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改革开放15年来，我国食糖年产量从250万吨增加到现在的600余万吨，在前两年的辉煌时期曾一度达到772万吨和791万吨，成绩是巨大的。但从目前糖料种植和制糖业的状况看，如果没有一定的政策倾斜和有关部门的支持，今后几年制糖业要基本满足国内食糖需求，是比较困难的——11月中上旬，我们在“广西糖业发展战略研讨会”期间采访的许多与会主管领导、专家、学者，包括中国轻工总会、中国糖业协会和国家计委、农业部的主管人员，都有这样的看法。
1992年糖价暴跌，导致制糖业一蹶三年不振。长期以来，我国食糖产量低，连低水平消费的自给也难以保证。1988年进口食糖370万吨，耗汇8.9亿美元。此事引起国务院领导的高度重视，国家从这一年开始采取特殊措施扶持广西等地扩大糖料种植面积，增加制糖能力。到1991／1992年榨季，全国产糖791万吨，创历史记录，按当时人均6公斤的消费水平，首次实现食糖自给并略有结余。但此时二百多万吨库存糖因某些特殊原因抛向市场，糖价从每吨2400元迅速跌到1500元左右，跌破了成本价。当年全国糖厂亏损26.4亿元，“白条子”满天飞，许多农民卖甘蔗、甜菜后一年多拿不到现金。
由于食糖生产的特殊性，糖价暴跌的灾难性后果在第三年才得到充分暴露：1993／1994年榨季，全国产糖仅602万吨（1992／1993年榨季仍产糖772万吨），少产糖189万吨，减产近1／4！主管部门预计，1994／1995年榨季全国食糖产量约为600万吨，缺口大约150万吨左右。
一些主要产糖区糖厂拆掉卖了，制糖业出现萎缩。1992年糖价暴跌，促使一些经济比较发达的食糖主产区在食糖接替产地尚未作好接替准备的情况下，过早过快地进行了产业转移。广东食糖产量曾长期稳居全国第一，珠江三角洲有得天独厚的种蔗条件，糖价暴跌仿佛使当地人一夜之间猛醒过来：传统的制糖业已经不行了。1993至1994年，当地不少糖厂被拆掉卖了。1991／1992年榨季，广东产糖216万吨，1993／1994年降至123万吨，下降43%，如果将湛江排除在外，广东食糖产量两年中下降了近2／3。海南、福建两大重要产糖区虽不像广东那样直线下滑，但专家们认为由于三省地处开放前沿，种蔗、制糖比较效益低，糖业生产萎缩在所难免。
糖料生产受自然因素限制，难普遍种植。我国食糖主要是蔗糖和甜菜糖，甜菜制糖虽分布在黑、新、内蒙古、甘、吉、宁、辽等12个省区，但产量只占全国食糖总产量的20%左右；
甘蔗制糖分布在粤、桂、滇、闽、琼、川、湘、赣等10余个省区，但湘、赣、浙、鄂等省十年五霜冻，难以大面积种蔗，所以90%左右的蔗糖产自粤、桂、滇、闽、琼五省区。现在粤、闽、琼糖业萎缩了，我国食糖生产的重任已历史性地主要落在广西、云南两个少数民族聚居的省区肩上了。
广西、云南发展食糖劲头很大，但困难较多。1988年，田纪云副总理到广西对食糖生产进行调查研究，接着国务院给广西制糖业以一定的特殊政策：从1988年至1995年，国家从征收的耕地占用税中每年拨付2000万元，作为扶持广西发展糖业的周转基金，同时给一定的贷款规模，支持糖厂技术改造。这项政策取得了很好的效果，广西5年增产食糖100万吨。1993／1994年广西产糖223万吨，占全国食糖产量的37%，外调糖占全国省际贸易糖的56%左右；在全国食糖产量下降170万吨时，广西只减产3万吨，为我国食糖的稳定供应作出了突出贡献。