城市经营的理论演进与模式选择，本文主要内容关键词为：理论论文,模式论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 前言
20世纪80年代以来，经济全球化的浪潮以前所未有的气势席卷全球。全球化使城市从国家的影子中阔步迈向世界竞争的舞台直接参与全球经济；全球化使城市与地区间的竞争日趋激烈，城市必须寻找各种机会和方法向世界和跨国公司推销自己；全球化使对城市发展起决定作用的要素更容易通过“用脚投票”的方式来影响城市，来检验城市质量和城市政府服务的优劣；全球化下大量城市问题亟待解决[1]。因此，全球化要求城市政府探讨适合于全球化发展的城市发展模式，而事实证明城市经营是城市发展应对全球化的现实选择。
2 国外城市经营理论演变
城市经营理念的出现最早可以追溯到1978年，当时它被两位研究者从经纪人的众多业务中发掘出来。在经纪人业务中，它实际上是通过对权力的操纵而达到分配资源的目的。从这个意义上讲，城市经营是政府机构与社会间的一座桥梁，政府机构拥有待分配资源，而社会需要这些资源来提供基础设施和公共服务。
威廉姆认为，城市经营的本质就是彻底弄清城市的性质、城市的社会与经济结构及城市内部的权力关系。
伦纳德认为城市经营就是一种整合过程，城市经营问题的提出源于对政府官员所拥有的城市资源和设备分配权利的强烈关注。
贝克尔从殖民现象看出了城市经营的转型，从20世纪80年代开始，发达国家对发展中国家的援助从基础设施层面转变为城市管理制度层面，先前以基础设施项目为主的援助方式逐渐受到质疑，因为虽然这些项目会对城市的经济、社会和环境系统产生重大影响，却无助于城市经营管理制度的建设，以便使发展中国家能够自行供应和维持其基础设施。这一变化实际上体现了发达国家对发展中国家城市经营管理制度的干预过程，这一过程对城市经营理念的充实具有深远的影响。
邱吉尔认为城市经营含义正变得日益丰富，城市经营不再仅仅指系统控制，而是一系列行为关系；通过城市经营，城市居民的种种行为之间以及与城市的各种管理行为之间都会互相影响。
莎玛把城市经营界定为一系列指导城市范围内社会、物质和经济发展的行为，是为了保证基本服务的必要供应而采取的干预方式，以促进经济的发展和福利的提高。
罗科迪认识到城市经营对城市运作结果的战略性职责，他认为“城市经营的目标是保证系统的各个组成部分是被管理着的，从而使一个城市的日常运行成为可能，以支持和鼓励所有经济活动的开展，并满足居民居住及使用各项设施和服务的需要。”
理查森则提供了3种测试城市经营成败的方法：一是对都市管理者实施空间战略能力即管理效率的合理测试；二是对提供城市基础设施和服务能力的测试，即管理有效性的合理测试，以判断能否满足快速增长的城市人口的需要；三是一项测试比较简单但是非常关键，即对具体操作和维护的测试。
在城市经营提出后20多年的发展历程中，城市经营的内涵被逐渐充实，但一直缺少一个整体的定义。1998年，麦基尔从一个实践工作者角度认为城市经营的基本含义应该建立在两个简单但又是基础的目标之上，首先是规划，即规划如何供应和维护一个城市的基础设施和公共服务；其次是城市地方政府的合理定位，即地方政府的职责应该是从组织上和财政上确保基础设施和公共服务的供给和维护[2]。
综上所述，西方学者对城市经营研究侧重在3个方面：一是城市经营是政府问题还是社会问题，是政府关心的资源分配问题还是所有参与者都有关系的社会性问题，即谁或什么是城市经营的驱动力；二是城市经营的制度层面是分部门还是跨部门；三是城市经营的战略必要性与操作灵活性之间的关系如何。
3 国内学者城市经营理论演进
(1)企业经营论。南开大学的江曼琦博士从企业经营的含义引出城市经营，认为城市可以经营，政府是经营主体，但是并没有给出确切概念。
(2)政府职能变革论。南开大学博士王志锋认为城市经营不仅仅是表象的城市建设资金的筹集，更是新城市发展环境下的政府职能变革和新的治理模式。经营城市的精髓在于转变政府职能，提高工作效率，降低政府成本。
