德国政府管理体制改革规划，本文主要内容关键词为：德国论文,管理体制改革论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、德国行政管理体制改革及实施“精干政府”规划的背景
世界贸易壁垒的逐渐消除以及通讯和运输技术的高度发展导致了世界经济日益紧密的共同增长，使得全世界企业之间和投资环境与产品市场之间的竞争加剧。世界经济形势的巨大变化，尤其是亚太地区经济实力的迅速增强，对德国的经济地位提出了严峻的挑战。面对这种情况，德国政府意识到，要想保持经济在世界范围的竞争能力，就必须尽可能地在多个领域提供一流的质量，这包括产品和与此相关联的服务，也包括例如税收政策、基础设施、教育事业等其它许多方面。当然，这同样适用于公共行政管理，它必须精干、接近群众、令投资者满意并且成本低。只有有效地提高投资环境的吸引力，才能克服经济增长结构上的缺陷和高失业率。
根据1995年7月德国内阁的决定，于1995年9月由联邦内政部部长曼弗雷德·坎特建立起一个致力于行政改革研究的咨询机构—“精干政府”专家委员会。它的任务是，从业务上和政治上研究与“精干政府／裁减不必要的官僚机构”这个课题有关的各项建议，并为具体的改革措施付诸实施做准备。
确保在国际竞争中立于不败之地，是德国政府致力于行政管理体制改革的首要考虑，“精干政府”正是顺应了国际竞争的客观需要。“精干政府”—这是经济增长、富裕和社会稳定的中心前提，它在广义上不仅仅指行政管理改革，而更多的是一个推动经济和社会效益提高的规划。这个规划是联邦政府工作的核心。其次，社会市场经济要求减少国家干预，发挥企业和个人的创造精神，增强经济活力和革新能力。财政紧张和支出过大，因解决德国统一带来的东部地区遗留问题及建设新的州，加重了企业和公民的税务与支出负担，并造成了新的债务，这也是促使德国政府下决心进行改革的一个重要原因。此外，行政管理现代化要求提高公务员的竞争和效率意识，加强他们的自我责任感并调动其积极性。
鉴于上述情况，实施“精干政府”规则，是联邦德国上下一致的愿望，从联邦政府、州和地方政府到企业以及公民个人，都有改革的动力。
二、“精干政府”规划的基本内容
德国“精干政府”规划的主要内容大体如下：
1.政府任务的重新定义。在德国，人们曾认为，不断给政府增加新任务是必要的。这些年来，社会与国家的条件都发生了巨大的转变，德国人认为政府的工作必须再度减少到只保留国家的核心任务。政府机构必须缩减到履行法制国家任务必不可少的程度。同时，“精干政府”必须为个人的主动性和创造力开辟新的自由空间。为了达到这一目的，必须重新评价政府活动，并批判地审查政府的全部工作。基于这种观点，德国政府已经开始了对联邦所有管理部门的全面任务审核。当然，在某些领域，例如同犯罪行为作斗争，仍需要一个强有力的、有行动能力的政府。德国行政管理体制改革面临的任务是将供政府活动使用的资源集中起来，投入到那些政府行动必不可少、不可代替的领域中。
2.改革与精简行政管理部门。在过去的几年里，德国联邦政府总计裁员1%～1.5%，联邦政府今后将继续裁员，1997年想要使实有职工人数降低两个百分点。德国州和乡镇在提高行政管理部门效率和裁减人员方面，与联邦一级相比还有较大的差距。各州人员费用平均占总支出的38.7%，而联邦为11.5%。在联邦一级，1000名居民中有7位公务员，在巴登－符腾堡州有27.9位，在巴伐利亚州有25.5位，在乡镇一级甚至有的高达52.1位。德国联邦政府曾通过了减少和精干联邦机构，改进联邦内部管理结构的一整套措施，并正在实施这些措施。其结果使行政管理部门的面貌焕然一新。围绕政府的核心任务，更新了编制方法，调整了结构。从波恩迁都到柏林的目的在于，建立更小、更有效率的联邦机构。在此期间开始对联邦各部门所有的职责范围进行编制审核，并研究制定出提高结构效率的方案。如联邦一级一样，德国各州也被要求将其这些年来一直承担的部分任务重新移交给地方的管理机构。其目的是在联邦、州和地方各级政府之间达成明确的职责分工。
