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王宁、李迪 译
几个世纪以来，一个神话一直困扰着西方知识分子，即中国的中央集权制。孟德斯鸠在他写于1748年的名著《论法的精神》中，认为它是专制主义的根源。亚洲的帝国以其巨大的规模刺激了这种专制主义在整个亚洲的蔓延，而欧洲由于具有“自由的天性”，要在那里建立这样的帝国是不可能的。他认为，对中国人而言，服从是建立社会和睦和“帝国安宁”的唯一途径。
孟德斯鸠眼中的中国政治体制的这个明显缺陷，在他的同胞伏尔泰看来，却成了值得称赞的理由。他在《哲学辞典》（1764）中写道，中国有世界上最好的政体，因为这种政体准确地反映了自然的父权。
伟大的自由主义史学家卡尔·冯·鲁迪克在巴登的大公爵领地生活得很幸福。在当时的分崩离析的德意志，神圣罗马帝国有一些独立的地区，巴登就是其中的一个。鲁迪克因而感到应该强调这个神话灰暗的一面。1833年，他道，“……中国的历史——就象一个只是一成不变地复制自身的动物物种的自然史——几千年来一直向我们展示着一幅相同的图画……找不到一个有关进步（甚至也没有关于可以作为前车之鉴的显著退步）的字眼；一幅单一僵死的图画确实向我们显示了中国政体史（尽管十分富于启发，令人警醒，但完成它只用一笔就足矣）。”
18和19世纪的欧洲作家显而易见地分成两派，或者是被一种似乎与欧洲政治思想的本质相矛盾的政治体制的巨大成就和强有力的传统所打动，或者对它的顽固僵化持排斥态度。
尽管这些作家们当然从未有过关于中国的第一手经验，但是无论他们认为中国文明的优缺点是什么，在一件事情上他们是一致的：中国有着比高度中央集权的政治秩序更多的东西。它是一种把中央集权的政治秩序彻底奉为它的（及其全体公民的）生活准则的文明。
这可能不是一个公正的判断，但历史真相并非是这里讨论的要点。正如孟德斯鸠、伏尔泰及其他人所看到的那样，中国的中央集权制是一个神话，并且的确应该被当作神话来看待。然而，从一个欧洲人的观点来看，这个神话的作用——无论它的历史优点何在——是非常巨大的。中国成为一种文明、生活方式、文化和经济的发展的进步思想的活生生的范例（尽管亚当·斯密在1776年就已对此表示过怀疑），它是一个庞大的延伸的政治组织的产物，这个政治组织能够以一种比欧洲的无政府主义的政治统治更好的方式来协调人民的方法。如果历史研究把如今流行于欧洲的关于中央集权制及其好处的所有不良的现代思想——从马斯特里赫特条约之后要在布鲁塞尔建立欧共体一体化体系的计划直至一些联合国官员关于建立世界国家幻想——都追溯到这个神话，这将是一个有趣的课题。
令旁观者惊奇之处还在于，近几年来，中国给我们提供了最好的例子，证明这个神话是有问题的。需要再上一课——应该让我们西方人感到有点羞耻的一课，因为我们在学习那些我们应该已经知晓，但显然正在开始遗忘的东西。它是关于过去的数十年里中国的经济改革——或者说得更准确些，是关于这些改革的一个方面的一课。一个现代西方政治经济学家会发现一个引人注目的现象就是地区间的经济发展水平存在着巨大的差异，他甚至可能更加惊异地听到这在一定程度上是一项经过深思熟虑的政策的结果。大多数从指令性经济向某种形式的市场经济的转化是“横向”发生的，即在经济的各分支和部门内部，而在中国的案例中，似乎更多是“纵向”进行的，也就是在各地区之间。
虽然在这个案例中提及真正的联邦制可能是夸张的，但它的许多好处是可以看到的。
从传统上讲，联邦制更多地是一种政治理论，而非经济信条的一部分。它被视为在大的民族国家中保护少数者权利的一种途径，并且当然它还可能是一个理想的办法。甚至在今天也多是由于宗教或种族方面的少数派的要求才促成了联邦制的采用。尽管中国在文化方面比欧洲神话所揭示的更为多样化，但这似乎不是支持其分权的改革政策的基本思路。在某些场合人们或许希望采纳这种思路（即中国收回香港），但是很清楚在这个案例中根本的缘由是纯经济的。