(3)资源经营论。青岛市委党校的刘文俭教授认为城市经营就是运用市场经济手段对城市空间和城市功能载体的自然资源、人力资源以及各种延伸资源和其他经济要素进行集聚、重组和营运，即将城市可以用来经营的各种资源资产化，实现资源配置容量、结构和秩序上的最大化和最优化，实现城市资产的保值增值[3]。中国城市发展研究会副理事长朱铁臻教授认为，城市经营就是从政府出发，运用市场手段，对城市自然资源、基础设施和人文资源优化整合和市场运营，实现资源的合理配置和高效利用。
(4)资产经营论。马泽认为经营城市就是围绕城市发展的重点，把城市中可以经营的资源等有形资产以及依附于其的无形资产，通过所有权、经营权和冠名权等相关利益的市场运作，最大限度盘活存量，引进增量，广泛利用城市资金，实现城市资源配置的最优化和城市经济效益的最大化[4]。原大连市市长薄熙来认为，城市本身是国有资产。政府挣钱，不仅可以通过征收企业的税收，也可以通过经营城市使财政增收。企业可以由董事长和总经理来管，市长管多了就政企不分了；而城市只能由市长来管，如果市长的兴趣不在城市而只在企业，这个城市就会因疏于管理而荒废；而脏乱差的城市，以经济眼光来看，就意味着悄悄地贬值，也就是国有资产的流失。市长不管企业，还有董事长和总经理；市长如果不管城市，城市就无人去管。市长管，但是他的第一责任无疑是抓好城市本身。市长需要懂得什么是自己最重要的资产。城市管理者如果把自己等同于企业家，实际上只不过多管了几个企业，而丢掉了经营城市，并失去了城市整体增值的经济机会。
(5)资本经营论。桑光裕认为，所谓经营城市，其核心是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（土地等）和人力资本（路、桥等）及相关的延伸资本（路、桥的冠名权等）进行市场运作，最终建立符合市场经济要求的城市建设投资新体制。
(6)公共产品经营论。傅崇兰认为，经营城市并不是把城市的所有资源和资产都拿来经营，它主要是指政府把传统的由政府直接投资并组织生产的公共产品推向市场，实现从资产向资本的转化，为城市发展和建设积累资金，谋求滚动发展；同时，政府要推进社会公平，改善生态环境，实现可持续发展。南京大学副校长洪银兴教授认为城市经营内涵就是要以市场经济手段，实现城市建设投入和产出的良性循环和城市的可持续发展。
(7)资产负债论。李津逵认为城市不仅是一个经济系统，而且是一个社会文化系统和一个生态系统，城市经营，比之企业经营来说，其外延要宽得多。城市是一笔巨大的资产，应当像企业一样从资产负债的角度来考察城市，最重要的是，要以资产负债的眼光来认识城市。
(8)要素优化组合论。饶会林教授认为城市经营是城市整体的经营，它经营的范围和任务主要是城市要素的优化组合和城市无形资产的创造，即城市产业的优化组合、城市土地利用的优化组合、城市资本的优化组合、城市形象的塑造、城市环境的优化以及城市文化的提升。
综上所述，无论是从理论上还是从实践上，以上观点都是从城市经营主体、客体、手段及目标4个方面来定义。城市经营是个庞大的系统工程，需要各级政府、各类企业和全体市民的共同努力，政府是城市经营的主导者，处于规划、组织、协调、指挥和控制的主导地位，企业是城市经营的主要参与者，全体市民是城市经营决胜力量与主力军。城市经营客体就是城市经营内容即城市本身，城市的实体产品和无形产品的综合，凡城市所拥有的可以资产化的、资本化的资源，不管是物质的还是精神的，不管是有形还是无形的。城市经营的手段是把资源进行市场化运营，使之变成资本，变管理为经营，实现增值。城市经营的目标很多，但是终极目标是提高城市竞争力。
4 城市政府的角色演变
从经济学诞生之日起，政府的角色就成为争论的焦点。1776年亚当·斯密在《国富论》中对国家作用和政府动机表示了极大怀疑。他提出自由制度的3要素是“自私的动机，私有的企业，竞争的市场”，并据此认为不断增加国民财富的最好办法就是给经济活动以完全的自由。整个社会的经济活动完全由“看不见的手”支配，政府只是社会的一个守夜人。在斯密理论征服了欧洲100多年后，20世纪30年代的世界经济危机导致了西方经济学说的重大改变。斯密的自由主义经济学说让位于凯恩斯的经济干预主义学说。