目前，广西正为在本世纪末实现300万吨糖而努力奋斗。但是广西糖业也存在危机。1992年糖价暴跌，广西约1／3的糖厂至今尚未恢复元气，近1／10的糖厂已资不抵债；由于历史的原因和条块分割，多数糖厂规模小、效益低，难以有效地进行综合利用，无法进行自我更新改造；一些地区已出现糖料种植面积减少趋势，沿海个别地区甚至认为要向珠江三角洲学习，实施制糖业的产业转移。前广西区政府主管农业的副主席、现区政协副主席龙川在批评这种看法时说：广东、福建、海南制糖业转移了，广西也有人叫转移，难道我国的制糖业要转移到喜玛拉雅山去吗？
云南也在大力抓制糖业，计划到2000年实现100万吨，但云南气候垂直分布，适宜种蔗的地区只有澜沧江下游流域和元江河口等少数地区，大面积种植甘蔗受到一定限制。
目前的糖业发展情况显示：今后几年满足国内食糖需求的难度较大。总体上说，食糖消费与生活水平是成正比的。目前，世界人均年消费食糖21公斤，发达国家人均45公斤左右，亚洲人均11公斤；我国60年代人均年消费食糖2公斤，70年代4公斤，80年代6公斤。由于生活习惯和饮食结构不同，我国人民生活水平有很大提高以后，也不可能人均一年消费三四十公斤食糖，但比现在的人均6公斤高得多是肯定的。世界食糖消费量1960年为5500万吨，1994年达1.13亿吨，34年增加了一倍多。我国1978年消费食糖271万多吨，目前消费750万吨左右，16年增加了1.7倍左右。
食糖消费增加，并非直接吃掉的。据统计，70%的糖是作为糖制品消费掉的，目前大约有3000多种食品以糖作原料或配料。
按照国务院颁布的《90年代中国食物结构改革与发展纲要》的要求和有关小康营养指标测算，到2000年，我国人均年消费食糖8公斤，全国食糖消费总量达1040万吨。制糖行业的同志很忧虑，因为从目前糖料种植和制糖业的自身发展情况看，到本世纪末，怎么算都算不出1000万吨糖。专家们认为，今后几年我国食糖要满足国内基本需要，必须采取扶持政策，拿出切实有效的措施。
抓好商品糖料基地建设是根本
食糖供应必须立足于国内。尽管我国糖业生产问题很多，困难很大，但我们采访过的所有同志无一例外地认为，我国食糖供应必须立足国内，不能依赖于国际市场。
1980－1989年，我国平均每年进口糖175万吨，用汇4.5亿美元，最高的1988年用汇8.9亿美元。80年代，我国进口食糖的平均价格是257美元／吨，由于世界食糖已连续两年减产，食糖价格正在步步攀升：1993年6－10月，白砂糖250－280美元／吨，去年7月上涨到340－350美元／吨，到11月底，白砂糖报价已达427美元／吨。今后几年，我国若仍需大量进口食糖，用汇要比80年代多得多。制糖业的有关人士认为，像我们这样的大国，长期大量进口食糖，会促使国际糖价不断上涨。
参加广西糖业发展战略研讨会的各方人士从广西5年内增产食糖100万吨的事实中看到了我国糖业发展的希望，认为只要措施得当，我国糖业可以在两三年内再度振兴。
我国制糖业主要分布在边远省区和少数民族地区，专家们认为，国家支持糖业发展，可以一举三得：一是可以保证食糖基本自给，减少进口；二是帮助贫困地区脱贫，广西的崇左、上思两县是有名的贫困县，大面积推广甘蔗种植之后，凡种了两三亩以上甘蔗的农户都解决了温饱问题；三是国家支持发展糖业并不吃亏。以广西为例，从1988年至1993年，国家每年从耕地占用税中拿出2000万元扶持广西发展糖业，5年共贷款17亿元支持广西糖厂进行技术改造。到1993年，广西糖增产100万吨。这100万吨糖按新税制每年交增值税4亿元左右，其中75%交中央，约3亿元左右。广西的同志说，国家支持的是周转基金，收回的是税金，拨付的少，收回的多，既支持了广西糖业发展又在广西培植了税源，双方都有利。