然而，这是与西方经济思想的一种趋势相一致的，在过去的几十年中，这种趋势为联邦制创造了新的思想基础。美国公共选择学院的经济学家们用“政府间的竞争〔1〕”概括了这种趋势。 它听起来非常完美，至少在理论上是这样。
根据这种思想，政府间的竞争，比方说，会减轻公民的税务负担。我们可以找到证实这种理论的很好的例子。以欧洲联盟为例，一些国家（如丹麦）的高增值税率会刺激邻国（如德国）边境地区的商业。难怪许多政府（特别是丹麦政府）现在想在全欧洲的水平上协调税收，从而把生意“带回家来做”。但最终这会导致各地更高的税收。两年前，当德国实行征收利率税时，许多消费者就在卢森堡银行开帐户。德国政府的这项税收证明是失败的，因为它并未如愿以偿地增加国库收入，但对卢森堡却是大功告成。德国负责这方面事务的部长现在也强烈要求全欧洲的协调一致。但是至少在短时期内欧洲联盟（仍旧）相对松散的结构有能力阻止税收向更高的程度发展，它不能立即损害甚至一个象卢森堡这样的小国的利益。
此外，据说分权的办法可以减少轻率的政治决定的消极作用。埃里克·莱昂内尔·琼斯在解释与所有其他文明相比欧洲的经济发展所具有的优越性时，把原因归结为欧洲的竞争的政治秩序，他举了一个历史上的例子。他认为，在象欧洲所具有的这种分权的国家体制中，对文明的经济基础有居大损害作用的事情是不会发生的， 不象中国的明朝廷于1480年发出的不再重新进行航海探险的锁国决定那样。原因是欧洲——与大多数亚洲文明相反——不可能出现“无可置疑的制度性的决定”。〔2〕
随之而来的关于分权的优点还有一个。分权的政治结构可以更好地利用人力资本。人才流动通常都足由政治组织混乱的地区流向政治组织较好和经济上较成功的地区，这会使人力资源得到更好的利用。事实再次说明，不好的政治决定是由人才流失而遭到惩罚的。
分权思想在经济方面的好处在很早以前涉及自由贸易问题时就已产生了。在19世纪30年代的“废止权危机”中，许多美国作家认识到，保护主义再也不是象它所伪装的那样，是增加全民族整体福利的一种方法。约翰·C.卡尔霍恩在关于“武力法案”（1833 年）的著名的演讲中，认为只有国家一部分地区的生产者在损害他人利益的前提下会从中渔利。对这一问题他作出了一个激进的联邦主义的回答，即允许那些遭受国家法定关税不公待遇的州宣布这些关税在它们境内无效（“废止”），从而使这些法律失效。今天已没有多少人会跟着卡尔霍恩走到这个极端，不过有着很强的联邦制基础的国家倒是要比那些较中央集权有国家更能有效地抵制保护主义的诱惑。
一般说来，这类竞争的联邦制还能保证政府更高的效率。中央政府不能为下级政府辖区内的缺点承担责任，因为问题总是当地闹出来的；而且下级政府也不可能把它们自己的政治行动的后果转移到其他级别政府方面。所以，竞争对政府产生了巨大的压力，使它们不能越轨行车。在社会和福利政策方面，这一点体现得尤其明显，成本削减了体制的效率就可以得到提高。政府间的竞争是使政府现代化并使之为更加自由的市场政策作好准备的最佳工具之一。
所以关于中国近来经济成功的故事，一种解释就是，这大多是通过允许各地区各自发展来实现的。优点之一或许是，“横向”的途径固然解放了经济的某些部门，但也使这些部门处于一种更加缺乏效率的环境之中，它们本应有一种更适合发展的环境；而在另一方面，“纵向”的途径则允许各地区把已经得到解放的经济部门置于一个平等自由的环境之中。
当然，这与公共选择学院的经济学家们所想象的关于竞争的联邦制的理想世界还相距甚远，我希望当我这样说的时候，不致于令中国人太反感。事实上，没有一种现存的政体符合这种模式——甚至在那些公开把自己限定为“联邦制的”国家里也不行（如美国，德国）。今天，即便是这些最先进的国家也拥护维克多·范伯格过去称之为“中央集权制的联邦制”，而反对“竞争的联邦制”。
