我国政策话语对高等教育质量的关注及演变，本文主要内容关键词为：教育质量论文,话语论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 随着高等教育大众化、普及化、市场化的发展，教育质量问题备受瞩目，已成为高等教育改革与发展需要优先考虑的问题。[1]1984年，法国政府在其颁布的《高等教育法》中指出：“高等教育现代化的核心是提高教育质量”。同年，美国高质量高等教育研究小组认为，教育质量问题是高等教育的根本问题，高等学校需要努力提升高等教育质量。[2]从中国的情况来看，无论是1993年《中国教育改革和发展纲要》中表达的坚持走内涵发展为主的道路的思想，还是1996年《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出的“教育发展方式从重视规模效益向着力提高质量效益转变”，抑或是2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》所阐述的“提高质量是高等教育发展的核心任务”，这些政策都表明，高等教育质量是我国教育政策话语体系的重要组成部分，并受到了持续关注。在我国，某一时期国家、社会或高等学校教育质量政策通常体现为国家、社会或者举办者的意志，[3]而政策话语直接引导和决定着不同的社会分配方式，[4]影响着教育发展实际。即是说，我国高等教育的质量发展通常会受教育政策左右，因此，考察政策话语的言说构成对高等教育质量研究具有积极意义。就目前来看，大多数政策研究者很少能接触政策过程“黑箱”，而政策文本分析为其提供了一种“黑箱技术”，即通过政策文本来“观察”实际上并不可能直接观察的长时段政策演变过程。[5]基于此理论，笔者以科学文献计量为基础，试图通过较为规范的研究设计，具体分析我国教育政策中有关高等教育质量问题的内容分布和发展走向，研究我国高等教育质量发展的重点和薄弱点，试图把握其发展脉络、勾勒演变历程，为丰富高等教育研究尽绵薄之力。 二、研究设计 (一)技术路线 首先，以教育部(国家教委)1987-2016年《工作要点》为研究对象，从中筛选直接与高等教育质量相关的政策文本，将目标文本转录至新建文档，以自然年为时间切片单位构建文本分析语料库；①其次，基于“关键词词频挖掘技术”搭建对教育政策文本进行分类的理论框架，并实现概念的操作化；再次，以句子为分析单位，逐句研读语料库文本，依据“先目标后形式”、“只回一个家”等分类原则，对语料库文本按年进行编码赋值，并将其纳入相应框架；最后，根据近30年来《工作要点》的文本计量结果，结合相关历史背景和具体事实，挖掘我国教育政策话语对高等教育质量关注的重点及其演变趋势。 (二)研究对象与资料来源 选择《教育部工作要点》(下文简称《工作要点》)作为研究对象是出于以下考虑：第一，《工作要点》每年年初出台，是教育部部署当年全国教育发展工作的重要政策文件，涵盖教育领域的方方面面。它虽然不是正式颁布的、具有法律效力的规定性文件，但属于“教育行政部门在一定时期内为实现一定教育目的而制定的关于教育事务的行动准则”的范畴，属于广义上的教育政策。[6]第二，研究资料具有权威性、可获得性、连续性和公开性。教育部自1987-2016年30年间的工作要点是教育部官方网站连续公布的开放信息，便于获取与查找，而且资料来源权威、可靠。本研究所使用的文本资料均来自教育部门户网站。第三，近年来已有研究者利用《工作要点》文本进行了许多研究，[7][8][9][10]证明这些材料具有作为学术材料进行深入研究的价值。 (三)研究方法 “人们在阅读文献时，难以估计文字的分布情况，更难掌握文字在文献中的全部使用情况。但文献文字的自然分布状态，携有语言的大量信息。”[11]因此，通过文本数据分析技术解析政策文本，我们很有可能获得一些意外发现。文本分析是“对大量文本数据进行结构化处理并赋予意义的过程”，[12]将复杂、凌乱的资料解构组成元素，再通过编码、删减、分类和重构等程序来获得对资料更为深入的理解，[13]这种处理手段的关键是变量抽取和属性归类。