3.改进影响德国竞争能力的法律条款。德国政府认为，德国目前的法律限制过多，过于繁琐。举例来说，毕答哥拉斯定理有24个单词，阿基米德定律有67个，十诫有179个，美国独立宣言有300个，而在德国所得税法第19条a款就包括1862个单词。因此， 众多的法律条款要简化和改进，在管理过程、特别是在计划论证和审批程序方面要采取革新措施，这直接影响到一些投资的取舍。围绕市场与投资的竞争已十分尖锐，不能再执行那些繁冗、琐细的计划与审批程序了。由于产品的周期越来越短，在70年代一种产品平均可占有市场11年，目前只有7年， 在电子技术的某些领域甚至不到5年。 这表明研制新产品并将其尽快投入市场变得越来越重要。谁的产品哪怕只晚半年投入市场，就会遭受巨大的利润损失。因此审批程序的实质性加速会提高德国环境的吸引力，有利于保障现有的工作岗位和创造新的就业机会。
德国政府决定，今后要严格审核法律条款和规章，看其是否确实必要，是否能够更简单地被表达。这当然也适用于联邦总理府和内阁的草案。
4.改革预算法，使行政机关承担更多的责任。德国政府把预算法视为管理现代化的一个重点，认为没有灵活的预算法，管理的现代化是不可想象的。因为死板的预算法规定容易诱发官僚主义和效率低下。例如对大量细微支出授权的严格法律限定（目前仅联邦预算就足足有8000条款）导致了繁琐的官僚主义的审理程序，甚至在日常支出管理中最微不足道的变动也是如此（如租用而不是购买办公设备）。德国预算法改革的重要内容是增强灵活性，加强编制预算工作。它为公共财政管理提供了新的可能。灵活性的实现使预算资金的投入目标更明确从而更有成效。但这同时意味着决策者要承担更多的责任。
5.公共企业私有化。政府应从那些属于企业管理职能的领域退出，这已成为德国人的共识。德国政府认为，公共企业的私有化可以为公民和企业开拓新的活动领域，并且通过竞争强化成本意识，私有化有助于提高效率和创新能力，从而最终提高整个经济效率以及德国经济在国际上的竞争力。德国已经迈出了私有化的重要步伐。例如汉莎航空股份有限公司、德国铁路股份有限公司等都是私人经济掌管的企业。1997年，私有化的重点是邮政银行、法兰克福住宅公司和德国建筑公司。德国政府表示今后将继续奉行私有化政策。
6.降低国有率。德国专家认为，一个精干的国家是一个能充分调动社会积极性的国家，其前提条件是，国家自身分配的利润显著少于50%。因此，根据“精干政府”规划，到2000年德国企业国有率必须从现在的50%以上降到统一以前的水平，即46%，1982年至1989年，德国已经达到了这一水平。
7.减轻企业负担，调动企业积极性。充分考虑到德国目前400 多万失业者队伍的现实，德国政府把继续改革向企业征税办法作为自己的重要目标。1997年1月1日德国取消了财产税。因为财产税的将近60%是从企业征收的，财产税的取消意味着减轻企业50多亿马克的负担。德国下一步税收改革要取消工商资本税，这本来计划在1996年实行，但由于社会民主党的反对而落空。最后，为了减轻企业负担，德国政府打算1998年1月1日将工商所得税最高限率先降到40%，从1999年1月1日起降到35%。
8.进行所得税改革。德国政府认为，税收改革的主要目的不是加强由累进税产生的再分配，而是促进投资和创造400 万失业大军急需的工作岗位。据统计，1990年至1995年，外国公司在英国投资了1210亿美元，与已过去的五年相比，那里的外国投资增加了60%。在同一时期，外国公司在联邦德国只投资了155亿美元，仅是在英国投资的1／8。 在过去10年中，英国对经济进行了重新调整，并实行了私有化。英国所得税最高税率是40%（法人税率：33%），而德国一直是53%（德国法人税率：扣留利润的45%）。德国官方认为，这不是德国在近几年对外国投资缺乏吸引力的唯一原因，但却是一个非常重要的原因。 90年代前5年，大量的外国投资从德国身边流过，只有一小部分留下来。1996年甚至这小部分也改变了方向：外国企业抽走的钱第一次多于投资。在德国不再有投资，而是资金外流。这意味着德国失去了许多就业机会。因此，对投资者特别是外资重具吸引力、使失业者重新获得希望，成为德国政府坚定不移的目标。德国政府决定毫不含糊地降低所得税最高税率，从53%降到39%，工商所得税降到35%，同时尽可能限制例外情况。