这种区别背后的基本思想是，并非每种分权都必然地成为对一个国家的经济成功有所贡献的现代化力量。需要的是一种清晰连贯的联邦制的结构。一直存在至1806年的“德意志民族的神圣罗马帝国”是高度分权的，但它在经济上当然不比欧洲以外向中央集权的帝国更成功。内部的保护主义（有时甚至是在同一公国内）和甚至容许不同国家间进行战争的政治独立是成功的巨大障碍，虽然它或许为文明的多样性奠定了基础，从而创造了埃里克·莱昂内尔·琼斯所说的“欧洲的奇迹”，但是欧洲似乎没有象它本应做到的那样从这种多样性中获得利益。当我们说起联邦制的时候，我们是指一种能够从经济、文化和政治多样性中获取利益的政治结构。加拿大经济学家让－卢克·米格把它的最低条件定为“一个单一市场与多个分权的民族政府的组合体”。〔3 〕尽管这种定义是正确的，还有许多需要解决的问题。带有分权的结构的单一市场的前提条件是什么？支持中央集权主义的一般论点是，国家的大小要与市场的大小相一致，也就是说，无论何时政治单位要进行扩张，它都要达到它的最佳规模。这种扩张将为生产和消费者消除外部成本。从此，政府机构（包括金钱）必须由中央集权。我们发现“政治统一体必须追随经济统一体”的说法非常“流行”，特别是在布鲁塞尔的欧共体官员中。象这一论点所显示的那样，拥护中央集权的人的思想是与“终极国家”相联系的，即与他们想要完成的一个预定的经济结果相联系。
与这一论点相反的观点是，一个分权和自由市场的信奉者不能提出这样预定的结果，因为他不相信预定的“终极国家”。能够通过政治手段实现。他相信规则和程序，他也相信这些规则和程序会通过亚当·斯密所说的“看不见的手”产生更有效的后果；他相信在中央集权主义经济思想的可见的宏观统一体背后，有着更为复杂的微观经济实体，其创造性的潜力是任何中央政府计划委员会的智力所不及的。到目前为止，他一直被证明是正确的，但是，他的对手表面上简单而坚定的逻辑仍有迷人的魅力。
一个单一市场的唯一的真正的前提就是它自身，无论如何这是正确的。只要有若干保证使它们能面对——或者甚至强制——公开的竞争并保持边境的开放，其他一切组织都是可疑的。当然，今天的政府距这一理想相去甚远。在现代联邦制的摇篮美洲，现存的联邦制国家已被诺贝尔奖获得者詹姆斯·M.布坎南说成是“冒牌货”。 在一些国家（如德国），联邦制本身甚至已经成为鼓励中央集权制的一种途径。在某种情况下，通过政治上的寻租活动，联邦制会强化每一种代议制民主与生俱来的那些趋势，以取代真正的财富生产。这可能听起来是自相矛盾的。造成这种情况的原因之一是，在大多数西方民主制中，关于民主制应建立在“州权”（即各州保有真正的界限分明的附属权力）基础之上的最初的思想已基本上被联邦制应以各州参与中央政府和政策间的再分配为基础的思想所取代。从前那种竞争的联邦制已经成了“中央集权制的联邦制”。因此，各州当然已不是中央政府实行的再分配措施的制约力量，而成为再分配机构的一部分了。随着游戏参加者的增加，这一机构也变得越来越难以控制。近几年德国福利州在增多，其中大部分归功于地方政府和州政府之间寻租活动和跨党派的联合。例如，一年前联邦政府颁布的不负责任的“护理保险”方案就不是对一个真正的社会问题所作的反应，而是一项要把福利津贴从对州政府有巨大影响力的地方政府转移到联邦政府方面来的措施。地方上的政客发现，与在一个几乎捞不着一票的地区内履行自己的法律义务相比，他无疑对开办任何人都可光顾的新的公共游泳池更感兴趣，而另一方面，联邦政府无力抵制这项措施，它很快就被证明是政府实行的最糟糕的法案之一。
联邦政府——它的钱正象这样被掠走——已经找到了失而复得的机会，知道了这一点可能并不令人舒服。联邦政府通过了一项能使每个儿童都进“幼儿园”的法律保障案，并强迫地方政府承担这项法案所需的开支，依靠这种手段，联邦政府证明了这类把财政责任从一级政府转嫁给另一级政府的游戏可以永远做下去。
关于联邦制和能使它比现在显而易见的状况发挥更大作用的政体机构，西方的经济学家们已经写了很多了。几乎所有这些著作都致力于解决那些西方意义上的代议制民主的典型难题。其他的文化背景则能够做出必要的调整。亚洲强大的家庭传统似乎可以制约经济机制方面发挥很大作用，而这种机制是其他国家的国家扩张所不可避免的。其他的政治体制也能提供不同的解决办法。