[14]因此，我们若能对政策文本进行合理地编码和归类，就能有效提取我国政策话语对高等教育质量的主要关注点，进而分析其演变趋势和发展特征。 (四)分析框架 “框架”概念最早源于1955年贝特森发表的《一项关于玩耍和幻想的理论》一文，后经戈夫曼引入文化社会学领域，成为定性研究中的一种重要分析工具。戈夫曼认为，“框架”是人们用来认知和阐释社会客观世界的一种认知结构，人们对客观世界经验的归纳、解构与阐释都依赖一定的框架，它使得人们能够定位、感知、确定和命名那些看似无穷多的具体信息，[15]“框架”一方面源自过去的经验，另一方面则常常受到社会文化意识的影响。因此，基于“关键词词频挖掘技术”挖掘出的30年来高等教育质量研究热点话题以及通读政策文本梳理出的高等教育质量治理大致命题，②我们搭建了一个由“三维九要素”构成的“经验式”分析框架，分别是：高等教育基本任务(简称任务维度)，包括人才培养质量、科研质量和社会服务质量；高等教育质量保障软、硬件建设(简称建设维度)，包括师资建设、学科建设和学校建设；高等教育质量管理(简称管理维度)，包括高等教育发展模式、高等教育体制机制改革和高等教育质量监测评估。分析框架构建的逻辑如下： 首先，人才培养、科学研究和社会服务是高等教育的基本职能，政府对高等教育质量的关注、变革等终归需落实到具体的实践领域。同时，政府对高等教育质量管理效果的好坏，对高等教育软、硬件设施投资效果的好坏终归需通过人才培养、科学研究、社会服务质量的好坏来评价。所以，我们认为有必要将三者纳入分析框架并归于高等教育基本任务维度。 其次，培养高层次人才、产出高水平成果、提供高水准服务，都离不开高水平的教师，教师是高等教育质量的关键。此外，学术职业的存在和发展需要一定的职业场所，一般而言，教师归属于学校，然而，学术职业具有对学科归属感高于对组织归属感的特性，[16]这意味着，在强调教师对高等教育质量重要性的同时，也不能忽视对学科和学校的组织建设。“栽下梧桐树、引得凤凰来”，组织建设的加强不仅能优化师资建设软环境、吸引优良师资，也是留住优良师资的重要资本。此外，组织建设还能为高校人才培养、科学研究和社会服务筑建更高的平台，对提升高等教育质量大有裨益。另外，无论是师资建设还是学科、学校建设，其发展所带来的效益都会同时作用于人才培养、科研、服务，我们很难有效区分哪一种建设对哪一种任务更加有利。这意味着，我们无法对师资、学科、学校建设进行有效剥离，将其纳入人才培养、科研、服务中的任何一个要素。综合考虑，可将这三个要素列为建设维度，将其视为政府对高等教育质量保障软、硬件设施建设的关注。 最后，管理职能是公共行政部门体现国家意志、达成国家战略、实现政策目标的重要手段。在教育行政领域，从公共资源、公民信任和公共权力的投入到教育产品和教育服务的产出，行政部门必须注重管理问题。[17]因此，可将高等教育质量管理作为一个维度体现出来，结合教育行政部门对高等教育质量管理的制度规定，③以及“戴明环”质量管理理念，我们将政府的高等教育质量管理活动分解为高等教育发展模式(内涵式④和外延式)、高等教育体制机制改革和高等教育质量监测评估。 整体而言，三个维度之间逻辑关系紧密。管理维度架构于建设维度和任务维度之上，其调整直接关系到后两者面临怎样的制度环境，而建设维度能为任务维度的发展提供良好的基础保障。同时，建设维度和管理维度实施效果的好坏具体体现在任务维度上。 (五)分类逻辑 有了分析框架，依照文本分析的一般程序，本研究严格遵循两条分类标准： 1.先目标后形式 “先目标后形式”的分类标准是指对在一个句子中既有形式、手段，又表达了预期目标的文本，采取目标优先的准则进行分类。如国家教委1994年《工作要点》中表述的“加快教学管理、教学内容和教学方法的改革，努力提高教学质量。”其中教学管理、改革是手段，提高教学质量是目标，因此，我们将其提炼为提高教学质量，归入人才培养质量，而不归入体制机制改革。同样，对于教师聘任制度改革、科研管理体制改革之类的表述，我们按此原则将其分别归入师资建设和科研质量，而不归入体制机制改革。而对于像“进一步建立和完善高等教育宏观质量监控体系和评价制度。”