城市反贫困问题研究，本文主要内容关键词为：贫困论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F124.7 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2001)05-0029-07
在经历20世纪80年代和90年代中国国民经济超常规增长阶段导致农村贫困人口大幅度减少之后，原因、背景更为复杂、解决难度更大的城市贫困人口问题日益凸现。系统研究城市贫困与可持续发展、扶贫制度的创新以及以满足城市贫困人口基本需要为核心的城市扶贫战略，对于有序推进经济结构调整、国有企业改革、建立完善的社会保障制度、维护城市社会秩序的稳定具有非常重要的理论意义和实践意义。
一、城市扶贫与可持续发展
贫困是一个内涵十分广泛的社会历史范畴。贫困不仅包括低收入、生活条件差、生产难以维持的经济概念，而且包括预期寿命、文化程度以及安全感、正义、公平等生活质量的社会文化和心理概念。世界银行(WB)在《1990年世界发展报告》中给“贫困”下的定义是：缺乏达到最低生活水准的能力。联合国开发计划署(UNDP)编写的《人类发展报告1997》提出的新的关于贫困的概念——人文贫困(Human Poverty)，其含义包括寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，因而限制了人的选择。在这个概念下，贫困意味着一些基本能力缺乏，使得陷入这种状况的群体不能很好地履行必要的生产、生活职能。如果从状态来描绘贫困，应该是凡处于拼命自给而不能自足的低水平经济状态的地区和人口就可称为贫困地区或贫困人口。所谓低水平经济状态，即人均收入不能满足居民生存需要。如果一个地区的居民生活水平达不到一种社会可以接受的最低标准，人均纯收入低于维持基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用，则居民的生活水平被认为是处于贫困状态。所谓最低费用，即居民维持生存必需消费的物品和服务的最低费用，主要包括两部分：一部分是最低食品支出的费用；另一部分是最低的衣着、住房、交通、燃料、用品等生活必需品支出以及医疗、教育、娱乐及服务等非食品支出的费用。
贫困的本质内涵包括生产和消费两个方面，从生产方面看，要考察劳动者是否具有进行简单再生产和扩大再生产的能力和条件，以及其劳动强度的大小（即劳动强度是否超过了生理上或社会文化上可接受的水平），以及是否能够通过生产获得足够的收入；从消费方面看，要考察劳动者衣、食、住、行、用、医疗、文化教育等家庭生活消费上是否能达到社会公认的基本生活水平。根据研究范围和角度的不同，一般可将贫困划分为绝对贫困和相对贫困，绝对贫困最基本的界定是指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人或家庭依靠劳动所得或其他收入不能维持最基本的生存需求，在生产方面缺乏扩大再生产的物质条件，甚至难以维持简单的再生产，在生活方面难以满足人们生存的最低需要，衣食不得温饱，劳动力本身再生产难以维持。相对贫困是指比较而言的贫困，一方面指随着时间变迁和不同社会生产方式、生活方式下贫困标准的变化而言的贫困，另一方面指同一时期不同社会成员和地区之间的差异而言的贫困。如果按照国际上一般对“相对贫困”的计算方法，即收入水平仅仅相当于社会平均水平的50%-60%，那么在我国城市中，由于国民经济结构调整、国有企业改革所导致的城市贫困人口的大幅度增加的主要表现就是相对贫困。其构成主体就是普通失业者、下岗职工、困难企业离退休人员及他们的供养人口。由于城市中绝大多数的家庭特别是产业工人家庭除工资外基本没有其他收入，工资只能维持较低标准的生活水平，他们经受不住任何社会经济风险，且在住房购买、子女就学、医疗消费、健康投资、意外事故等方面面临严峻困境，一旦遭遇风险，马上就会跌至贫困线以下。根据中国政府公布的数据，即使在上海、广州等经济发达城市，处于贫困边缘的人口也在5%-10%，在经济发展水平相对较低的中小城市，贫困面达10%-20%，而在一些老工业基地城市如沈阳、重庆等城市的贫困面达20%-30%。
