中国未来人口发展与生育政策研究（之二），本文主要内容关键词为：之二论文,中国论文,人口论文,未来论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
6 21世纪中国人口发展战略
6.1 我国后人口转变时期的基本特征
6.1.1 我国的人口转变基本完成
人口转变是指一个国家或地区的人口从以高出生率、高死亡率、低自然增长率为基本特征的传统人口再生产类型，转变为以低出生率、低死亡率、低自然增长率为基本特征的现代人口再生产类型，这是人口发展的一个特定的历史阶段。我们可以根据两个标准判定人口转变是否完成：一是生育率水平是否降到更替水平以下（TFR＜2.1）；二是人口出生时的平均预期寿命（e[0][,0]）是否达到或高于规定的老年人口年龄下限，即65岁。
我国生育率的转变发端于20世纪70年代初，在人口控制和计划生育政策的强有力干预下，出生率从70年代初的30 ‰以上降低到1998 年的16.03‰；总和生育率在70年代以前为6左右，90年代初下降到更替水平，90年代中后期进一步降低到1.9以下。 尽管在我国一些地区存在着出生人口漏报的现象，但是在90年代末我国总和生育率已经降到更替水平以下已是不争的事实。
我国人口死亡率的大幅度下降是在新中国成立后出现的，人口粗死亡率从50年代初的17‰以上迅速下降到70年代中后期的7‰以下； 1990年我国人口的平均预期寿命已上升到68.1岁，1995年达到69.9岁，其中男性为68.1岁，女性为71.8岁。由此可见，早在20世纪80年代末我国人口就已经完成了死亡率的转变。
在死亡率和生育率转变的共同作用下，人口的自然增长率经历了由高到低的变化过程，从50年代20‰提高60年代的25‰以上，70年代中期降到20‰以下，1998年已降到10‰以下。
我国人口转变已经完成这一结论还可以通过国际比较得到进一步确认。为了便于比较，我们把平均预期寿命（e[0][,0]）≥69.5岁，总和生育率（TFR）≤1.9，出生率（CBR）≤16.5‰，自然增长率（NGR）≤10‰作为比较的基点。依据联合国1998年版《世界人口展望》，选取21个发达国家以及发达国家平均水平作为参照系与我国进行比较，获得以下发现：第一，1995年我国人口出生时的平均预期寿命水平相当于大多数发达国家50年代后期和60年代前期的水平；第二，1998年我国人口出生率已相当于大多数发达国家70年代的水平，总和生育率已达到发达国家70和80年代的水平；第三，1998 年我国人口自然增长率已相当于发达国家1965～1970年期间的平均水平。
因此，我们得出明确的结论：我国人口转变过程在20世纪90年代末已经完成，开始步入后人口转变时期。必须指出，我国生育率的转变在相当大的程度上是在国家人口控制政策的干预下实现的，具有明显的外生性特点，生育率极不稳定，低生育率反弹的可能性依然存在。
6.1.2 后人口转变时期我国人口变动的基本特征
后人口转变是指人口转变完成以后的人口发展阶段。在该阶段，人口的发展是在现代人口再生产规律的支配下运行，自然增长率将从低增长逐步趋向零增长或负增长。零人口增长有两层含义：零人口增长点和零人口增长域，前者指某一年的出生人数与死亡人数恰好相等；后者指较长时期内连续每年的出生人数与死亡人数相等，即通常所说的相对静止人口。根据我们的预测，21世纪我国零人口增长将会在40年代出现，但为时甚短，很快被负增长所取代。在生育率低于更替水平的条件下，这种负增长势头将会一直延续；即使在2030年以后生育率保持在更替水平，负增长时期也将会延续40年之久，到2085年前后才会恢复零增长，实现相对静止人口。