这类较为宏观的质量保障改革表述，我们将其归入高等教育监测评估。 2.只进一个门 严格来讲，对每一条《工作要点》都应按照“紧密度”在其能够从属的各个维度和要素中进行不同赋值，但这就意味着数以千计的文本分别与九种类别相乘，从而产生巨大的工作量，这大大超出人工作业的负荷，而且，“紧密度”概念本身的定义原则和衡量尺度也面临严峻的科学性挑战。因此，本研究中，我们仅对《工作要点》进行“0”或“1”的赋值，即是说对提炼出的每一条主旨，只计算一次并将其归纳为与之紧密度最强的类别。 三、研究展开 (一)《工作要点》的定类转换 为了便于统计《工作要点》体现出的对高等教育质量的关注，笔者对三维九要素分析框架进行了编码。在此基础上，展开对教育部(国家教委)1987年至2016年30年间《工作要点》的定类转换，依次从语料库中按年份将相应的文本材料编码赋值并纳入相应类别，最终形成了30个数据表单。 (二)《工作要点》对高等教育质量关注点的初步统计 高等教育质量关注点分布情况表具体展示了1987-2016年《工作要点》中对高等教育质量的关注在各个维度及类别下的分布情况。据此可以直观地发现，在政策话语30年1273个对高等教育质量的关注点中，任务维度体现出的关注点以39.6%的比例位居榜首，管理维度体现出的关注点以34.6%的比例位列第二，位于第三的是建设维度，占1273个关注点的25.8%(因四舍五入，各项累计比例有可能不等于100%，下同)。 从关注点在各类别的分布情况看，数据分布不均匀，具有明显的差异性，降序后的结果是：人才培养质量占26.4%，336次；体制机制改革占21.8%，277次；师资建设占10.4%，132次；科研质量占9.7%，124次；学科建设占8.6%，109次；质量监测评估占8.2%，104次；学校建设占6.9%，88次；高等教育发展模式占4.6%，59次；社会服务质量占3.5%，44次。 四、研究发现 (一)政策话语关注高等教育质量的三个阶段 根据教育部1987-2016年《工作要点》体现出的高等教育质量关注点(表1、图1)，结合相关历史背景和具体事实，可将政策话语对高等教育质量的关注划分为三个阶段。⑤
图1 30年来《工作要点》对高等教育质量关注点的比例变迁图 第一阶段从1987年开始到1998年结束。该阶段的特征是，政策话语对高等教育基本任务、质量保障软、硬件建设和质量管理三者的关注交替领先，波动明显。具体来看，该阶段还可以细分为两个小阶段：第一小段为1987-1990年，该阶段对任务维度和管理维度的关注交替领先，但都高于对建设维度的关注。这可能是因为，该阶段强调“进一步控制普通高等学校发展的规模和速度”，使得政策话语的着力点迁移至其他两个维度。第二小段为1991-1998年，该阶段对三个维度的关注交替领先，没有明显的偏重和突出。这可能是由于该阶段处于扩招前的平稳发展阶段，对高等教育质量的强调仍按照先前“控制规模”的理念继续执行，因而没有明显地突出某一方面。 第二阶段从1999年开始到2009年结束。该阶段的特征是，政策话语对高等教育基本任务的关注持续走高，远高于其他两个维度，甚至在某些年份高于其他两个维度之和。从图1可以看出，在1999-2002年，虽然政策话语对任务维度的关注高于其他两个维度，但三者之间的差距并不十分突出，并且这四年中，政策话语对建设维度的关注一直低于对管理维度的关注。但是，在2003-2009年，政策话语对任务维度的关注持续走高，远高于其他两个维度。同时，在这七年的大多数时间中，对建设维度的关注也超过了对管理维度的关注。一个可能的解释是，1999年启动的扩招政策带来了教育行政对质量问题的担忧，致使其尤其注重任务维度和质量保障软、硬件建设，以期使扩招期间的高等教育质量至少不滑坡，为扩招政策的平稳推行保驾护航。 第三阶段从2010年开始到2016年结束。该阶段的特征是，政策话语对高等教育质量管理的关注高于对其他两个维度的关注，但总体来讲，政策话语对管理维度的关注呈现下降走势，而对任务维度的关注呈现上升走势。