如我们已经看到的那样，中国能够很好地代表这一例子的某些方面。以联邦制为形式的分权，象我们在西方代议制民主中所发现的那样，预先设定了“整体”是从下而上由它的（原先的）独立的“部分”所组成的。在一些极端的情况下，这甚至不能保证民族政府在它下面的各州以外独立存在。“1787—1788年宪法”批准之前处于“联邦条例”约束下的美国就是一个极端的例子，中央政府无权征税，而过分依赖各州的自愿捐献。这样一个宪政组织甚至最终不会象在现代国家中那样创造出主权一类的东西。简言之，它预先设定了民主的自决权利要先于以如此方式组成的民族国家。
但是，如果我是正确的话，中国和其他一些现代民族国家中的分权过程似乎是反其道而行之。如果把它称作联邦制，那么按照这个词的原意，是不正确的。它似乎更象是一种用来使国家现代化的技术设备——真正的社会工程的一部分。这种技术性的分权机制有时可以在传统的中央集权的国家里使用，为的是避免在同一国家中不同的种族集团企图统治对方的危险。但是结果却可能与某种真正的联邦制非常非常相似。更有趣的是——由于情况十分不同——在地区发展政策上和实行分权就成了社会工程的一项实验战略，在这种情况下，整体不是由来自于“下面的”部分构成的，相反，作为战略的一部分，部分是由整体构成的。实际上，从一个纯粹西方式的联邦主义者的观点来看，这完全不是一种特殊的中央集权制。
这条途径的重要特征之一就是中央集权制的潜在优势之一与联邦制的一些显而易见的优势相结合。关于前者，不可否认的是中央集权制具有能保证经济政策过程的连贯性的优点，这种连贯性要求在一个稳固的法律框架内发挥市场的力量。在一个带有成熟的联邦制的成熟的议会民主的国家里，这样做就很困难，因为各种经济利益集团的数量之多，影响之大，会破坏实现一项连贯的经济政策的所有努力。这种观点（有时甚至被用来支持一个纯粹的独裁政府）与自由市场思想一样悠久。法国的重农学派在18世纪首次应用它，这就是他们注定要成为绝对君主制的支持者的原因。这一学派中最好的经济学家——杜尔哥、内克、卡龙——都成了国王的（失败的！）首席顾问。今天，人们又用类似的观点来解释象智利、中国和一些东南亚国家这样彼此差异很大的国家成功的经济战略，甚至德国也成了一个好例子。据说路德维克·艾哈德能够推行他的导致德国“经济奇迹”的政策，就是因为在二战后德国被占领的岁月里，美国军政府给了他无条件的支持。人们要问，如果“联邦共和国”的政治体系已经“正常”工作的话，他是否还能够实现他巨大的成功？
依靠中央集权和独裁来保证经济政策的更强的连续性的思想与分权组织相结合，这是一个值得将来进一步研究的课题。一项为新经济政策创立“自由贸易区”和其他地区性组织的有系统的政策似乎是1978年以后中国的改革历程的显著特色。如果统计数字是正确的话，这项政策已经取得了巨大的成功。尽管最近在反通货膨胀的斗争中有些挫折，但中国仍然是世界上发展最快的市场之一。然而国民生产总值的百分之六十是由六个沿海省份创造的。
在地区经济发展的不同层次间蓄意设置的沟堑并没有导致一种理想的竞争的联邦制，在这种制度里，组织上的安排会平衡、抵消各种经济利益对政治过程的影响。但它无疑允许在对经济政策的看法存在竞争，允许在要实行的经济措施之间进行比较。当我们在我们的基金总部接收中国的来记者，特别是年轻学生的时候，我们中的许多人会不止一次地惊异地看到他们似乎比他们的德国同行更赞成市场经济。我不知道这些年轻人是否能代表中国的他们这代人，如果能够的话，这可能就是如前所述的这一类政策的结果。
