“服务行政”：从概念到模式——考察当代中国“服务行政”理论的源头，本文主要内容关键词为：行政论文,源头论文,当代中国论文,概念论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，“服务行政”的研究逐渐成为一个热点问题。人们根据自己对“服务行政”的理解而进行理论阐释和现实安排，可以说，在全国范围内，已经形成一场持续的、全面的、多方位的对“服务行政”及相关概念进行理论探讨和实践探索的浪潮。近两年，尤其是从2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”以来，（注：根据我们进行的不完全统计，从1994年到2004年11月初，在中国期刊全文数据库以“服务行政”、“服务型政府”为关键词出现的相关文章有170余篇；在已有的人大复印资料全文光盘数据库中以“服务行政、服务型政府”为任意词出现相关文章有120余篇。其中，近两年来的文章总数大约占半数以上。）全国各地的政府都纷纷地积极行动了起来，开展了一场旨在建立“服务型政府”的行政改革运动。（注：例如，2002年南京市市长罗志军提出建设规范透明、廉洁高效的服务型政府，认为服务型政府需要与经济发展同步规划，同步建设，并拟于2015年初步建成；而重庆亦在2002年1月，在市长王鸿举的政府工作报告中提出建设服务型政府的目标。）实践中创建“服务型政府”的运动又回射到学术界，推动了理论探索热潮的涌动。当前，关于“服务行政”的意义、内涵、途径和方向等等诸多问题都引起了学术界广泛探讨的兴趣。在此背景下，对“服务行政”的概念作以考证，不仅有着学术意义，而且对于厘清实践安排的方向也是有价值的。
一、行政法学：“服务行政”的概念提出
“服务行政”一词最早见之于德国行政法学家厄斯特·福斯多夫于1938年发表的代表性作品《当成是服务主体的行政》一文，后经原台湾学者陈新民在《公法学札记》（注：《公法学札记》在台湾出版时间为1993年，三民书局，并于1995年1月再版。2001年9月，由中国政法大学出版社在大陆出版。）一书及其他一些相关文章进行介绍与解读，陆续在大陆理论界得到引述和阐发。与这一语词相关的更早文献可以追溯到1913年，这一年，法国著名法学家（“社会连带主义法学”的创始人、“波尔多学派”的代表人物）莱昂·狄骥在其《公法的变迁》（注：国内版本是[法]莱昂·狄骥：《公法的变迁、法律与国家》，沈阳，辽海出版社、春风文艺出版社，1999年。）一书中，曾以一章的篇幅专门论述了作为现代公法基础的“公共服务”概念及其意义。
在中国，“服务行政”概念的使用可以追溯到1995年。从论文分布情况看，在1995年至1997年的时间内，国内关于“服务行政”的论述主要是集中在行政法学这一研究领域。吉林大学崔卓兰属于国内较早提出和使用“服务行政”相关概念的人，在《行政法观念更新试论》一文中，她提出，由于市场经济的建立与发展，应该改变过去那种把人当作管理标的物的传统行政法理论，需要将政府的“管理”和“服务”融为一体，树立“管理即是服务”的思维模式。她认为，遵循“服务为目的”的主导思想而进行行政立法工作，对于保障我国顺利实现向市场经济的过渡具有决定性的意义。（注：崔卓兰：《行政法观念更新试论》，载《吉林大学社会科学学报》，1995年5期。）大约同一时间，福建省社科院陈泉生在总结各国行政法学的理论基础及其得失后，也提出现代行政法的主要内容，认为现代行政法的主要内容应该是“服务”与“授益”；重心是“服务行政”；理论基础是“服务论”。在他看来，“服务论”符合我国市场经济的需要，将其作为我国行政法的理论基础，将有助于促进我国的行政法制建设。（注：陈泉生：《论现代行政法的理论基础》，载《法制与社会发展》，1995年5期。）在1996年和1997年间，使用“服务行政”概念的人逐渐多了起来，在这些涉及“服务行政”的文章中，（注：主要有杨解君：《关于行政法理论基础若干观点的评析》，载《中国法学》，1996年2期；罗豪才、沈岿：《平衡论——对现代行政法的一种本质思考》，载《中外法学》，1996年4期；陈泉生：《行政法的演变和发展趋势》，载《亚太经济》，1997年3期等。）主要集中在行政法的基础理论方面，大都把“服务行政”的思想作为行政法的学科理论基础加以探讨。