缓解和消除贫困是政府义不容辞、责无旁贷的社会责任。在城市扶贫中，政府在官方反贫机构的设立、发展援助政策的制定、财政信贷资金的扶持、社会扶贫力量的组织以及与国际援助机构的合作等领域都具有极为重要的、不可替代的作用，在当前条件下，以政府行为为主体实施城市贫困人口的扶持战略具有可持续发展、社会公正、以人为本、道德进步等方面的社会意义。
（一）可持续发展
摆脱贫困是实现可持续发展的基本前提，贫困人口的大面积存在及消积影响是城市贫困人口缺乏可持续发展的基本障碍，可持续发展所体现的最基本的社会意义就是强调满足贫困人口的基本需要，它既它括人们对多种物质生活和精神生活享受的需要，又包括人们对劳动环境质量、生活环境质量和生态环境质量等生态需求，逐步提高生存与生活质量，做到适度消费和拥有文明生活方式，使人、社会与自然保持协调关系和良性循环，从而使社会发展达到人与自然和谐统一，生态与经济共同繁荣，发展与资源、环境相互协调。
（二）社会公正
保证每一个社会成员的基本生存和发展权是一个政府的基本责任，如果一个社会的效率和发展是以一部分人挣扎在温饱线以下为代价的，一个地区的繁荣和昌盛是以另一个地区的长期贫穷和落后为前提的，就根本不可能说这个社会是公正的或正义的。由于复杂的社会历史背景，城市贫困人口长期处于城市化进程的边缘，远离国家政治经济循环，在大多数生活进入小康并向更高层次演进的时候，只有良心泯灭和别有用心的人才会漠视或轻视他们的生存发展权利，城市扶贫体现的最高社会意义，就是保证城市的每一个社会成员都能够被公平合理地对待，都有机会发挥人的自身潜能和实现人的全面发展，可以以平等的身分参与社会政治活动，参与市场经济竞争，分享资源配置利益，享受资源开发、经济发展、社会进步和环境改善所带来的好处，而不是被排斥在国民经济和社会进步的循环之外。
（三）以人为本
可持续发展是“以人为本”的发展，它强调在严格控制人口数量、尽力减少人口超载对自然资源和生态环境的压力的前提下，不断提高人口质量，合理调整人口结构，实现人口与社会其他因素之间的相互适应与协调发展。同时，可持续发展强调必须以人的“能力本位”为核心，以人的全面发展为目标，提高人力资本积累水平，充分发挥城市贫困人口的自身潜能与活力，真正把政府、部门、社会的单一扶贫行为转化为政府、部门、社会和城市贫困人口共同参与的反贫行为。
（四）道德进步
可持续发展要求社会成员具有较高的文化水平和道德水平，明白自身的活动对于自然、人类社会生存、发展的长远影响和后果，认识自己对社会和子孙后代的责任，并能够自觉地为社会的长远利益而牺牲一些眼前利益和局部利益。在20世纪90年代中期以后的城市扶贫活动中，政府部门和社会各界倾注了极大的热情，提供了持续不断的、无私的援助和支持，中华民族“扶贫济困”的传统美德得到空前的弘扬，在社会扶贫的洪流中，许多人的灵魂得到了净化，思想得到了升华，扶贫事业得到广泛的认同。这一系列的扶贫活动，具有很高的道德进步意义。同时，消除城市贫困、保障每一社会成员的基本生活，调节收入差距、缓解阶层矛盾、倡导和谐的人际关系，提高社会成员的身体、心理和技能素质是社会道德进步的主要内容。
二、满足城市贫困人口的基本需要
贫困现象与人类基本生存需求存在极为密切的关系。战胜饥饿、谋求生存是人类的第一需要，生产劳动是人类第一个历史活动，是推动人类社会进步和历史发展的最基本动力。马克思和恩格斯在其《德意志意识形态中》一书中明确指出：“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一前提，这个前提就是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先应需要衣、食、住以及其他东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活。同时这也是人们仅仅为了能够生活就必须每日每时都要进行的（现在也和几千年前一样）一种历史活动，即一切历史的基本条件。”[1]恩格斯《在马克思墓前的讲话》中对马克思的唯物史观作了最概括、最精辟的总结，他说：“正像达尔文发现有机界的发展规律一样，马克思发现了人类历史的发展规律，即历史繁茂芜杂的意识形态所掩盖着的一个简单事实：人们首先必须吃、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等；所以，直接的、物质的生活资料的生产，因而一个民族或一个时代的一定的经济发展阶段，便构成为基础，人们的国家制度、法的观点、艺术以至宗教观念，就是从这个基本上发展起来的，因而，也必须由这个基础来解释”。[2]