后人口转变时期的人口变动具有两个最基本特征：其一，人口自然增长保持低水平，并逐步向零增长或负增长过渡；其二，人口结构性变动成为主导人口增长态势的主要因素。它们在我国的人口变动中已经显现，具体表现在以下几个方面：
首先，总体的生育水平已经降低到更替水平以下，决定了我国未来人口规模必将缩减的定势。标志着我国人口增长已经步入低增长阶段，并且将在未来的几十年中走向零增长和负增长。
其次，我国生育水平继续下降的空间已经十分有限，而且生育水平进一步降低的主要途径将不再是降低已婚育龄妇女的生育水平，而是通过人们婚姻模式的转变（独身和晚婚）、生育行为（不生、晚育）及年龄性别结构的变化来实现。
第三，人口自然增长率降低的速度和幅度将不再主要取决于人口出生率的下降，由人口老龄化导致的粗死亡率的上升将成为降低我国人口自然增长率的主要因素。因此，我国计划生育面临的主要任务将从降低生育水平转向稳定低生育水平。
当然，以上关于我国人口转变基本完成，并开始进入后人口转变阶段的判断是基于我国人口的平均发展水平。实际上，我国地区之间和城乡之间的人口发展并不平衡，如上海市早在1993年就已经出现了户籍人口的自然负增长，而时至今日还有一些地区的人口尚处于人口转变过程之中，个别地区甚至还处于人口转变的初期阶段。
综上所述，我们认为20世纪末我国人口转变过程基本结束，在步入21世纪的同时，人口发展也进入了后人口转变时期。在这个历史性交替之际，我国的人口政策及相关的社会经济发展政策应该做出及时的反应，特别重要的是，创造一个促进我国人口外生性低生育率向内生性低生育率转变的社会、经济环境。
6.2 未来50年中国人口发展战略
6.2.1 人口发展战略目标
世纪之交，我国的计划生育工作进入了一个新的发展时期。1998年，国家计生委根据党的十五大精神，提出了从20世纪末到21世纪中叶我国人口与计划生育工作的奋斗目标，并得到了中央的原则同意。这一战略目标是：2000年，总人口控制在13亿以内，计划生育工作要基本实现“三为主”并逐步实现“两个转变”；2010年，总人口控制在14亿以内，计划生育工作要在全国基本实现“两个转变”。到21世纪中叶，我国人口总量在达到峰值（约16亿）后缓慢下降。
根据我们的预测，在现行生育政策基础上，允许双方为独生子女的夫妇生育二孩，到2010年，我国人口规模将可能达到13.8亿人，大约在2040年前后，我国人口将达到峰值规模15.5亿，此后，人口规模开始缓慢减少，到2050年减少到15.2亿。基于这一预测结果，我们认为，上述人口发展战略目标是完全可以实现的。
6.2.2 实施稳定低生育水平的战略
实现上述人口发展目标必须坚持计划生育这一基本国策，实施以稳定低生育水平为重点的战略。在社会经济发展和人口变动的新形势下，实施稳定低生育水平战略的难度比过去降低生育水平、控制人口过快增长的难度更大，对此， 我们要有清醒的认识和充分的准备。 为了实现21世纪上半叶我国人口发展战略目标，我们提出的战略措施和设想是：“以人为本、制度创新、东稳西降、分层推进”。
（1）以人为本
我国执行计划生育政策的根本目的，是提高人民群众的生活水平和质量，促进可持续发展。在新的历史发展阶段，应该确立“以人为本”为最高准则，建立计划生育工作的新思路、新机制、新方法。改变某些地方或某些政策规定中的“以数为本”、“以官为本”的倾向，改变单纯追求人口数量控制目标的思路。强调科学的、综合的决策，即要保持较低的生育水平，保证人口发展战略目标的实现，又有利于人口质量、结构、分布的优化。
（2）制度创新
在新的环境和条件下，必须坚持制度创新，以保证发展战略的顺利实施。这就要求我国在法律层次、政策层次、工作层次上，形成一个统一的、协调的、高效的、有利于实现稳定低生育率战略目标的制度和政策体系，把计划生育的立法，社会保障制度的建立，教育制度和个人收入分配制度的改革，城市化和农村发展政策的制定作为优先领域。