在这一时期，关于“服务行政”的论及主要是围绕我国市场经济体制改革的基本议题，所探讨的是由原来的计划经济向市场经济转变过程中关于行政法的定位和作用的指导理念问题，也就是说，“服务行政”这个概念更多地是在行政法的语境中而得到理解和使用的。不过，这种在行政法的学科领域内进行的研究路向，在我国“服务行政”的研讨热潮中一直是一个重要的组成部分，就初始阶段而言，它对行政学、政治学及实践领域内的“服务行政”研究，起到了引领的作用。
我们也看到，行政学界的一些有着较深行政法学养的学者，在这一时期也开始在行政学的研究领域中使用了“服务行政”的概念。比如，张成福在分析了中国公共行政体系内部的深层次的问题时指出，公共行政与经济、社会发展的冲突表现之一就是“管制行政”与“服务行政”的冲突，他认为，中国行政现代化的目标取向就在于建立市场化或亲市场的政府行政，使公共行政由国家权力的载体过渡为为公众提供服务的实体。（注：张成福、党秀云：《中国公共行政的现代化——发展与变革》，载《行政论坛》，1995年4期。）在发表于《政治学研究》1996年第1期上的一篇文章中，张成福指出：“行政学的指导作用之一就在于不断揭示和批判那些……，与服务行政和为民众的行政相冲突的一切理念和行为，谋求思想和行为的解放，以便超越限制行政发展的种种社会障碍”。（注：张成福：《发展、问题与重建——论面向21世纪的中国行政科学》，载《政治学研究》，1996年1期。）马敬仁在发表于《中国行政管理》1996年第1期上的一篇文章中也指出，在社会转型期，权威行政与党和国家所极力倡导的、正蓬勃生发、但仍未确立的“服务行政”情结呈现出一种犬牙交错、相克相生的状态，而“服务行政”将是我国政府、企业和社会管理发展的必然趋势。（注：马敬仁：《转型期的中国政府、企业与社会管理——中国管理情结解析》，载《中国行政管理》，1996年1期。）
可见，无论从国外看还是从国内看，“服务行政”这个概念都是首先由行政法学的研究者率先提出的，可以推测，行政学的研究者是从行政法学那里借用过来的。但是，需要指出，行政学的研究者在使用“服务行政”这一概念时，即使是在最初的应用上，也赋予了不同于行政法学的理论内涵和学术指向。对于行政法学的研究者来说，“服务行政”是被作为行政法的理论基础和基本理念而提出的；对于行政学的研究者来说，“服务行政”的概念则意味着找寻一种不同于计划经济条件下管制行政的模式。前者是一种理论取向的，而后者则是现实取向的，这是两种不同的学术取向。也就是说，在行政学的研究者这里，有一个判断：计划经济条件下的行政属于“管制行政”、“权威行政”，随着经济体制改革，从计划经济转变为市场经济，就需要有一种不同的行政模式与之相对应，因而借用了“服务行政”这样一个概念。但是，从近些年来“服务行政”概念演进和深化来看，行政学关于“服务行政”的最初理论设想在方向上是正确的。
二、行政学：“服务行政”的模式建构
上述可见，在中国，“服务行政”概念的提出阶段大致是1995到1997年间。在这个阶段中，所取得的积极进展可以确定为：把一个从属于行政法学基础理论建构需要的“服务行政”概念引入到行政学的研究中来。但是，从1998到2000年，关于“服务行政”的探讨进入了一个新的阶段，在这个阶段中，“服务行政”的概念被引入到行政模式的建构中来了，成为直接思考行政改革目标模式的理论探索。关于这一阶段“服务行政”的理论探索，张康之在其《公共行政中的哲学与伦理》一书中作出了这样的解释：“以行政机构为切入点的行政改革在我国渐进性的总体改革历程中，既是政治改革的一部分，又是承接经济改革和政治改革的一个重要环节：一方面，行政改革需要适应经济改革和政治改革的要求，解决经济改革中提出的问题；另一方面，行政改革又必须有着自觉为深层次的政治改革做准备的指导思想。所以在行政改革的深化的过程中，就需要自觉地去触及那些较为深层次的政治问题，把行政改革转化为政治改革的切入点。”（注：张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，第203页，北京，中国人民大学出版社，2004年。）也就是说，关于行政模式的建构是政治改革的内容，它超出了单纯机构改革的技术性层面，是在深层次上思考如何把机构改革转化为行政模式建构这项政治改革内容的理论探索。