但是还有一个问题，在经济改革过程中，开始时有益的东西到后来未必会仍然有益。一些自由市场经济学家对中央改革计划的连贯性表示赞赏的基础是那些本不应发生的普遍性经验。只有当政治领袖们愿意去贯彻他们关于经济政策的设想时，这类改革才会以意愿中的方式进行。我们不能保证他们有这种远见和决心。积极的结果往往是在偶然的情况下产生的。但是一旦这种偶然性变成了现实，也无法保证了已经实现的东西能被坚持下去。虽然在一个西方的代议制民主政府中利益集团可能比其他任何形式的政府中的利益都多，并能够合法地组织起来，而且使自己牢牢地扎根于政治过程中，但是它们的影响可能不那么带有危险性。
在一个结构完善的竞争的联邦制内，它们的负作用会被限制在一个很低的程度内。无论如何，利益集团的这种负作用只能以一种逐步侵蚀的方式发生。从理论上讲，大多其他的政治体制会受到更大的打击。能迅速、连贯、彻底地推行改革这一大长处可能会迅速、连贯彻底地使它们走向毁灭和灾难。另一方面，当迅速的改革成为必要时，深嵌于体制内的利益集团甚至会成为向更好的方向变革的严重障碍。“苏维埃帝国”这一名称就是一个前车之鉴。
应用到中国这个例子上，则当然不用担心会发生任何类似如此戏剧性的事情，因为改革的进程已经取得了很大进步。我知道一个无知的外国人要去推测中国的未来，这太自以为是了，但这也是一个几乎难以抵制的诱惑。我将避免妄加推测。从经济的观点来看，显然中国领导人选择的特殊的政治途径将产生政治经济后果。概括地考虑，经济的地区化与不同的经济增长率和不同的经济政策的出现会不可避免地创造它们自己的经济政治动力。在经济较发达地区，人们会看到出现了一种支持再分配、抵制中央集权措施的社会基础（即企业家阶层），而其他地区则变得越来越赞成中央集权的政策。德国经济和社会学家弗兰茨·奥本海默曾经充分阐述过的“政治”获取手段和“经济”获取手段之间的区别不久就会显示出来。在一种能将其所受到的政治影响到最小程度而有效地维护市场作用的真正竞争的联邦制的长期发展过程中，这种趋势是否会终止？这是可以怀疑的，或者至少完全是一个推测的问题。但是，肯定有一种走向更加自主的趋向。关于经济政策的地区差异的实验将（至少轻微地）改变原来单纯的中央集权的策略，代之而出现的将是一种真正的分权倾向。欧洲新闻界充分注意到，今年的人大期间，在来自南方的代表中听到了进行更彻底的改革的要求，他们甚至还发表了一些不同于政府的意见。很显然，一种新的政治意识在那些经济正在最快地加速增长的地区发展起来。它对中国经济政策的政治结构不可能没有影响。要给这一长期结构性的难题找到答案并满足经济发展的必然要求，这是政治家的艰难任务。
这样，市场的“看不见的手”会创造有利于自己的政治前提。如果这一过程不突然中断的话，就可以保证最近已成为中国政治领袖的格言之一的“改革环境的稳定”——这一格言刚好从多方面反映了经济学家们从前讲过的那些话。看到当欧洲正在遭受早晚有一天会窒息她的经济的“蔓延的中央集权”的损害，而中国这个曾是中央集权发源地的国家却会由于“蔓延的分权”而繁荣昌盛，这是很具有讽刺意味的。
英国小说家奥列佛·戈德史密斯在他著名的寓言故事《世界公民》（1760—1762）中，描写了一个虚构的中国哲学家在18世纪的欧洲所作的虚构旅行。在给祖国的亲友的一系列信中，他骄傲地写道，中国胜过分裂的欧洲的地方在于它是“一个庞大的帝国，由自然和理性支配的法律所建造”，而欧洲的历史只向我们表现出“一千多年的……纷争”。于是他问道，“……欧洲的任何国家能从这种灾难中获得什么好处呢？什么都没有。”这些纷争“使这些国家彼此不睦，也没能使谁富裕起来。”
一个21世纪的奥列佛·戈德史密斯想象的21世纪的中国哲学家会持有关于欧洲怎样使自己“富裕”起来的同样观点吗？或者他会根据18世纪以来的经济发展，给欧洲人上截然不同的一课——他们可能届时已经遗忘的一课？
*本文系译者直接与作者联系为本刊约的稿。
注释：
〔1〕贝托马斯·R.戴伊的《美国联邦主义——政府间的竞争》，莱克星顿，1990年。
〔2〕埃里克·L.琼斯《欧洲的奇迹， 欧洲与亚洲的历史中的环境，经济和地理政治》，第二部，剑桥，1987，第109页。
〔3〕让－卢克·米格《联邦主义和自由贸易》，伦敦，1993， （非洲经济研究所），第69页。