（3）东稳西降
在努力降低生育率和严格控制人口过快增长阶段，我们一直比较重视东部和人口大省的作用，然而，在稳定低生育水平阶段，东部地区生育率下降的余地已经很小，有的甚至于会因人口结构或其它原因会引起生育率在一定程度上的波动，因此，“以丰补歉”的可能性已不复存在。而另一方面，中西部有的地区计划生育工作仍在努力爬坡、生育水平相对较高，还存在一定数量的计划外生育，降低这里的生育率不仅有可能，也更有必要。为此，我们应该采取“东稳西降”的策略，即在东部地区的战略重点是稳定低生育水平，在中西部地区的战略重点是继续降低生育水平。
（4）分层推进
在生育率下降的过程中，尤其在实现低生育率以后，人们对计划生育和生殖保健的需求呈现出不断增长和多元化的趋势，这种需求就要求我们的管理和服务模式多样化，要求我们的工作水平不断提高。在我国计划生育工作的进程中，尤其是在计划生育工作思路和工作方法的“两个转变”的实践中，各地计划生育工作环境和服务能力也表现出明显的差异。这就要求根据各地具体情况，针对群众的需求，分层推进计划生育管理和服务的改革和创新，进而提高全国计划生育工作的整体水平，确保稳定低生育水平目标的实现。
6.3 稳定低生育水平战略的政策支持体系
稳定低生育水平，即促进外生性低生育率向内生性低生育率的转变，就需要创建一个促进这一转变的社会、经济条件和政策支持体系。
6.3.1 外生性低生育率向内生性低生育率的转变
实现外生性低生育率向内生性低生育率的转变，就是降低个人和家庭效用最大化的生育水平，在生育效用最大化的前提下，实现人们实际上的低生育率与内在的低生育水平的一致。
效用最大化生育水平的下降取决于两个方面的因素：其一是孩子价值的下降；其二是孩子成本（特别是机会成本）的提高。而这两种变化需要相应的社会和经济条件，其中特别重要的是个人收入水平的提高和社会保障以及福利制度的建立与完善。内生性低生育率只能在高收入、高福利的条件下实现，这在发达国家和地区已经普遍存在，在我国一些城镇地区也有出现。要在全国范围内普遍实现，不仅需要经济发展和经济增长，而且还必须建立公平、合理、有效的社会福利和保障制度，它们是实现我国人口外生性低生育率向内生性低生育率转变的必要条件。
6.3.2 实现内生性低生育率的政策支持体系
鉴于我国人口问题的复杂性及其与社会经济发展各个方面关系的广泛性，我们必须从人口与社会、经济协调发展的基础上构建实现我国稳定低生育水平战略的政策支持体系（图1）。 建立该政策支持体系的基本原则是系统目标的统一和各项政策之间的协调，这就要求我国政府最高决策机构统一协调整个政策体系的运行。从政策需求看，内生性低生育率需要在全社会建立起孩子价值的替代机制、孩子质量与数量替代机制、个人生育控制成本的补偿机制。而这些社会机制的建立和有效运行则有赖于社会和经济发展综合政策体系的全面支持。
图1 实现内生性低生育率的政策支持体系
6.3.3 生育控制成本的社会补偿
生育控制成本的补偿命题应该包括以下几个方面：首先，是否应该补偿；其次，由谁来补偿；第三，补偿水平；第四，补偿形式。
国家执行的人口控制政策应该是基于全社会的公众利益和福利，避免一些人的多育行为给其他人的福利造成不利影响。虽然生活在同一个社会的人面临着许多相同的社会、经济和技术环境，但是每一个社会成员和家庭也都具有自己独特的社会和经济地位及条件。因此，在一个统一和同一的人口政策条件下，不同的个人和家庭所面对的问题也会不尽相同，或者问题的严重程度有别。当国家的人口控制政策与个人福利发生矛盾时，对个人和家庭而言，就会产生生育控制成本。二者的差距越大，个人和家庭的生育控制成本就越高。
