地方政府一般预算绩效评价指标体系的构建，本文主要内容关键词为：指标体系论文,地方政府论文,预算论文,绩效评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建立地方一般预算绩效评价体系的理论依据
(一)公共产品理论
作为公共财政的理论基石，公共产品理论具有十分丰富而深刻的内涵，其客观上为预算绩效评价工作提供了最基本的理论依据和衡量标准。公共产品理论首先强调政府“应做正确的事情”，而“正确的事情”就是弥补市场缺陷、提供公共产品，满足社会公共需求，这是界定绩效评价对象和范围的基本尺度；其次，公共产品理论强调政府“应把事情做好”，而是否做好就必须通过对政府产出的绩效进行衡量才能得出结论。地方一般预算支出基本是维持地方政府各部门正常运转所需的经费，其产出表现为不具实体产品的公共服务，外部收益极强而又无法具体量化，因而不存在一个“公共品市场”通过价格信号来进行资源配置。所以从公共产品理论角度讲，财政一般预算支出是政府针对公共品“市场失灵”的纠正性措施，是公共财政的重要组成部分，其目的是通过预算工具提高整个社会的福利水平。这就要求我们建立一套科学合理的预算绩效评价制度，通过绩效评价，来检验当前和以往政府预算的有效性，与社会需求相吻合的程度，然后不断地调整和完善。从而为公共资源的进一步分配提供信息和导向，实现公共资源配置的“帕雷托改进”。
(二)公共委托—代理理论
现代委托—代理理论认为，在现代民主社会，政府与公民，政府与社会，以及上下级政府之间，虽然形式上是法权关系，但本质上是一种契约的关系和委托—代理的关系。这种关系的本质要求代理人必须就其资源的使用向委托人负责。即政府必须按照纳税人的意愿来分配和使用公共财政资源，保证财政资源使用的经济性、效率性和有效性，尽可能以低廉的成本和优质的服务满足日益多样性的公共需要，并就资源使用的最终结果向纳税人负责。实践中，由于财政与预算单位之间的信息不对称，导致双方之间的博弈在时间、空间和程度上更为激烈，无谓地增加了博弈成本和公共资源的使用成本，并可能由此产生预算黑洞。因此，从预算管理和监督的角度讲，作为“委托—代理”链条中间环节的管理部门必须拥有相应的手段，对预算安排和预算执行，包括预算单位使用资金的过程进行监控，以降低政府和预算单位的代理成本，提高预算绩效水平。
(三)新公共管理理论
1.结果导向理念。在政府预算管理中，由于政府目标的多元性(如经济目标、人文社会目标、生态环境目标等)和公共资源限制，传统的预算管理机制基本以投入控制为主，注重的是过程而非结果，其绩效考核也是基本以程序为导向的合规性评价，导致公共资源分配、使用效益低下。20世纪70年代掀起的新公共管理运动，在政府管理中逐步引入了结果导向理念。新公共管理理论认为，以产出和结果为导向，对政府部门实行绩效管理是落实政府受托责任的有力措施。因为结果导向体现了管理的终极目标在于使人们为结果而非行为过程负责的理念，指导思想是业绩为先。20世纪90年代，以美国、澳大利亚、新西兰为代表的OECD国家，在逐步放松对公共资源投入过程控制的同时，加强了对产出和结果的绩效考核。他们认为政府工作应着眼于结果，而不是过程[1]。目前，这种结果导向型的绩效考评方式，已成为政府预算管理改革的国际潮流。因此，我们在建立预算绩效评价体系过程中，要改变传统的投入过程控制理念，而转向对产出结果的关注；在衡量项目绩效时，既要考核是否达到预定的成果目标和既定的产出，又要考核产出效率，以提高公共资源配置的效率、效益和有效性。