糖料种植应区域化、基地化。我国甜菜糖主要集中在黑龙江、新疆、内蒙古、甘肃四省区，蔗糖目前主要集中在广西、云南，两省区产糖已超过全国食糖总产量的50%，加上广东湛江则超过60%，区域化已基本形成。国家宜鼓励这种区域化，使这些地区真正成为我们国家的“糖罐子”。
区域化是自然形成的，商品糖料基地却需要投资建设。1988至1993年，广西利用国家每年拨付的2000万元周转基金，扶持了18个连片种植、规模经营的甘蔗基地县。这18个县目前的种蔗面积占全广西的65%，提供的商品蔗占全区的67%，效果相当显著。但是，国家这笔周转基金只给到1995年，要继续维持并扩大甘蔗基地县很困难。
从1991年开始，国家每年拨款500万元，由农业部安排糖料基地建设。到目前农业部已在甘蔗和甜菜产区安排了16个试点县，第一批试点的5个县已通过验收。但是，每年500万元太少，农业部不得不将两年的发展基金合在一年用。
实践证明建立商品糖料基地是发展糖业的一着好棋，应该增加资金，加快发展。广西希望国家每年从征收的耕地占用税中拨给广西发展糖业的2000万元，能从1995年延续到2000年。中国轻工总会食品工业办公室副主任贾志忍说，发达地区把土地都占用了，比较效益不高的糖料种植被转移给了欠发达地区，从耕地占用税中拿出一部分补偿欠发达地区承受产业转移的损失，是完全应该的。
最重要的是提高农民种植糖料的积极性。糖厂与农民之间具有特殊的相互依赖关系，广西区政协副主席龙川对此作了分析：种蔗前农民是自由的，他可以种蔗也可以种别的作物，但在甘蔗收割后农民是不自由的，他的甘蔗只能卖给糖厂，除了糖厂没人要；糖厂对农民的依赖是无条件的，没有蔗农，糖厂就得关闭。所以，政策和糖厂必须保持农民的种蔗积极性，一旦挫伤，将带来灾难性后果。广西有约1／3的糖厂负债严重，日子艰难，根本原因就是农民种蔗太少。广西糖业公司经理蒋天圣说，只要能保证连续三个榨季开榨120天以上，这些奄奄一息的糖厂便会起死回生。
农民有没有种糖料的积极性，关键看价格是否合理。我国糖料价格长期偏低，在计划经济时代，糖料收购时，算了又算，算到农民刚有微薄利润，便是统一收购价。农民不愿种了，便奖点化肥；奖化肥也不愿种，那就再来点糖粮挂钩。今年的糖料价格比去年虽有较大提高，但一斤甘蔗只值0.085元，一斤甜菜只值0.095元，比任何农作物都便宜。长期以来，农民是在行政干预和种别的也不怎么样的情况下种糖料的。一旦别的经济作物比较效益高，便都种经济作物了。所以，解决我国糖业问题的前提是逐步提高糖料价格，让宜糖地区农民愿种、多种糖料。
理顺管理体制 扶持糖业发展
“食糖问题好解决！”中国轻工总会食品造纸部主任耿兆林说，食糖不像粮食、棉花用量大，牵涉的方面多。我国目前人均只消费六七公斤糖，到2000年全国产糖1000万吨就基本上够了，只要制定适当的糖业发展政策，今后的食糖不需要操心。
我们所采访的有关专家和糖业主管部门的同志也都认为，制糖业举步维艰是因为糖业发展政策不明确，如果有明确的鼓励食糖发展的政策，糖的问题不难解决。综合起来，他们所说的政策主要是八个字：扶持，保护，理顺关系。