在我国独生子女政策条件下，许多个人和家庭都会产生生育控制成本，如孩子收入效应和保险效用的损失，父母和家庭成员对男孩或女孩偏好的损失，孩子病残和死亡的风险等。对享有较高水平收入和社会福利的家庭而言，生育控制成本更多地表现为孩子消费效用的损失和孩子伤残与死亡的风险。而对收入水平较低，不享有或享有很低水平社会福利的家庭而言，生育控制就会导致上述各种成本，并且由于孩子一些效用的互补性，会使生育控制成本进一步扩大。并且，生育控制成本的发生不是即时的，也不是短期的，而是一个长期的释放过程，对夫妇而言，这种成本可能会伴随其一生。
夫妇在生育控制上承担成本，可以说是为公众利益做出的牺牲，因此，有关鼓励人们实行计划生育的政策，本质上应该是一种补偿政策。但是，在我国特别是农村地区，在国家执行严格人口控制政策的同时，对生育控制个人成本的补偿政策基本上是一项空白。虽然在我国一些地区，特别是农村地区由当地政府和群众组织开展的“三结合”、扶贫开发与计划生育相结合、“少生快富工程”、“幸福工程”等，但这类项目或活动还不是国家的制度性政策。换言之，对这种关系到人民切身和长期利益的问题需要从制度上得到保证。正是从这一点出发，我们提出了稳定目前低生育水平的政策支持体系。
7 对策与建议
本报告在分析21世纪上半叶我国人口发展战略目标时，提出了实施稳定低生育水平的战略，围绕如何实施这一战略，本课题组研究人员提供了许多对策建议。在撰写本部分时，我们仅着眼于未来10年或稍长一段时期，重点关注国家计生委及相关部门所涉及的领域，提出以下对策建议：
7.1 完善现行计划生育政策
重申现行生育政策不变，但要充分认识并处理好地方计划生育条例某些规定所起的“政策微调”作用。
目前全国有27个省、市、自治区的计划生育条例中允许夫妇双方（或一方）为独生子女的家庭可以生育两个孩子，7 个省计划生育条例允许在农村地区夫妇一方为独生子女的家庭可以生育两个孩子。尽管这是现行生育政策的应有之义，但是在过去的20多年里，由于独生子女夫妇极少，实际上这一规定没有产生大的影响。据本课题组测算，2005年起，独生子女夫妇的比重在全国城乡自东向西逐渐增长。上述规定的实施，将在一定程度上提高二孩生育的比重，这实际上起到了政策微调的作用。本课题组在人口预测中模拟了这一“微调”的影响，认为在这种情况下，稳定低生育水平、实现2010年人口控制的目标是可以实现的（见人口预测方案2和方案3）。问题是，目前不仅许多群众不了解这一规定，而且一些计划生育干部对此也没有足够的认识。这就可能使一部分可以生二孩的夫妇在不知情的情况下推迟生育，造成生育堆积。
我们建议应适时、适当地宣传和解释这一规定，解除干部的思想顾虑，合理安排独生子女夫妇生育二孩，确保政策微调平稳实施。
7.2 坚持“以人为本”和“制度创新”，实施“东稳西降、 分层推进”的策略
“以人为本”是我国计划生育工作应该坚持的首要准则，“制度创新”可以给计划生育事业注入巨大的活力。我们建议计划生育工作的改革首先应从管理和考核制度上进行大胆的尝试和创新。随着以群众需求为中心的计划生育和生殖保健优质服务工程在全国的开展，计划生育的管理应该重心下移，眼睛向下，积极推进村民自治，加强社区服务网络建设，建立以满足个人和社区（乡村）需求为目标的管理和考核评估体系，同时也能完成人口控制的宏观目标。在管理和考核评估的改革创新中，应遵守国家计生委优质服务试点工作采用的“先点后面、先易后难、先立后破、先实后虚”等原则，鼓励各省市自治区组织试点，勇于探索，适时总结经验，加以推广。