2.新公共管理运动中的“3E”理论。“3E”，即“经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)”的简称。根据“3E”理论的内涵，在公共支出管理领域，新公共管理运动要求：在政策制定层面上，对支出进行战略性控制，并根据各支出项目的优先次序(priority)安排预算；在操作层面，重视项目的绩效，执行与个人责任制相结合；在信息支持方面，建立高效的支持决策信息系统，包括预算信息系统、绩效评价系统等。无疑，“3E”理论构成了预算绩效评价的核心内容。英国的效率小组早在20世纪80年代初就建议在财务管理新方案中设立“经济”(economy)、“效率”(efficiency)、“效益”(effectiveness)的“3E”指标体系[2]。1995年著名学者T.芬维克(Terry Fenrick)提出的“3E”评价理念或准则，已成为西方国家财政支出绩效评价制度的基本理论平台。由于“3E”较为重视效率、效果，不太关注公平问题，而自新公共行政以来，公平问题又日益受到广泛重视，并成为衡量政府绩效的重要指标。基于此，1997年福林在“3E”基础上增加了公平维度，提出“4E”概念。
政府预算涉及公共资源的配置。公共资源配置是否公平有效、资源运用过程是否经济等问题是公众关注的焦点。因此，在建立预算绩效考评指标体系时，应该根据芬维克提出的“3E”绩效评价原则和福林的公平原则，按经济性、效率性、有效性和公平性四个维度设定绩效指标。具体说，我们需要在经济类指标内考虑“成本”与“投入”，在效率类指标内考量“投入”与“产出”，在效果类指标内考虑“产出”与“结果”，在公平类指标内考虑“结果”与“公平”，最终通过“4E”的综合考察来考量评价对象的绩效水准。
3.以顾客为导向的“服务型政府”理论。所谓的顾客导向，是指组织及其组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。顾客导向的公共管理主张将企业管理中顾客至上的理念和方法运用于政府管理，这样的政府把民众尊为顾客，尽量提供高质量的公共服务。顾客导向的理念引入，引起了政府部门行为模式的根本改变。它要求政府组织从传统的仅需要对领导者负责的行政行为转向双负责制，即公共组织不仅要循着行政层级对其行为绩效负责，也要对作为顾客的公民负责。因为公民不仅仅是被管制者的角色，还是政府提供的产品及服务的消费者。政府与公民之间的关系在一定意义上是生产者与消费者的关系，这种关系能够促使政府同企业一样，以顾客需求为导向，生产顾客所期望的产品、服务，不断改进工作绩效和服务质量。20世纪90年代，英国率先发起“公民宪章”运动，要求英国政府机构对顾客进行调查，并从是否让那些顾客满意的方面来测量工作绩效。美国全国绩效评价委员会也于1997年汇集了联邦政府各机构所制定的“服务标准”：《顾客至上：服务美国民众的标准》，联邦机构为579个组织和项目发布了4000条顾客服务标准。之后，加拿大、法国、比利时等国也开始纷纷仿效。可见，顾客至上已成为政府管理领域的世界性政府管理潮流。
二、地方政府一般预算绩效评价的模型与流程分析
现代公共管理理论认为，绩效评价不仅是目的，也是一种管理手段。这种管理行为不但对政府公共资源的分配过程及其成果进行验收评估，而且和政府决策、预算分配形成反馈回路。见图1。
图1 预算绩效管理过程
由于财政预算支出是一种特殊的投入和产出系统，投入的是公共财政资源，这些投入经过以政府为主体的公共部门的作用，转化为不进入市场的、主要体现为社会效益的公共服务等公共品产出。因此，作为完整评价系统其过程应该包括目标、投入、运作过程和产出四个阶段。这四个阶段的外在表现形式，又由前后关联的四种形式构成：预算目标、拨款支出、预算单位资金运用、产出绩效。这些阶段和形式构成了绩效评价的基本框架。见图2。
图2 地方财政一般预算绩效评价模型
模型显示，绩效评价是一种双向的正反馈机制，这种机制既为地方财政部门编制预算提供了基本依据，又为检验预算效果、不断改进和提升预算水平开通了有效的渠道。用控制论的语言来说，提高地方政府预算资金使用效率是地方财政预算的“目标变量”，预算绩效评价就是预算管理者手中的“控制变量”。虽然绩效评价主要是针对产出阶段，但是评价其产出效率的标准和偏差衡量，必须要有投入目标内容作为基本依据，因而投入应该成为评价的重要构成；预算单位资金运用和支出过程，是产出形成的重要因素，评价体系理应包括过程控制的内容；计划设计和预算分配则是产出的形成诱因，表现为管理形态，其内容包括财政部门和政府其他职能部门职能的综合，所以也是评价系统不可或缺的内容。