凯恩斯1936年从宏观的角度分析了自由放任经济的缺陷，认为在心理消费倾向、心理灵活偏好以及财产收益预期3个基本的心理因素影响下，分散的经济行为会导致社会有效需求不足，并最终造成失业。他认为政府必须干预经济采取财政措施刺激消费和增加投资，弥补自由市场的需求。凯恩斯的思想影响了一代经济学家，凯恩斯也因此成为“战后繁荣之父”。20世纪70年代，西方的经济危机对凯恩斯的学说构成了致命的挑战。面对西方经济危机史上从来没有出现过的滞胀，凯恩斯主义完全无能为力：若采取扩张性的财政政策来解救危机，就必然会给通货膨胀火上加油；若采取紧缩政策去抵制通货膨胀，就势必加剧经济危机。
于是，西方学者开始向放任的自由主义复归。以弗里德曼的新货币主义、拉弗尔的供给学派、科斯的产权学派、布坎南的公共选择学派等思想为代表的新自由主义开始活跃起来。他们研究的角度虽然不同，但都力图证明同一个命题，即国家对经济生活的任何干涉都肯定是一件坏事，而不是一件好事。但所有这些理论都解释不了经济生活中公共开支占整个社会开支比重迅速上升这样一个基本的事实。
蒂伯特(Tiebout,1956)从一个全新的角度思考了政府在市场经济中的作用。在蒂伯特以前的所有关于政府角色的讨论中，只存在一个单一的政府或国家。在经济活动中，政府拥有干预其他所有竞争者的特权，这必然会破坏自由经济的运行规则。而政府没有竞争者，因而缺少改进效率的必然动机。在一个理想化的经济里，政府一定是多余的角色，不可能存在有效的监督，单纯依靠所谓民主机制的监督，最多只能部分地防止政府利用特权牟利，并不能迫使政府改进效率[5]。蒂伯特的研究发现，在真实的经济活动中，政府并不是单一的。从地方到国家各个层级都平行存在大量类似的政府组织。只要经济要素和资源在这些组织覆盖的不同社区内可以自由流动，政府之间就会产生竞争。这些竞争会迫使政府像其他经济组织一样改进效率。在蒂伯特的世界中，“用脚投票”比形式上的民主更能迫使政府改善服务。而一旦政府进入竞争性市场，所谓“公共产品”也就失去了它原来的意义。在蒂伯特的环境里，政府同一般的公司没有本质区别，城市公共产品与企业内部的公共产品也仅仅是公共程度上的差异。
杨小凯认为美国的联邦主义由于宪法给各州立法权、收税权，禁止各州互相对州际贸易抽税，使得50个州形同50个经济战国，但却互不打仗、互不抽税。人民以脚投票，哪个州的税制最好，哪个州的公共设施最好，就向哪州移民。这样就逼得各州拼命发展高水准的公共设施，又不敢收太高的税。这种美国经济学家蒂伯特称为政府服务的市场使得美国成为以最低成本建成最发达的制度和公共基础设施的国家。传统经济学所说的外部效果造成的信息歪曲，在美国已部分地被这种联邦主义的政府服务市场所内化”[6]。钱颖一和温加斯特等人，在实证的基础上进一步论证了只要制度设计得合理，分权的地方政府之间的相互竞争，足以使地方政府像一个真正企业一样，在市场经济环境运行[6]。
国内城市经营萌芽于20世纪80年城市建设的实践，兴起于20世纪90年代，由于众多的城市实践使城市经营理念在各城市迅速得以传播，并变得炙手可热。在1980年以前，中国政府从中央到地方，面对的都是亚当·斯密的世界——没有任何竞争对手。城市主要的资产都是国有的，一个城市发展与否与其他城市没有任何关系。但是随后的几个重要改革，彻底改变了城市政府角色。
第一个重要改革就是城市房地产制度改革。1990年以前，城市的土地和住房是没有产权的。1990年以后进行的城市房地产制度改革，使城市的固定资产成为市场上可以定价和交易的产品。由于国家通过《土地法》和《规划法》把大部分土地收益权和支配权界定给了地方政府特别是城市政府，使得城市政府第一次拥有了自己可以“经营”的产品。