通过文献考察，可以发现，在发表于《浙江社会科学》1998年第4期的一篇文章中，张康之第一次提出了“服务行政模式”建构的问题，他认为，“社会主义的公共行政应当既不同于传统的统治行政模式，也不同于近代的管理行政模式，而是一个全新的服务行政模式。在这种模式中，为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确立下来的一种制度，公共权力的运行机制不是一种自上而下的制约，而是一种自下而上的监督。当然，服务行政必然会继承管理行政中的全部社会管理职能，但在实施这种管理时，公共权力与行政职位的结合，是从属于管理的需要的。这种管理与以往的管理不同，它是建立在为社会服务的原则基础上的，管理是手段，服务是目的”。（注：张康之：《行政道德的制度保障》，载《浙江社会科学》，1998年4期，这是国内第一篇明确提出并阐述了“服务行政模式”的文章。）在这里，所包含的是对社会主义公共行政应有模式的思考。
很显然，张康之是在人类历史的宏观视野中来看待“服务行政”问题的，他把人类社会行政史的演进看作为从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的过程，所要揭示的是人类走向“服务行政”的历史必然性。但是，如果在1998年的历史背景下来看张康之关于“服务行政模式”的论述，就会发现，这不仅仅是对人类行政史的纯粹理论叙述。因为，正如我们所知，1998年是中国改革开放以来的第四次机构改革开始启动的一年，在这种条件下，理论思考的指向只能是这一次机构改革应当为社会主义的公共行政建立一种什么性质的行政模式的问题。事实上，从张康之的这篇文章中，我们也看到，他所集中探讨的是如何在行政改革中作出制度安排的主题，其中心思想就是：在中国特色社会主义基本制度环境下对政府的现行制度进行重新调整和安排，即通过行政改革，对行政模式、行政体制进行整体重新构建，建构起一种新型的服务型的行政模式。这样一来，我们在张康之的论述中就看到了两个理论层面的内容：第一，建构“服务行政模式”是人类行政发展的历史必然性所决定的，是在“管理行政模式”取代“统治行政模式”之后的又次革命性的历史运动；第二，行政改革的目标就是要走向“服务行政模式”的建构，只有致力于“服务行政模式”的建构，才能使行政改革合乎历史发展的必然趋势，才能积累改革的成就而不至于陷入所谓“循环论”窠臼中去。
在这一时期，张康之发表了大量文章探讨“服务行政”的问题，其中，对“服务行政”进行集中论述的文章主要有：《公正行政是公共行政的新视点》（《南京社会科学》1998年第9期），《政府职能模式的选择》（《浙江学刊》，1998年6期），《政府职能的历史变迁》（《学术界》，1999年1期），《政府职能模式的三种类型》（《广东行政学院学报》，1999年4期），《建立引导型政府职能模式》（《新视野》，2000年1期），《限制政府规模的理念》（《行政论坛》，2000年4期）。在这些文章中，有时使用“服务行政”的概念，有的时候，为了更准确地表述服务行政这个概念，他干脆使用“服务型政府”一词。通过文献考证，我们发现，正是张康之第一次直接提出了“服务型政府”这个概念。虽然“服务行政”与“服务型政府”这两个概念在基本内涵上是一致的，但是，很明显，使用“服务型政府”这个概念能够更多地突出服务行政模式建构的学术意向。这说明，张康之在探讨服务行政的问题时，是出于对行政模式进行总体性建构的目的。