一个可能的解释是，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(简称《纲要》)颁布出台，教育行政需围绕《纲要》部署大量的管理任务，因而在政策文本中出现的关于管理的表述比较多，产生了对高等教育质量管理的高度关注。但随着时间的推移，管理任务的部署回归日常，同时高等教育规模稳步扩张的趋势仍在继续，这使得政策话语重新回归对高等教育基本任务的关注，以保障高等教育质量。 (二)“人才培养质量”、“体制机制改革”和“师资建设”是政策话语关注点的集中所在 从总体上看，“人才培养质量”、“体制机制改革”和“师资建设”分别是任务维度、管理维度和建设维度的主体成分，是政策话语对高等教育质量关注点的集中所在，三者累积比重占1273个关注点的58.6%。这就是说，人才培养质量、体制机制改革和师资建设很可能是我国教育行政治理、保障高等教育质量的重要抓手。具体来看，人才培养质量在任务维度中所占的比例远超其他科研质量、服务质量之和，可以说，在政策话语中，关注高等教育质量往往意味着关注高等教育人才培养质量。体制机制改革则是管理维度的重点，在440个管理维度频次中其比例超过一半，可以认为，教育行政通常以高等教育体制机制改革为手段，以实现对高等教育质量的宏观调控。同时，师资建设成为建设维度的主体，在329个建设维度频次中其所在比例为40.1%。这可以说明，在政策话语体系中，相较学科建设和学校建设，师资建设被认为是高等教育质量保障的关键环节。 (三)“科研质量”、“学科建设”和“学校建设”受到持续、稳定关注 从图2可以看出，科研质量、学科建设和学校建设三个要素，在大部分年份中所受到的关注度都在5%-15%之间，且波动幅度较小，表明它们在政策话语中受到了较为稳定的关注。此外，图2还反映出，自1992年以来，三者在政策话语体系中每年都有所体现，从未间断，受到政策话语的持续关注。这表明，虽然科研质量、学科建设和学校建设没有人才培养质量、体制机制改革和师资建设那样备受瞩目，但三者在政策话语体系中一直占有稳定的比重。可以认为，科研质量、学科建设和学校建设是政策话语中隐喻的高等教育质量保障不可或缺的稳定型因素。
图2 30年来《工作要点》对科研质量、学科建设和学校建设关注度的比例变迁图 (四)“高等教育质量监测评估”的重要性呈上升趋势 从表1和图3可以看出，近30年来，高等教育质量监测评估在政策话语中所受的关注度在0%-20%区间波动，整体波动幅度较大。这说明，政策话语中监测评估还未成为高等教育质量调控的一种常规、稳定型手段。但是，在最近十年中，监测评估共受到了57次关注，超过前20年累加频次12次之多，尤其是近五年来，监测评估所受到的关注更是迅速增加，达到42个频次，仅少于1987-2006年累加频次3次。一个可能的解释是，随着服务型政府转型趋势的加快，教育行政领域对高等教育质量的管理越发凸显间接性，高等教育质量监测评估在高等教育质量管理中呈现出越来越重要的趋势。
图3 30年来《工作要点》对质量监测评估关注度的频次及比例变迁图 (五)“社会服务质量”所受关注较少，甚至呈越发不重要的趋势 由高等教育质量关注点分布情况表和图4显示，1987-2016年，社会服务质量在25个年份中受到政策话语关注，在政策文本中出现的频次稳定在1至3次之间。从所占比例来看，社会服务质量几乎每年都处于最低位，所受到的关注远低于其他8个类别，特别是2001年以来，所占比例更是持续走低。这可能是因为，虽然其出现的频次并未减少，但随着《工作要点》关注内容的增多，其所占的总体比例值越发降低，呈现出明显的下降趋势。也就是说，政策话语对社会服务质量的关注非但没有随着高等教育改革、发展进程的加快而提升，反而呈现出不断脱离视野的趋势。这种现象值得深思。 (六)内涵式发展是“高等教育发展模式”的主要路径 在文本定类转换过程中我们发现，在高等教育发展模式的选择上，除了1999-2003年和2011年，政策话语明确表达了扩张式发展要求外，其他年份中的发展模式选择表述均可归类于内涵式发展，其所用的具体表述多为“控制高等教育规模和速度”，“调整高等学校科类、层次、专业、空间布局结构”以及“高校特色化办学”等。此外，即便是扩招时期，其所用的表述也较为内敛、含蓄，如“稳步扩大招生规模”等。这表明，无论是在扩招前期、扩招时期或者扩招后时期，内涵式发展路径都是政策话语期望使用的质量保障手段，贯穿始终。
