息集合都属于G-B型政府信息资源。
G-G型政府信息资源是指政府与政府之间交互作用产生的信息有序集合。政府部门相互 之间的信息资源包括政策法规信息、事务性公务信息和公文信息等。
G-E型政府信息资源是指政府与公务员之间交互作用产生的信息有序集合。政府必须向 公务员介绍政府机构信息，提供薪水、职位晋升、教育培训等信息，这些都属于G-E型 政府信息资源。
4.3 根据政府信息资源表现形式的分类
按照政府信息资源的表现形式进行分类，可以将其分为：隐性政府信息资源和显性政 府信息资源。隐性政府信息资源是指在政府的运行和管理活动中产生的，只为个人所理 解和利用，无法为他人理解和利用的信息资源。它具有易消失性、有限再生性等特点， 只存在于人的大脑中。显性政府信息资源是指通过特定符号表达和传递，能够被他人理 解和利用的信息资源。它可以广泛地连续反复被利用，具有社会性和无限再生性。显性 政府信息资源又可以分为网络型政府信息资源和非网络型政府信息资源。网络型政府信 息资源分为内网型政府信息资源(涉密的政府信息资源分为绝密型、机密型和秘密型)、 专网型政府信息资源(政府部门办公业务型信息资源)、外网型政府信息资源(即政府公 众信息资源)。非网络型政府信息资源分为口语信息资源(谈话、会议、讨论、汇报活动 中产生的有序信息集合)、记录型信息资源。
5 结束语
本文对政府信息资源的基本概念和分类进行了深入的研究，并提出了政府信息资源概 念空间的思想。但是，政府信息资源和一般的信息资源的区别、政府信息资源公认的分 类标准、政府信息资源如何管理……一系列问题尚需要进一步的研究与分析。
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