查阅这一时期（1998—2000年）的文献，我们发现一个很奇怪的现象，当张康之对“服务行政模式”作出系统思考的时候，学术界关于“服务行政”问题的探讨却出现了相对寂静的局面，甚至在行政法学的研究中，也很少见到重提“服务行政”的问题，直到2001年，学术界才似乎猛然觉醒地展开了热烈的探讨（对此，我们将另文探讨）。推测其原因，大致可以作出这样的判断，在1998到2000年间，正在进行新一轮的机构改革，更多地学者所关注的是机构改革操作层面上的问题，因而关于“服务行政”的理论探索暂时被搁置了起来。不过，研究张康之这一时期的文章，我们看到，他也是从机构改革入手来进行著述的，但在他探讨机构改革的文章中却包含着建构“服务行政模式”的理论思索。也就是说，他是从机构改革的现实运动中去思考“服务行政模式”建构问题的，或者说，是把建构“服务行政模式”作为机构改革的目标指向的。从中国行政发展的现实历程来看，在一定程度上可以说是契合了张康之的学术追求。因为，正是在机构改革取得了积极成就的前提下，中国政府提出了“服务型政府”建设的目标。在此意义上，我们说，实践中建设“服务型政府”的运动证明和实现了张康之的理论探索与学术追求。
三、“服务行政模式”建构的思路
从“服务行政”概念的提出（1995—1997年）到进行“服务行政模式”的构想（1998—2000年）是中国行政学理论研究上的一次飞跃，虽然短短6年时间，但是，它作为中国行政学研究历史上的一场学术运动将会载入史册。在回顾这段历史的时候，我们有必要对“服务行政模式”构想中的一些基本思路加以探讨。
阅读张康之1998到2000年间的文章，我们可以看到他对“服务行政模式”作出了这样几个方面的思考：
第一，“服务行政”是公正的行政。在发表于《南京社会科学》1998年第9期上的文章中，张康之从行政权力的公共性来证明服务行政的公正性，他说，“在服务行政中，权力的公共性质是不容破坏的，行政人员获得的行政授权只是为了更好地用来为人民服务，而不应当成为行政人员高人一等的‘资本’。正是在这种条件下，行政的公正性才能得到保证。”根据张康之的判断，统治行政“是作为政治统治的手段而存在的，是统治阶级用以压迫和剥削被统治阶级的工具。”“管理行政追求管理的科学性，把制度形式化和神化法制，并往往把自己打扮成是超越阶级和任何具体的利益集团的，所以总是以‘公正的’面目出现。其实，管理行政产生的历史条件依然是阶级社会，在这种社会中，政府不可推卸地要承担维护阶级统治的职能，所以，它在管理上所表现出的公正性仅仅是一种表面现象，在实质上则依然包含着严重的不公正。”在张康之看来，只有在“服务行政”中，才会“要求行政人员的被授权完全用来为行政客体的服务上，不允许行政主体的个人私利渗入其中，整个社会的任何一种力量，任何一个地区，任何一个团体，作为行政客体，都是服务的对象，行政人员平等地对待一切服务对象，所以就能够实现公正行政。”（注：张康之：《公正行政是公共行政的新视点》，载《南京社会科学》，1998年9期。）
第二，“服务行政”是为人民服务的行政。对于“服务行政”来说，顾名思义，服务是最为基本的主题，所以，关于服务行政的定位必然会放在为人民服务之上。关于这一问题，张康之在几乎所有阐释“服务行政”的文章中都作出了论述。在发表于《行政论坛》2000年第4期上的文章中，张康之指出，“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。”在这里，张康之同样是放在与“统治行政”、“管理行政”的比较中来论证服务行政的为人民服务性质的，他说，“传统的统治型政府是作为统治阶级统治人民的御民之器而存在的；管理型的政府虽然前进了一步，把政府的公共力量与社会的现实要求统一了起来，实现了对社会的管理，但政府作为管理的主体，处于管理的核心位置，驱使着作为管理客体的整个社会围绕政府的活动转，……服务型政府在根本性质上与这两种政府类型的性质相反，它……在制度上切实保障服务理念贯穿于公共权力运作的全过程，严防政府凌驾于社会之上，成为驱使社会公众的力量。”（注：张康之：《限制政府规模的理念》，载《行政论坛》，2000年4期。）