图4 30年来《工作要点》对社会服务质量关注度的频次及比例变迁图 五、结论与讨论 政策通常被看作是政治目的的表达，是政策制定者陈述打算遵循的行动过程，[18]其本质是对“社会价值的权威性分配”。[19]育政策文本中对高等教育质量的不同言说，体现了官方的价值判断及资源配置倾向。上文的研究发现，在“权威性分配”话语体系下，高等教育质量在某些方面获得了重点关注，而在另外一些方面则成为“洼地”，这种分配可能意味着官方意识所认为的质量调控着力点更加清晰，但这种“钦定”的资源配置倾向是否合理还需要思考。因此，结合我国高等教育的发展实际，本研究尝试从以下四个方面指出政策话语中体现出的教育行政部门在高等教育质量调控过程中存在的不足之处。 (一)从关注点演变的三个阶段看，我国高等教育质量调控遵循的是“打补丁”式逻辑 “打补丁”是指在保持既有高等教育理念和高等教育体制机制框架的前提下，针对现实高等教育中出现的问题进行查漏补缺，或者是根据社会经济发展对高等教育的新要求，增加新做法和新成分。[20]这是一种问题导向型逻辑，根据社会经济发展新形势，针对高等教育系统自身局部问题，制作并打上“补丁”，以期解决问题、保障质量，不涉及体制框架的革命性突破。这种逻辑在政策话语关注点演变过程中体现明显，如在1999年扩招之前，政策言说对高等教育质量的关注点分散于基本任务、软硬件建设和质量管理三个领域，并无特别偏重。但在扩招之后，随着高等教育规模的持续扩张，教育行政部门对扩招所可能带来的质量问题开始担忧。反映在《工作要点》中的结果就是，政策话语对高等教育基本任务的关注持续、快速上涨，特别是对人才培养质量要素的关注更是遥遥领先于其他要素。这表明，至少在政策话语中，我国教育行政遵循的是一种预见性不足的“打补丁”式逻辑，行政部门不断采取局部微调手段，期望借助“补丁”以保障高等教育质量的平稳发展。 其产生的原因可能是，教育行政部门从既得利益和政府私利出发进行制度顶层设计，过于眷顾既有制度收益，面对变革往往缺乏“壮士断腕”的勇气，而且大规模的制度调整很可能会带来局面动荡，增加变革失败的概率，严重时会导致组织崩溃，[21]因此，根据环境改变不断地采取局部调整，便成为官方部门在高等教育质量调控过程中的理想工具。此外，受系统权变理论的影响，为适应处于动态变化中的现实，行政领导方式会随着环境的变化而变化，[22]公共行政领域问题导向趋势越发明显，这种趋势所带来的弊端之一就是行政调控的滞后性。公共行政领域的这种变革趋势在一定程度上为教育行政领域的“打补丁”式质量调控提供了解释依据。 另一方面，其产生还可能是教育行政消极“懒政”的结果，由于种种原因，教育行政部门在政策文本制定的过程中未能充分调研和深入研究，使得政策文本的言说构成只能针对客观世界的表象问题做出一一回应，无法揭示深层次的机制问题。于是，即便是教育行政部门有决心开展全面深化改革，但工作方法简单、施政方式粗糙，使得这种决心难以在公开发布的文本中表现出来。从短期来看，“打补丁”式质量调控模式虽然能使政府显得更有效率，彰显其无处不在的身影，树立劳苦功高的形象，但在国家治理体系和治理能力现代化改革背景下，这种“应景式”的调控手段，显然与之相违背。这就要求教育行政部门需改变固有的操纵全局、把控局面的思维，增加开放性，更多地引入市场化调控机制，以提升高等教育质量自我修复、自我保障能力。 (二)从任务维度看，改进“人才培养质量”和“社会服务质量”教育行政大有可为 政策科学研究领域有一种观点认为“政策文本中的高频关注点，通常是实践领域践行效果较差之处”。⑥从高等教育基本任务的维度来看，“人才培养质量”受到了最高频次的关注，而“社会服务质量”受到了最低频次的关注。从人才培养质量占总要点比重的26.4%并位居首位这一事实可以认为，人才培养质量受到政策话语的严重关切，是高等教育质量的关键环节。