基本需要的内涵在人类20世纪60年代以后的反贫战略中得到了广泛的讨论，美国经济学家马尔科姆·吉利斯在《发展经济学》中指出：“人的基本需要是多种多样的，但是大多数研究者认为它应包括下列方面的最起码水平：营养、健康、衣着、住所和获得个人自由与进步的机会。至少其中的某些方面是可以计量的”。[3]60年代后期，国际劳工组织(ILO)进行了一系列失业和就业的研究，发现如果新投资能够吸收更多的人参加劳动，而国民总产值和真实工资都会增加时，非熟练劳动力才能得益。进一步的研究表明，只从收入水平考虑，不足以解决贫困者的问题，因为，还有一些公共服务项目如现行教育制度等，在其制定和执行过程中，对贫困者都怀有偏见。为此，国际劳工组织认为，满足贫困者的“基本需要”就应包括维持其个人生存、家庭生存所需的食品、住房和衣着条件。同时包括必须的公共福利，特别是洁净的生活用水、卫生设备、公共运输、保健医疗和教育等基本公共服务设施以及对社会生活的参与。在科技经济高度发达的现在，人类基本需要进一步延伸为应享有自由、尊严、安全及民主参与社会生活等人权的一些非物质需要。1976年，世界就业会议正式认可，以国际劳工组织提出的“基本需要战略”作为发展目标，把经济发展的重心从单纯增加产量转移到满足贫困者基本要求、减少贫困的方向上。从20世纪60年代以后大多数世界发展中国家的发展历史考察，收入不平等以及由此伴随而来的普遍贫困问题，并没有像人们预想的那样随着经济增长而获得解决。美国经济学家保罗·斯特雷坦指出：“从把经济增长作为通过就业和再分配衡量发展的主要标准到基本需要的演进，是从抽象目标到具体目标，从只向手段到重新认识结果，以及从双重否定（即减少失业）到肯定（满足基本需要）的演进”。[4]90年代以后，联合国、世界银行及其它国际机构普遍建议，第三世界国家的政府应当把满足基本需要作为发展的首要目标。
从国际经验看，满足城市贫困人口的基本需要主要是通过广泛的社会保障制度来实施的，社会保障制度是国家通过财政手段实行的国民收入再分配方案。其实施的主要内容是：政府针对贫困者的低收入和低生活水平状况，直接对穷人提供营养、基本的卫生和教育保障以及其他生活补助，以满足贫困者的基本需要。现代社会保障制度产生于19世纪末的德国，其最初的设计目标是想通过这一制度来保障老年人、失业者、工伤者等的生活，以调节收入差距、缓解贫困问题、调和阶级矛盾和稳定社会秩序。政府实行养老、疾病、事故、失业等社会保险和社会救济，通过提高养老金，进行家庭补助、住房补助等解决生活困难，通过职业培训等措施减缓失业问题，同时通过税收等制度调节收入分配不平等，从而使老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要的贫困人口增加收入，提高生活水平，从而缓解贫困状况。由于发达国家的经济实力雄厚，贫困人口的比例相对较小。因而实行了比较普遍的福利制度，为那些社会的弱者、失去劳动能力和遭受意外困难的人提供基本生活保障。福利制度已成为发达国家的主要反贫困措施。在20世纪30年代美国经济大萧条时期，罗斯福政府赖以度过难关的正是提供失业救助，分发食品券和以工代赈等典型的社会救助手段，对满足因各种原因沦为穷人的基本消费和服务需求起到了重要的作用。西方一些学者认为：“转让性开支从来不被认为是解决贫困根本原因的办法，但事实上，社会保障的增长和收入试验支付（所谓的福利扩张）已成为贫困下降的主要原因”。[5]社会保障制度的反贫困作用，是通过缩小各阶层之间的实际收入差距来实现的。一方面通过累进税减少了高收入者的收入，一方面通过转移支付提高了低收入者的实际收入，直接缓解了低收入者的贫困状况。当然，社会保障制度并非单纯的“打富济贫”。在福利费用来源中，有相当一部分是由劳动者自己承担的，福利政策在某种程度上，是用在业工人工资的一部分，来保障失业工人及其家庭的生存，用工人自己在业时的工资收入的一部分，来保障自己失去工资收入时的生存，如果把社会全体劳动者看作一个整体的话，社会保障就是社会劳动力总价值一部分的转化形式。因此，社会保障制度的实质是国民收入的再分配，这种福利制度在客观上起到了提高低收入者实际收入的作用，具有收入均等化和反贫困的性质。