第三，“服务行政”是能力本位的行政。在发表于《甘肃行政学院学报》2000年3期上的文章中，张康之指出，“服务行政的模式用服务意识取代权力意志。对社会而言，它改变了凌驾于社会之上，作为社会主宰的角色，用新的权力服务功能定位来代替原有的权力控制的强制性。在这里，权力仅仅是公共行政服务于社会的必要手段，而不是作为社会的异化物而存在；是各种社会力量、不同社会阶层和社会集团、相互冲突着的利益追求之间的整合力量，而不是压迫整个社会的力量。这种权力价值的改变意味着权力针对于整个社会的至高无上性不再存在，代之以公共行政服务于社会的质量。随着权力意志的衰减和服务意识的觉醒，公共行政服务于社会的质量被提到了显著位置，这样一来，行政人员就不再单纯是权力的掌握者和行使者，他掌握和行使权力完全从属于服务的目的，他行使权力的主动性增强，他个人的能力在权力行使的过程中起到至关重要的作用。因而，公共行政针对于社会的权力至上性势必被能力至上性所取代，进而形成能力本位的文化基础。就公共行政自身而言，由于处于服务于社会的价值导向之下，原有的权力金字塔结构会显得不再适用。行政命令只在行政行为的纠错机制中发挥作用而不再是管理的必要手段和普遍形式；法律制度是肯定和张扬行政人员能力的结构而不再是确定权力体系的形式；行政层级的等级意识开始模糊；技术理性与服务于社会的价值选择相结合并从属于这种价值选择；行政人员的身份和角色从社会的主宰者转化为社会的公仆；行政体系关于行政效率的追求与主持社会公正的服务质量统一起来；任何依据于权力的专断和独裁都失去了存在和滋生的土壤，只有民主和广泛的参与才是公共行政的基本手段……而这一切体制上的和技术上的改变也都蕴含着突出行政人员的主体性的意蕴，从而把人的能力以及人的能力支撑因素的价值观念作为公共行政体系中的至高无上的因素。所以，服务行政不再属于权力行政的范畴，而是能力行政的模式，公共行政中能力本位文化的建构是通过服务行政模式的建立而达到的目标。”（注：张康之：《论公共领域中的能力本位》，载《甘肃行政学院学报》，2000年3期。）
第四，“服务行政”是社会本位的行政。近些年来，由于公共管理理论的研究，关于社会自治组织的功能已经得到了充分的证明，其实，这一点在“服务行政模式”的构想中也已经被提了出来。在上述发表在《行政论坛》上的文章中，我们看到，张康之对“服务行政”的社会本位作出了这样的论述：“服务型政府坚持以社会为本位，在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制，扩大社会自治的范围，即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的。服务型政府也有着自己的政府职能，但一个为人民服务的政府，有着随时根据社会的要求改革自我的积极性，一旦一项职能不再存在，它就会中止这项职能，与这项职能相伴生的机构也会被撤销，不是继续存在而成为社会发展的阻力和负担。这样一来，就从根本上消除了管理型政府因僵化和被动变革而造成的不可避免的政府规模膨胀。”（注：张康之：《限制政府规模的理念》，载《行政论坛》，2000年4期。）
第五，“服务行政”是超越了民主和集权的行政。在发表于《浙江社会科学》1998年第4期的文章中，张康之针对现代公共行政中“官僚制”的现实和“民主行政”的呼声，提出了超越民主和集权的设想。他指出：“在管理行政中，民主与集权的问题往往成为行政的两难选择，而善于玩弄权术的人往往利用民主与集权的矛盾，即攫取权力，又不承担责任和义务。服务行政是对民主与集权的超越，或者说，在服务行政的体制中，民主或者集权都只是行政的手段，而不是目的，对于行政体系来说，哪一种手段更能实现提供优质服务的目的，就选择哪一种手段，凡是合乎服务行政目的的，就是善的。所以，服务行政并不刻意追求以民主的方式行政或以集权的方式行政。”在此基础上，他对于行政体系运行中一个长期困扰学者的问题即权力与责任的关系问题作出了思考。他认为，无论是民主的还是集权的行政，在解决权责关系问题时都具有非连续性或暂时性的特征，只有服务行政才能从根本上解决这一问题。所以，“最为重要的是，服务行政的权责一致不是暂时的一致，而是长期的一致。比如，当一位行政官员把某人引荐为行政人员时，他也应当接受对这位行政人员在行政道德方面的担保，而且承担对这位行政人员长期监督和培养的义务，使他合乎服务行政的要求。特别是在行政人员的晋升过程中，更应当如此。而不是管理行政中的那种由某一（如人事）机构来作出评估和提供晋升的依据，一旦出了问题却无一人为其晋升负责。也就是说，每一个行政人员都应当有其依法行政和以德行政的保证人，他的保证人对他的不法行为和不道德行为，应当负有连带责任。”（注：张康之：《行政道德的制度保障》，载《浙江社会科学》，1998年第4期。）