与此同时，无论是已有研究指出的高校教师“重科研轻教学”、“重考核轻发展”的客观事实，[23]还是学术绩效锦标赛制下部分教师放弃了人才培养使命的深刻揭示，[24]抑或是“上课成为教师良心活”的无奈感慨，[25]都说明在评价机制的调节作用下，虽然在理论上人才培养很重要，但在实践过程中却被许多大学和教师自觉或不自觉地舍弃了。一些教师之所以走上讲台并非出于“热爱”而是迫于“压力”，这使得他们经常照本宣科，用“20世纪的教案灌溉21世纪的花朵”，漠视学生的课堂主体地位。 在这种评价体系下，即便是政策话语多次强调人才培养质量，但其在实践领域所能达到的效果却十分有限。因此，通过变革评价机制等手段，提升人才培养质量的评价分量，实现在实践领域中各利益相关者对其同等重视，是教育行政大有可为的。另一方面，文本计量分析结果显示，社会服务质量在最近30年的政策言说中所受到的关注几乎年年垫底。根据“2014中国大学教师调查”的结果显示，大学教师的关注点集中于考评体系、大学行政化、工资待遇和教师素养，社会服务几乎是一个没有教师关注的大类，[26]两种结果都很难有理由让人们相信社会服务质量在政府、高校、甚至教师心目中“有地位”。评价机制的利益关系设计应让社会服务质量的好坏影响到教师、高校等供给者发展的好坏。因此，若要切实提高社会服务质量，教育行政除了投入关注度以外，可以通过评价机制对利益链条进行调整。 (三)从建设维度看，我国高等教育质量调控存在重“师资建设”轻“组织建设”现象 文本计量分析结果显示，在高等教育质量保障软、硬件建设上，政策话语的关注点较多地集中于师资建设。相对而言，对学科建设、学校建设的重视程度不足。这种选择性发展策略一方面凸显了教师在高等教育质量保障中的重要性，另一方面也为我国高等教育规模的平稳扩张解决了最为紧迫的师资问题在我国高等教育扩张发展初始阶段具有一定的积极效果。但近年来，随着“建设高等教育强国”战略目标的提出，我国高等教育质量建设的范畴理应更加全面。因此，若在今后的工作中，教育行政部门仍秉持“好钢用到刀刃上”思想，仅注重师资建设而忽视学科、学校等组织建设，就很可能引发“皮毛关系悖论”，从而“一损俱损”。此外，借助上文观点我们还可以认为，政策话语重视“师资建设”轻视“组织建设”现象的存在还可能是因为实践领域中师资建设践行效果较差，而学科、学校等组织建设践行效果较好。 不可否认的事实是，虽然“近年来我国的科研投入有较大的增长，科研经费支持、仪器设备等硬件条件已经和国外一些中等水平的科研机构不相上下”，[27]但“与国外高水平研究机构相比，国内科研机构在经费、仪器设备等硬件条件上仍有一定差距”。这直接否定了我国高等教育组织建设已经完备的推论，从而说明，并不是因为学科、学校等硬件设施建设较好才不需政策话语特别关注，而是政策话语体系确实对其重视不足，或者是忘记了关注。此类报道在说明我国学科、学校等硬件建设不足的同时，也从侧面强调了组织建设的重要性。每个职业都有其职业场所，为其从业人员提供组织归属。就高等教育组织而言，如果缺乏良好的学科、学校等组织建设，即便是其在师资建设上劲头很大，到最后也很可能面临“巧妇难为无米之炊”的困境，从而影响师资建设；同时，由于其学科、学校等硬件设施建设不足，其在师资建设过程中也很难吸引到真正顶尖的师资。这反映出教育行政部门需理顺“皮与毛”的关系，在注重师资建设的同时也要紧抓学科、学校等组织建设，避免短期效益与长期效益失衡。 (四)从管理维度看，我国高等教育质量调控“直接管理”有余而“间接调控”不足 在服务型政府建设背景下，“更多地运用法律法规、政策、标准、公共财政、信息服务等手段，探索建立新的管理体制”成为教育行政期望达成的目标之一，以质量监测评估为代表的高等教育质量间接调控模式在政策话语中出现的频次不断上升，间接调控的重要性似乎越发凸显。但对比来看，相较于高等教育体制机制改革21.8%的受关注度，质量监测评估所受的关注仍比较低，仅占8.2%。这表明，目前以体制机制改革为代表的直接管理模式，仍是教育行政在高等教育质量调控过程中运用的常规手段，质量监测评估等间接调控手段使用尚且不足。一种可能的解释是，由于教育行政在本质上属于公共行政范畴，其遵循行政逻辑，效率是行政活动中一种内生性的至上价值，[28]贯彻行政活动的始终。