在这个流程和体系中，评价活动不但将公共预算支出的经济性、效率性和社会性与绩效目标进行对比判断，而且将评价的信息应用于下一年度预算决策的优化。因此，预算绩效评价是一个闭环系统，是一种对政府预算的各种影响进行判断并反馈作用于未来公共资源投入的管理行为；或者说是一种连接过去和未来的有效管理工具。与其他的管理行为不同的是，这种管理行为的根本目标是增加公平，提升效率。预算项目的运作结果如何和目标完成怎样，是通过评价指标体系和预算管理机制的综合作用来实现的。这里绩效指标体系不仅关系到评价活动的实质性开展，也关系到评价对象下一周期绩效的改进和提高，而且其所具有的价值取向作用将引导着评价对象———预算项目的未来发展，所以构建科学合理的预算绩效评价指标体系就显得至关重要。
三、地方政府一般预算绩效评价指标体系的基本内容
预算绩效评价的对象就是预算支出。由于项目预算的客体具有一次投入连续发挥作用的特点，且作用机制是独立、单一的，产出与投入基本可以配比，因此其绩效考评体系目前已基本趋于成熟。而一般预算的客体是政府各职能部门的基本事务，其作用的发挥是通过政府部门一系列连续行为来实现的，其投入和产出具有综合特点，这使得一般预算绩效评价在考评指标的设置上不仅有别于项目预算，而且指标设置和评价的难度更大。因而一般预算绩效评价目前无论是理论研究还是各国的实践，都仍处在探讨和摸索之中。其主要研究成果归纳起来大致有三类：一是包括预算执行过程的管理效率在内的全面业绩衡量。如世界银行专家沙安文认为预算绩效衡量指标一般要能反映机构的“费用：投入/资源；输出：政府服务的量和质；业绩：衡量目标实现的情况；影响：项目目标；冲击：受益人和受损失的人；质量：服务的衡量，例如花费的时间、得到服务的容易程度、礼貌、准确性；生产力：每工作小时的输出；效率：输出的单位费用；满足度：由服务对象对服务评价等级”①；Schaeffer也在研究预算绩效测评指标的特征时提出了“投入、产出、效力/产出、效率”的全面衡量的绩效评价体系②。二是借鉴项目预算绩效评价的经验，强调成本控制。如Smith在讨论了影响PBB(项目预算)绩效评估优点和不利因素后认为：“PBB很快会成为名副其实的公共预算标准”[3]。三是强调产出的评价体系。如加拿大学者Harry Kitchen就是将绩效评价的重点放在有效产出方面，他认为考评体系应当追踪的是投入所形成的产出而不是投入本身③。
我国目前各级地方财政在预算绩效评价方面刚刚起步，预算绩效评价基本上停留在传统的预算合规性考评层面。传统的合规性评价在特定时期虽然发挥了一定的作用，但其固有的缺陷已不适应公共财政体制下预算绩效评价的需要。一是评价指标设计重投入轻效果。在实际的绩效评价工作中，财政部门常用的预算绩效评价指标主要集中于支出分配和单位支出控制过程，因而基本限于投入经济性范畴，没有或较少涉及产出效果。评价指标的设计欠缺科学性与系统性。从这一点来说，现行的评价还不是真正意义上的绩效评价。二是评价过程重微观轻宏观，忽视财政预算支出对整个社会经济系统的作用过程和运行结果，评价的视野过于狭窄，以致单个或局部经济、宏观浪费的现象不断发生。只有构建一套科学的评价指标体系，才能准确地度量出预算支出的实际效果。因此，亟须在改造传统评价体系基础上，借鉴国际经验，建立符合我国国情的地方财政一般预算绩效评价体系。
依据预算绩效评价理论基础和对评价模型、流程的分析，笔者认为我国地方一般预算绩效评价指标的设置，应该在宏观视野下全面定位于预算目标科学性、资源投入经济性、支出效率、产出效果和社会公平目标。基本内容应该包括：