第六，“服务行政”是自律的和道德的行政。我们知道，张康之是以研究行政伦理学而知名于学术界的，所以，在他关于服务行政模式的思考中，也就不可避免会带有伦理色彩。在上述发表于《浙江社会科学》的同一篇文章中，张康之在行政人员的层面上，对“服务行政”的自律和道德化问题作出了大量的阐述，他认为，对于行政管理而言，不能泛泛地谈论是否需要行政道德的问题，而是需要放在具体的行政模式中来看，在一定程度上，统治行政“也是一个伦理体系”，在统治行政中，“如果说存在着行政道德的话，那么这种行政道德是统治阶级所倡导所支持的行政道德，是根源于统治阶级利益要求的道德。”“统治阶级的利益要求在一体化的政治体系、行政体系和伦理体系中贯穿于每一个方面，而且这种体系中的行政人员本身就是统治阶级的成员。所以，他的利益和他的价值观念、行为准则是一致的，他自身就可以拥有与他的总体利益一致的行政道德。”在管理行政中，由于“公共领域与私人领域的出现，把行政道德的问题突出了出来，而行政人员自身的二重化则使行政道德有可能受到行政人员个人利益追求的冲击。所以，行政道德的问题在制度中就成了一个不稳定的因素，常常游离于行政行为之外，人们渴望行政人员及其行政行为得到行政道德的制约，但又无法使行政道德成为一种可以持续发挥作用的因素，任何一个国家的政府在抓廉政建设时，都把行政道德看作是一个不怎么可靠的因素，是一个只可提倡但无法操作的措施。”在服务行政模式中，“为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式而被确立下来的一种制度”，“服务行政必然会继承管理行政中的全部社会管理职能，但在实施这种管理时，公共权力与行政职位的结合，是从属于管理的需要。这种管理是与以往的管理不同的，它是建立在为社会服务的原则基础上的，管理是手段，服务是目的。”“由于它把为社会提供优质服务作为公共行政的至上原则，在此基础上建立起来的法律制度就可以内化为行政人员的内在规范，成为一种发自行政人员内心的行为准则。所以服务行政的模式，是行政道德赖以生长的沃土。”（注：张康之：《行政道德的制度保障》，载《浙江社会科学》，1998年第4期。）
当然，在这一时期中，关于服务行政模式的思考还有许多更为具体的观点，但是，在上述六个方面叙述中，已经可以瞥见服务行政的整体轮廓了。
四、“服务行政模式”的功能定位
在研究这一时期关于探讨服务行政模式的文献中，我们也看到了对服务行政功能的一些思考。当然，鉴于服务行政模式被设定为一种全新的行政模式，在理论上，它的功能也应在所有方面都有着与以往的行政模式不同的特征，不过，以下几个方面可以被看作是这一时期的思考重点。
第一，“服务行政”限制政府规模的功能。在1998年启动的新一轮行政改革的过程中，政府规模的问题成了行政学研究的热点问题，在对这一问题的探讨中，提出了各种各样的建议和方案。然而，在张康之的文章中，是把限制政府规模与“服务行政模式”的建构联系起来思考的。张康之认为，管理型政府有着解决政府规模膨胀的动力，但是，必然会陷入机构精简再膨胀的怪圈之中，它不能从根本上实现限制政府规模的目标。服务型政府则不同，由于它“从根本上消除了管理型政府因僵化和被动变革而造成的不可避免的政府规模膨胀。”因为，服务型政府“把注意力集中在行政人员的综合性的、全面的素质上，从而在公共行政的源头解决政府规模膨胀的问题。”他还特别从技术的层面上对服务型政府限制政府规模的可能性做出了思考，“服务型政府尊重政府结构分化和政府职能专业化的历史趋势，但它不允许政府结构分化和政府职能专业化造成政府规模的膨胀。……服务型政府的服务定位从根本上排除了权力的争夺和责任的推诿，行政人员之间和行政机构之间的协调有着充足的内在动力，不需要或很少需要专门的协调力量和协调机构。所以，政府规模将在整体上成为最优最小的政府。”（注：张康之：《限制政府规模的理念》，载《行政论坛》，2000年4期。）总而言之，“对于服务型政府而言，是不存在自我扩张的内驱力的。”（注：张康之：《政府的责任在于培育成熟的社会》，载《浙江学刊》2000年1期。）