三、扶贫制度创新
扶贫制度创新是城市扶贫战略的灵魂。探索新型的扶贫制度，将国家、社会、部门和城市贫困人口一起纳入扶贫战略是城市扶贫研究的极为重要的内容。
在当代西方经济学家中，美籍奥地利经济学家约瑟夫·熊彼特在1912年出版的《经济发展理论》一书中首先提出了“创新理论”。在熊彼特的理论体系中，“创新”主要包括“技术创新论”和“制度创新论”。美国经济学家道格拉斯·C·诺斯等人继承了熊彼特的观点和方法，增加了制度和时间两个因素，从而把制度和制度变迁纳入现代经济增长理论模式之中，成为现代经济增长和经济发展理论的一块基石。在《西方世界的兴起》一书中，诺斯指出：“有效率的经济组织是增长的关键要素；西方世界兴起的原因就在于发展了一种有效的经济组织。有效率的组织需要建立制度化的设施，并确立财产所有权，把个人的经济努力不断引向一种社会性的活动发展，使个人的收益率不断接近社会收益率”。[6]因此，有效组织是制度创新的关键，而制度创新往往是经济组织形式或经营管理方式革新的结果。所以，制度创新就是指能够使创新者获得追加利益的现存经济体制及其运行机制的变革，从而产生一种更有效的制度的变迁过程。制度创新之所以能够推动经济增长就在于：一个效率较高的制度的建立，能够减少交易成本，减少个人收益与社会效益之间的差异，激励个人和组织从事生产性活动，使劳动、资本、技术等因素得以发挥其功能，从而极大提高生产效率和实现经济增长。这种制度创新理论，无论是对历史上的美国、英国、荷兰等发达国家的经济增长以及二战以后日本、韩国、新加坡等国的经济增长，还是对改革开放以后中国经济的增长尤其是中国农村贫困地区的大幅度经济增长，均具有很强的解释力。
在城市扶贫战略的实施中，扶贫制度创新的根本目的就是要建立能够保持城市贫困人口得到持续扶持的经济法律制度，不仅仅是指物质生产领域的经济体制及其运行机制的变革，而且包括扶贫组织体系、贫困人口自身的生产、精神生产和生态生产等领域的体制及其运行机制的变革，做到物质再生产、精神再生产、贫困人口自身再生产和生态再生产的相互适应与相互协调，促进物质资本、人力资本、生态资本相互增殖，最终使城市贫困人口融入城市经济社会的正常循环之中。扶持贫困人口是政府责无旁贷的重要职责，政府的扶贫职责必须具有制度保证，有专门的组织机构和专门的经费，而且有一套相应的法律和政策来指导和约束这些机构的活动和经费的使用。对于城市政府来说，解决城市贫困人口的温饱问题是政府社会工作的中心环节，社会部门和国内外机构的扶贫行为应该在制度和法律的约束下进行。
目前，城市持贫制度创新主要内容就是以民政、劳动部门和企业共同承担的社会保障职能转到建立完善的、以城市贫困人口为扶持对象的社会保障制度，从法律上明确社会保障在城市扶贫中的功能和作用，明确社会保障的对象、内容、标准，规范社会保障制度的执行者和相应的申报审批程序，尽快组织专家制定《中华人民共和国社会保障法》和《反贫困法》，并由全国人民代表大会审议通过。目前要尽快建立以国家财政拨款为主，积极倡导和利用社会资助、管理统一、目标明确、标准严格、实施简便的“城市最低生活保障制度”，为对城市贫困人口实行按当地最低生活保障线标准进行救助提供法律保障。进一步调整、完善1999年9月23日国务院第21次常务会议审议并通过的《城镇居民最低生活保障条例（草案）》，切实转变落后的社会保障观念，充分认识城市居民在遇到生活困难时得到社会帮助是公民应有的权利和政府的责任。切实解决由企业、劳动部门和民政部门分别实施社会保障制度所导致的政出多门、政事不分、管理体系不统一、相互掣肘、资源浪费、管理机构实施办法各异、程序过于复杂、配合衔接困难等问题。在法制的约束下，由政府设置权威的保障机构，全面提升政府的社会保障管理功能和反贫困职能，协调社会、部门和企业的社会保障行为，指导地方组织、非政府组织实施具体的救助项目，全国相关部门制定财会、统计审计制度，监督检查保障法律法规的执行，为城市贫困人口提供就业培训、就业指导及就业信息服务，从政策上鼓励城市社区建立帮困网络，最终建立分工协作、目标统一的社会化、法制化的社会保障网络体系。
四、社会服务与人力投资