德国的税收改革不仅要降低所得税最高税率，而且同样降低最低税率：从现在的近26%降到今后的15%。累进税的起点也比现在的税率低整整三个百分点，为22.5%。采取这两项措施大大减轻了低收入者的负担。最低税率每降低一个百分点，至少意味着减轻16亿马克的负担。税收改革使德国公民减轻了总计820亿马克的负担，净减少至少300亿马克。它使所得税法更加透明、简单，也更公平，特别是有利于吸引投资，创造新的工作岗位。
9.巩固社会保障体系。德国政府把提供良好的投资环境，从而增加工作岗位当作刻不容缓的事情，因为更多的就业意味着社会保障体系有更多的保险费支付人。
10.开放边界，加强同欧洲联盟的经济合作。21 世纪的经济竞争是世界范围的。德国通过1995年的货币风波认识到，创造一个稳定的共同货币是非常重要的。根据欧洲委员会的一个报告，仅1995年的货币风波，就使欧洲联盟的经济增长比如果存在一个稳定的共同货币的情况，下降了25%～50%。而欧洲范围内多增长50%则意味着多70万个工作岗位。因此对德国政府来说， 欧洲经济货币联盟的成功有着特殊的意义。1996年12月13日和14日在都柏林召开的欧洲委员会决议确认，欧洲货币联盟能够于1999年1月1日准时生效。
11.对人力资源予以特别的重视。 美国一篇“通过领导形成竞争优势”的研究报告证明，在1972～1992年中获得年平均最高利润的美国企业，都是通过人的卓越领导开发了职工潜能的企业。德国专家认为，在行政管理部门中也是如此，因为每个行政机关所做的工作对公共活动的创造性和管理的质量产生决定性的影响。企业化的思想、经济行为、始终不渝地面向公民、面向服务等只有通过相应高素质和富有责任感的工作人员才能变为现实，这些工作人员必须努力工作并积极支持必要的改革。各个部门、单位的领导必须是发展的承担者和促进者，他必须扮演改革进程管理者的角色，因此他的能力对改革目标的成功有决定性的意义。对人的引导、培养和教育是领导者最重要的任务。
12.把行政管理部门转变为服务性企业。根据“精干政府”规划，未来的行政机关对公民不再是以上下级关系出现的等级制度国家的反映。行政管理部门的性质必须日益变为一个服务性企业。德国专家认为，转变为服务公司的趋势是除了世界范围的全球化外当今经济和社会结构变革的突出特征。如果行政管理部门想要实施这种变革，那就意味着，许多在工业中为使产品投入得以适销对路而使用的战略和技巧必须应用于行政机关的日常工作中，不仅有以目标为导向的销售学，而且还有改进管理质量的经常性工作等。以这种方式，行政管理部门对公民成为透明的、公开的和可检查的。
三、几点启示
德国实施的“精干政府”规划，给我们印象较深的有以下几点：
1.强烈的危机感和国际竞争意识。鉴于当今世界经济格局的变化和现代科学技术的日新月异，德国政府把进行行政体制改革、实现精干政府提到保持德国在国际经济竞争中地位的战略高度，视为关系到德国前途的大事，予以高度重视。因此，在“精干政府”规划中，处处把创造良好的投资环境、吸引外资从而增加就业机会作为重要的着眼点。
2.规范政府的管理范围。大大减少政府任务，特别是经济方面的事务，凡是企业能做的事情，都由企业去做，政府只从事最必要的行政管理。
3.切实减轻企业和公民的税务负担。为了缓解400 万失业人口的压力，增强经济活力，德国政府通过减少向企业所征税种、降低企业上缴税率等措施，有效地改善了企业的经营环境，从而为社会创造了更多的工作岗位。同时，通过降低所得税起点税率等措施，使低收入者获益，改善了他们的经济条件。
4.努力开发人力资源。德国政府充分认识到，在现代社会，竞争实质上是人才的竞争，尤其是领导者素质和水平的竞争。实现行政管理现代化需要高素质的公务员，他们必须有工作能力，忠于国家，保证民主法制国家的公正、可信和连续性。同时，又有竞争意识和效率意识。领导者要把对人的引导、培养和教育当作自己最重要的任务。
5.增强政府机构的服务意识，提高执政透明度。行政管理部门要确实树立为企业和公众服务的思想，而不是成为只知按条文办事甚至对来办事者管、卡、压的官僚机构。政府机关对公民应是透明的、公开的和可检查的。