第二，“服务行政”培育成熟的社会的功能。关于政府应当承担什么样的社会责任的问题，可以说是政治学和行政学永恒的主题，在思考“服务行政模式”的时候，是不能不对这个问题作出回答的。关于这一问题，张康之认为，政府的基本“责任在于培育成熟的社会”，政府能否做到“无为而治”，能否从日常的管理事务中脱身出来，都需要从培育成熟的社会入手。他说，“社会在自身的发展过程中产生了政府，由政府来管理社会，这是社会发展总过程中的一个必经阶段。在这个阶段中，社会由政府管理到多大程度，实际上取决于社会自身的发展程度。当社会处于落后的幼稚状态时，政府有可能管理社会的一切活动。……但是，对于政府而言，却不应当把对社会的管理当作目的，而应当作为推动社会走向成熟的手段。……历史的发展，客观地把政府推上了统治者或管理者的地位，政府自己却不应将此视作为‘天然如此’，从而安居于统治或管理的地位上。政府应当持有的价值取向是把培育成熟的社会作为自己的责任。”（注：张康之：《政府的责任在于培育成熟的社会》，载《浙江学刊》2000年1期。）
第三，“服务行政”促进人的全面发展的功能。“人的全面发展”是包含在马克思主义学说中的一个理论目标，也是社会主义实践中的一个理想，但是，如何实现这一点，特别是政府在这一目标的实现中应当如何作为，一直是一个难题。张康之认为，服务型政府的建构正是通向人的全面发展的道路，所以，它应以此为基本的目标导向。在发表于《中州学刊》2000年第3期的文章中，张康之作出了这样的论述：“只有追求人的全面发展的社会发展，才能促进社会生活各个方面在协调、平衡的基础上实现整体的进步。……政府以人的全面发展为目标，就可以实现对个体目标和社会整体目标的系统整合。……当政府把对人的全面发展的追求放在公共行政目标体系的核心，关于个体的公正要求与整体的发展要求之间的疏离就不再存在，代之以政府以公正的努力来为造就‘全面发展的个人’这一目标服务。”（注：张康之：《公共行政：朝着追求公正的方向》，载《中州学刊》，2000年3期。）
第四，“服务行政”促进独立的行政人格生成的功能。我们知道，张康之提出了三种人格模式的理论，认为与统治行政、管理行政和服务行政相伴随的是三种行政人格，即依附人格、工具人格和独立人格。由此可见，张康之是把服务行政看作为独立行政人格存在的前提的。在他看来，“服务行政”为独立人格的生成规划了可行的途径。因为，“服务行政”意味着一种全新的行政文化范式，而“一种行政文化稳定和持久发挥作用的途径，是塑造出合乎公共行政要求的行政人格。”服务行政文化的精髓就在于它的为人民服务精神，在“服务行政”中，“当行政人员把为人民服务当作至上的追求，并自愿地献身于为人民服务的事业，……就形成和拥有完善的行政人格”。（注：张康之：《行政文化在行政人格塑造中的作用》，载《青海社会科学》，1999年6期。）更为根本的是：“统治行政和管理行政自身就是一个不道德的行政体系，有权者对无权者、权大者对权小者的专横暴虐、无忌妄为，以及权小者对权大者、无权者对有权者的奉迎‘拍马’、归依求庇，构成了行政体系不道德的一面。……由于服务行政强化了服务意识，淡化了权力观念，就从制度上动摇了行政人员仗以失德和缺德的基础。……无论行政人员的职位有多高，只要他的行为有悖于行政道德，就会受到社会的唾弃与法律的惩治。”（注：张康之：《行政道德的制度保障》，载《浙江社会科学》，1998年第4期。）正因为如此，行政人员能够拥有独立的行政人格。
综上所述，在人类踏入21世纪的门槛时，中国行政学界提出了“服务行政”的理论构想，并作出了系统的探讨，这在行政学的发展史上，也是一段值得记取和值得研究的历史。随着21世纪钟声的敲响，中国启动了创建“服务型政府”的进程，在很大程度上是与我们所考察的这段学术史分不开的。
标签：服务型政府论文; 行政人员论文; 张康之论文; 公共行政论文; 制度理论论文; 社会改革论文; 社会问题论文; 行政法论文; 时政论文;