1.目标考核类指标。这是预算绩效评价的起点，也是考核投入、支出、效果等内容的前提。主要考核预算目标的合理性、科学性，防止财政资金供给中存在的“缺位”与“越位”问题。根据公共品理论要求，首先考核预算目标是否符合公共财政目标，预算支出的安排是否严格限定在提供公共产品和服务的范围内。其次考核是否存在宏观浪费问题，杜绝那些局部观察下十分经济而在全局观下属于明显浪费的事务性支出。具体指标考核应该围绕预算目标与政府职能的相符性、与公共事务的关联性、政府部门的绩效战略规划、年度绩效计划、绩效目标完成程度等内容设置[4]。
2.投入考核类指标。投入有别于成本。成本是指产品生产过程中的资源耗费，投入则是指公共产品或服务提供过程中所占用和耗费的资源，它包含了成本。对投入的考核，应区分两个层次：预算资源的宏观配置与微观配置。考核预算资源的宏观配置，可按支出功能分类的各类支出占总支出比重、占GDP比重等内容设置指标；考核预算资源微观配置的指标，则应按人力资源和财产资源配置结构分别设置。从价值形态上看，预算资源微观配置表现为人员经费投入和公用经费投入。对人员经费投入的考核，根据委托—代理理论的代理成本说，应该设置考评代理成本类指标。降低代理成本、提高预算效率的约束机制可划分为两种：一是内部约束机制(如提高代理人的思想觉悟和业务素质等)；二是外部约束机制(如定期绩效考核以及惩罚机制)。根据内外部约束机制要求，在绩效评价指标的设置上，必须可以跟踪预算资金的流向，并能够对其使用过程和结果进行绩效评价，以促使预算资金使用单位形成内部约束机制，避免人员经费挤占完成政务事项的公用经费。对公用经费投入的考核，涉及存量资源的占用和新增资源的投入。具体可设置能够衡量预算单位资产配置、使用和节约状况的指标，包括部门预算规模、人均资产、资源配置结构、固定资产更新速度、固定资产使用率、非经营性资产转经营状况、资源利用率以及其他各项公务费分配结构和定额等。
3.运作过程考核类指标。运作过程主要体现为预算组织实施过程，考核的目的是为了提高预算管理水平与预算单位资金运作的规范性，属于合规性评价。首先，预算管理水平的高低与预算管理制度是否健全有关。因此，对预算管理水平的考核，应在完善预算管理制度体系建设的基础上进行。制度构建应以预算资金的审批、拨付、使用和监督环节为抓手，完善预算资金使用的运作程序，使预算资金的管理做到有章可循。在设置具体评价指标时，可设置像资金及时到位率、资金保障程度、资金(款、项)流用审批率、资金违规拨付率、资金违规使用率等这些可以对照预算管理制度内容进行考评的指标；其次，预算单位资金运作是否规范、有效，与单位财会制度、内控机制是否健全及财务管理能力有关。
4.产出考核类指标。公共品和公共服务的产出包括量和质两个方面。量，主要是指处理政务事项的规模和数量，包括公务、文件等方面的处理量；质，既涉及办理政务事项的效率又涉及政务事项处理的效果[5]。考核产出量，应该设置能够衡量在给定的资源投入下各部门的产出情况指标，包括能够体现公共服务的规模和数量，即部门提供的服务量(生产量)或其他量，绩效目标完成程度、完成的质量和及时性等；考核产出效率，指标设置要能够评价该部门的目标时间和生产率(在加权基础上计算可比的人均单位产出)，包括单位时间文件处理量、投入产出率等指标[6]；考核产出效果，应根据科学发展观和“服务型”政府的“顾客导向”观，着重评价预算执行结果的社会效益。
注释：
①沙安文：《绩效预算——一个新时代的到来?》，(中国大理：地方财政建设国际研讨班会议材料)第271页。
②Michael Schaeffer，“预算和公共部门绩效”，(华盛顿：世界银行，2000年3月)(幻灯片演示)第42页，Almos T.Tassonyi，“城市预算”，(中国大理：地方财政建设国际研讨班会议材料)第358页。
③Harry Kitchen，“提供地方/市政公共服务”，(中国大理：地方财政建设国际研讨班会议材料)第253页。
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