在21世纪前十年，稳定低生育水平的战略重点应该是“东稳西降，分层推进”。我们建议在实施“东稳西降”的策略中，要求那些多年没有计划外生育、生育率已经达到较低水平的东部（和部分中西部）地区不失时机地实施“计划生育优质服务工程”，率先在全国实现“计划生育工作思路和工作方法的两个转变”，巩固低生育率成果。而那些目前计划生育工作仍在努力爬坡、生育率还比较高的地区，主要是中西部地区，应该利用国家“西部大开发”的有利时机，巩固和提高计划生育的工作基础，努力控制计划外生育，降低生育率。在实施稳定低生育水平战略中，东、西部地区应该携起手来，提倡东部向中西部的对口援助，特别是先进地区工作经验和方法向中西部地区的推广和幅射。
所谓“分层推进”的策略，要求根据各地不同的工作基础和能力，针对群众不同层次的需求，分层次地推进计划生育管理和服务的改革和创新，进而从总体上提高全国的计划生育工作水平。在那些还没有实现“三为主”的地方，应该尽快创造条件，努力实现“三为主”；那些已经实现“三为主”的地方，应该向更高层次的方向努力。我们建议，针对生育政策及其实施所带来的某些负面效应，结合各地工作水平和群众需要层次，制定不同层次的目标，采取不同的、有针对性的措施。例如，为了解决出生性别比偏高的问题，在“三为主”目标中引入相应考评指标，敦促当地政府领导重视并采取综合治理措施降低男孩偏好，禁止非医学原因的胎儿性别鉴定，激励计划生育干部向育龄妇女提供孕前、孕后、产前、产后的优质服务，减少或杜绝选择性人工流产；在开展计划生育优质服务的地方，首先可以开展层次较低的避孕方法的“知情赞同”，然后，推行层次较高的避孕方法和服务的“知情选择”，最后，在干部和群众具有一定维权意识的时候，赋于群众计划生育的“知情权、选择权和决策权”，充分尊重个人的权利，真正实现“以人为本”的崇高目标。
7.3 建立稳定低生育水平的政策保障机制
我国进入后人口转变之际，同时也正在经历着巨大而深刻的社会经济变革，人口政策及相关的社会发展政策应该做出及时的反应，努力创建一个促进我国人口外生性低生育率向内生性低生育率转变的社会、经济条件。这些条件主要包括促进人力资本投资的教育制度、合理的收入分配制度、公平的社会保障制度等。这些方面的制度改革还将有利于强化计划生育政策的积极影响，减少甚至消除其负面影响。
（1）要充分认识到我国教育制度改革的重要性， 它不仅从宏观上有利于我国的人口控制，而且更重要的是在微观层次上有利于家庭福利水平的提高，促进内生性低生育率的转变，从而缩小或消除生育政策与群众生育意愿的差距。
（2）要重视我国收入分配制度改革所产生的社会影响， 特别是对人口发展战略的积极意义，个人收入的提高可以降低父母对孩子经济价值的需求，促进父母对孩子质量的需求，形成稳定低生育水平的物质基础。
（3）要充分发挥社会养老保险制度的保障、 社会转移支付和储蓄的功能，特别是在我国农村地区建立专门的社会养老保险制度，国家应该在农业和农村的税、费中拨付一定比例的资金用于建立农村社会养老保险基金。建议建立专门的计划生育基金，国家在财政、金融、税收和投资领域方面制定特殊优惠政策，保证基金的保值、增值，保障农村独生子女父母和双女父母的养老水平。
（4）要执行积极的城市化政策， 这将给我国人口发展战略目标的实现创造最为有利的条件。进入城市环境的人口越多，越有利于稳定低生育水平。
（5 ）要认识到整体性和综合性的农村社会发展政策的人口学意义，既降低农民对生育的需求，同时也可以保障已经遵照国家政策实行计划生育的农民的生活质量。
7.4 构建支持人口与计划生育事业发展的法律体系
建议加快立法步伐，尽快制定和颁布《人口与计划生育法》，改变计划生育基本国策没有法律支持的局面。同时，还要关注其他缺位法律（如社会保障法）的制定和已经颁布实施的相关法律（如《婚姻法》、《收养法》、《母婴保健法》、《老年人权益保障法》）与《人口与计划生育法》的协调，以构建一个全面支持我国人口与计划生育事业发展的法律体系。