虽有研究表明间接调控在保障长远发展利益上具有一定优势，并且更符合“小政府大社会”、“公民参与社会治理”的社会发展潮流。但是，由于目前的教育行政领导体制存在“一任校长(书记)一种政策”、“行政绩效考评功利化倾向”等弊端，间接调控模式往往因为其难以产生立竿见影的效果，无法获得决策者真正的重视；而相较于间接调控，直接控制不仅能提高行政任务委派的准确性，使责任落实到具体单位或个人，还能使行政主管机构实时掌握任务进展，及时获取有效信息反馈，主动采取调节措施防止目标偏移，增加任务达成概率，提升行政效率，因此，在社会环境以及效率核心逻辑作用下，直接管理便成为教育行政部门的优先选择。 此外，更重要的是，直接管理拥有强大的行政权力保障，我国的行政权力在运行过程中以国家强制力量为保障，对所辖范围内的任何个人、单位都具有强烈的限定性，在强效保障力支持下，这种虽有明显弊病，但有利于短期效益提升的直接管理模式成为了发展的“主旋律”。十八届三中全会指出“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置”。面对“计划经济体制最后的堡垒”，[29]教育行政部门需鼓足勇气，主动打破计划思维，可以遵循市场规则，通过购买教育服务、外包等手段，积极与第三方组织合作，更多地运用监测、评估等间接手段调控高等教育质量，实现效益最大化和效率最优化。 ①本研究涉及的高等教育质量主要指普通高等教育质量，文中统计的普通高等教育包括全日制公办高等职业教育、普通专科、普通本科、硕士学位研究生和博士学位研究生，不包括成人教育、远程教育、民办教育等其他高等教育形式。 ②2016年3月25日，笔者以“高等教育质量”为题名检索词，同时以或为检索关系，关键词中同时包含“高等教育”与“质量”为检索条件，在CSSCI数据库中搜索到1998-2015年刊发的论文1044篇，在CNKI数据库中检索到1992-1997年刊发的核心文献274篇，检索到1987-1991年刊发的文献273篇。即，在两个数据库中检获近30年来以“高等教育质量”为题名的关键文献共计1591篇。(由于CSSCI数据库收录文献始于1988年，北京大学核心期刊数据库收录文献始于1992年，所以我们对检索表达式做了对应年份的调整，并在不同的数据中检获文献)利用引文分析软件citespace，选取时间跨度为1987-2016年，设定单个时间分区抽取值为1年，勾选最小树突算法，节点类型选取关键词，阀值设为top10，即在关键词共现图谱中仅出现每年共现次数最高的前10个关键词，我们发现与“高等教育质量”共现次数最高的10个关键词是教学质量、质量保障(保证)、质量管理、质量观、人才培养质量、质量标准、教学改革、大众化、质量评估、内涵式发展。同时，我们通过对《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》等近年颁布的高等教育质量相关政策文件，利用通读政策文本数理大致命题的手段，提取出了人才培养质量、内涵式发展、体制机制改革、教师队伍建设、质量监测评估、文化创新引领等6个高等教育质量政策文件突出强调的问题。基于以上工作，我们提出了“三维九要素”经验式分析框架。 ③这里的制度规定主要是指《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》中包含的三十条质量保障要点。 ④内涵式发展模式主要包括：规模上的稳定或收紧，结构上的优化和特色化高等教育发展道路。 ⑤本研究所划分的三个阶段只是基于文本计量分析数据进行的学术性推论，现实中教育部工作要点体现的对高等教育质量的关注可能给位复杂。 ⑥该观点是由陈廷柱教授在《教育研究方法高级讲座》课程中提出，在此表示感谢。
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我国高等教育质量政策话语的关注与演变_文本分类论文
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