第二个改革是1994年的中央和地方财政分税制度。通过这个制度，地方政府第一次取得了剩余权，中央和地方政府之间，地方政府和地方政府之间具有了明确的财务权利边界。地方政府可以自由地在这个边界之内经营，并且对经营的失败和赢利承担大部分责任。
第三个重要的改革就是20世纪80年代开始的国际经济大循环战略，在90年代达到高峰。正是由于对外开放，使城市政府拥有了第一批“顾客”，这些顾客为城市的土地定价，使得竞争性的土地市场得以迅速形成。特别重要的是，这些“顾客”具有极大的流动性，他们随时准备用脚对不同的城市政府进行“投票”。地方政府必须通过竞争才能将自己的城市推销给他们，这同传统计划经济下通过政治力量和关系分配资源的规则完全不同。地方政府不仅不能通过盘剥这些企业获利，相反他们必须为这些企业创造各式各样的“优惠”，来同其他的城市竞争。
这三个重要改革使中国的城市政府走出了亚当·斯密的世界，进入到蒂伯特世界。正是在蒂伯特世界里，使得城市经营不仅必要而且可能。它的角色就像是一个联赛的组织者，虽然自己不是赛场里的运动员，但却是另一场比赛参赛者。为了同其他联赛竞争，它必须保证比赛的公正，必须有足够大的市场——观众，必须吸引到高水平的运动员——企业，否则就不可能通过吸引观众而赢利。运动员和观众在不同的联赛之间流动——用脚投票，使得保证比赛的公正和高水平成为联赛组织者本能的目标——惟有好的规则才能保证比赛的成功。在古典世界里，城市政府不应当是赢利的，他只是公众利益的监护人。但在蒂伯特的世界里，城市政府不仅应该赢利，而且必须赢利。
竞争环境下的城市政府，应当是一个远比市场“守夜人”或比赛“裁判”更为积极的角色，它是一个更大范围竞争的直接参与者。城市政府不仅应当管理城市，更要经营城市。只有富有远见的决策，坚定不移的决心和小心谨慎的实施，才能使城市所有的增长潜力得到充分发挥。这种竞争的环境，必将对市长的素质提出更高的要求。将城市政府看作一个公司，并不意味着城市政府完全等同于普通的公司。城市政府是一种特殊的企业组织，一些特性决定了它同普通企业的差异。应当强调的是，现在并不是所有城市都已经进入了蒂伯特世界，即使是面对激烈竞争的沿海发达地区，也不是所有部门都处于竞争的环境，大量的地区和部门仍然处于垄断的地位。因此，城市也不可能一夜之间完全转变为公司化的组织，传统的城市政府角色还具有不可替代的作用。
5 基于城市竞争力的城市经营的模式选择
21世纪是城市竞争的世纪，城市竞争无可回避，面对竞争每个城市都不得不发挥自己的比较优势和竞争优势，来吸引和聚集资源和要素，配置和转化其为有竞争力的产品和服务，并通过产品和服务实现城市价值。只有城市能够吸引到资源和要素，才能够有资源配置和产品服务转化的基础；只有转化为有竞争力的产品和服务；城市才能够得到价值创造的实现；只有城市价值得到实现，城市才能够得到发展。如果没有城市的发展，就不可能奢谈城市的可持续发展。基于城市竞争力的城市经营是现实条件下城市发展的选择。
城市竞争力的实质是三力的综合，一是服务的扩散力，二是资源和要素配置形成为产品和服务的转化力，三是通过对要素和资源的吸引形成的聚集力。城市的价值创造通过产品和服务的对外扩散实现，外部对城市产品和服务的需求促使城市把资源和要素转化为适应市场需求的产品和服务。而要素和资源在城市的聚集需要得到有效配置来实现增值的自然属性。资源配置需求信息和资源与要素的配置转化效率，提升了资源和要素在城市的聚集动力和引力。
在这里假定城市竞争力的实质是城市的聚集力、转化力和扩散力，而城市竞争力
的的体现可以简单地表示为
城市的价值创造能力越强，城市的竞争力越大，城市的要素成本、交易成本以及生产成本越小，城市竞争力越大。从基于城市经营的城市竞争力模型和城市竞争力的耦合机制，可以把基于城市竞争力的城市经营以图1表示。城市经营就是通过战略选择、主体塑造、产业调整、资产经营、要素培育以及环境营造来降低城市的要素成本、交易成本和转化成本，增加城市的价值创造，从而提高城市的聚集力、转化力和扩散力，获得城市动态竞争优势，实现城市的可持续发展。
图1 基于城市竞争力的城市经营模式图