扶持——指扶持糖料种植，支持糖厂技改。他们认为，国家不需要制定特别的政策，只要让糖真正享受与粮棉油同等的政策，按照商品糖（棉、油）基地建设办法建一批商品糖料基地，在收购资金上与粮棉油一视同仁，银行先垫付资金，收购后再结算，糖料生产一定会有较快的发展。在一些地方，去年的糖料收购资金银行至今没给够，今年的收购资金更是远未落实。与此同时，国家还应安排一定的货款规模，支持糖厂进行技术改造，使制糖能力与糖料生产保持同步发展。
保护——利用关税保护国内食糖。几乎所有的国家，包括一些大喊贸易的国家，都用高关税保护国内食糖生产。我国长期以来都是减税或免税进口食糖，这虽然可以适当降低进口糖的零售价格，但对国产糖的打击是沉重的。专家们说，与其减税或免税进口食糖，不如用进口糖的关税扶持国内食糖生产。
还有的同志主张取消食糖进口配额，允许自由进口，前提是足额缴纳进口关税和进口产品增值税。这样一来，当国内食糖价格高于国际糖价加关税后，食糖自然会进口；当国内食糖价格低于国际糖价时，国家退税鼓励出口。这种办法既能刺激国内食糖生产，又能杜绝倒卖配额的不正之风。
理顺关系——指理顺食糖生产管理体制。糖业生产具有一定的封闭性，一般来说它排斥竞争：制糖季节性强，有多少糖料开多大的糖厂，多开糖厂抢购糖料，准都活不了；糖料笨重，价值低，无论跨区域抢购还是远距离销售，都不划算；糖厂各自独立，不利于废料的综合利用，效益必然很低。制糖业非同寻常的特点决定了它必须独家经营、集中管理才有高效益——世界上几乎所有的国家都是如此。英国1930年有13家糖业公司、18家糖厂，糖料种植与加工销售处于混乱而且无法协调的状况。到1936年，英国议会立法，把糖业公司收归国有，英国糖业从此走上了健康发展之路。到1982年，英国糖业公司实行私有化，但只卖给一家公司，现在糖厂年产糖140万吨，由一家公司独家经营。
我国目前食糖管理体制比较混乱，种植、加工、销售分属不同的部门，有的事情要不断协调才能解决，有关主管部门的同志常常为此头疼，他们希望在不增机构不增人的前提下，将糖业管理统归一个部门。11月下旬，国家计委、中国轻工总会、农业部等部门的有关同志在讨论糖业“九五”计划时，又一次谈到管理体制问题，他们希望尽快将糖业统归一家、集中管理。
科农工贸一体化是必由之路。我国现有497家糖厂，甘蔗糖厂平均规模仅为1311吨／日，是国外一般规模的1／5至1／8；甜菜糖厂平均规模为1100吨／日，是国外一般规模的1／3至1／5。规模小，榨季短，成本高，效益低，成了我国制糖企业的通病。国外的糖厂只出原糖，各糖厂生产的原糖统一运到精制糖厂加工成白砂糖，精制糖厂可以长年开工，而且废料集中，便于综合利用——糖厂废料可以做酒精、冰醋酸、味精、草酸、酵母、饲料、纸张、纤维板等几十种产品，从而达到无污染排放。我国的糖厂不仅规模小，而且“五脏俱全”：从压榨到出白砂糖，再到生产酒精、造纸等。最后结果是：盈利不多，污染很严重。我国糖业应逐步走向科农工贸一体化的道路。糖业公司既管糖厂又与糖料种植农户联系紧密，还有自己的科研机构，糖料能保证糖厂吃得饱，糖厂的废料能集中起来统一进行综合利用。
设立糖业发展基金，引导制糖业走向一体化。科农工贸一体化最大的障碍是小而全的糖厂分属不同的“块块”，而且准都不愿放弃对糖厂的所有权。但是，不走一体化道路，我国制糖业很难步入良性循环。怎么办？有的同志提出：允许产糖区每年从每吨外调糖中提取一定数额的糖业发展基金，以此作为国有资金掺股糖厂，最后达到控股的目的，糖业公司控股后按规模要求重新安排糖业生产，通过对糖厂的控制实现科农工贸一体化。