世界银行在20世纪90年代的研究表明，贫困人口利用就业机会的潜力、新技术的选择、移民或劳务输出完全取决于他们的营养、健康和教育程度，这些方面的人力资本开发主要就是通过社会服务计划实现的。尽管良好的卫生保障与营养对贫困人口生产率的影响还未被严密地证明过，但已有越来越多的研究表明，良好的健康状况是人类福利和生产率的基础，它可以减少经济损失，带来社会财富的增加。据世界银行对印度、斯里兰卡、孟加拉国等8个发展中国家的研究，在这8个国家由于疾病所造成的经济损失平均相当于当年收入的2.1%-6.5%。因此，减少疾病可以相应地提高国内生产总值(GDP)。关于营养与生产率之间的相关分析提供了体力方面的人力资本效益的信息，通过对塞拉利昂农村劳动力的研究，得出的结论是：农村劳动者摄取的卡路里水平每提高10%，便使家庭农产品产量增加3.3%。联合国人力发展项目在1990年首次推出评估报告时，除国民生产总值外，还把教育、寿命以及实际购买力作为衡量社会进步状况的指标，而人力发展指数则包括了民众健康、卫生保健、妇女地位等充分反映民众日常生活状况的系列指标。1996年联合国人力发展报告还首次引进了衡量社会进步的新指标：隐性贫困，即通过5岁以下儿童发育不良比例、在校儿童比例、妇女文盲比例等多项指数来预测未来社会可能产生的贫困。在以贫困为主题的《1990年世界发展报告》中，世界银行明确地指出，60年代中期以来许多发展中国家反贫困战略不成功的主要原因是过分强调物质资本的投资，幻想通过快速的经济增长使贫困人口自上而下的分享经济增长的成果，而对广泛的社会服务尤其是教育投资作用重视不够，或是社会服务与教育投资没有真正发挥效能或效能低下。因此，社会服务是任何长期性减轻贫困的重要方面。90年代以后，世界银行的全球范围内实施的开发援助战略的中心就是对人力资源进行投资，通过大力支持有效的社会服务实现减少贫困的目标，通过投资于人力资本为有效的经济增长奠定基础。
在1965-1990年的25年间，发展中国家在缓解和消除贫困这个艰难而持久的战争中取得了杰出成就，人均消费水平实际上增长了70%，作为发展及健康综合指标的人均寿命由51岁延长到62岁，小学净入学率已达到85%。25年来，一些发展中国家政府奉行以经济增长来消除贫困的发展战略，在这些政府看来，经济增长了，穷人的消费水平和其他条件也会相应提高。因此，政府集中了国家的全部资源，促使经济的高速增长，但是由于增长过程中未能注意开发穷人的人力资本，没有为穷人提供必要的社会服务和安全保障，增长并未带来贫困现象的显著改变。在70年代，一些发展中国家的决策者意识到，增长并非减轻贫困的同义语，提供基本需要和社会服务是人力资本投资的一种形式，多种教育、健康和其它社会开支，都会改善人力资源的质量，它和工业投资一样可以是生产性的，如举办初等教育和贫困乡村的健康项目，就会提高穷人的生产率从而变成减轻贫困程度的手段，因而把减轻贫困的重点转移到直接为穷人提供基本商品、基本食物、水与卫生设施、健康服务、初级教育和非正规教育以及住房等为主的社会服务。如亚洲的斯里兰卡，政府在牺牲经济增长速度的条件下大大改善了对穷人的社会服务，其结果使斯里兰卡穷人家儿童的入学率达到94.7%，而5岁以下儿童死亡率不到10‰，这两个指标几乎和发达国家相似。一些发展中国家不顾压缩其它建设项目而带来的重大损失和一切困难，选择了教育先行的发展道路，并不理会一些发展经济学家关于教育投资必须与经济发展相互协调的理论忠告，如非洲的刚果人民共和国，不顾其每人年均收入220美元的经济落后状况大幅度追加教育投资，在整个20世纪70年代保证了平均每4个居民中有1个进免费小学的普及教育的作法，1990年，刚果的人均国民生产总值达到1010美元。喀麦隆在1967-1968年国民生产总值只增长10%多一点的情况下，把它的教育经费增加了65%，试图通过强化人力资本投资来促进国家经济转型和经济增长，其1990年的人均国民生产总值达到960美元。这两个非洲贫穷国家1990年列世界109个国家排名的第59位和第62位，均高于同期中国人均国民生产总值478美元和排名第87位的水平。
以贫困问题为主题的世界银行《1990年世界发展报告》通过评估全球范围内的贫困状态，对25年来不同发展中国家实施贫困战略经验进行总结，得出了以下结论：与贫困作斗争最成功的国家都实行一种有效地使用劳动力模式，并对穷人的人力资源进行投资，增加对穷人的医疗卫生、营养保健和教育方面的投资，改善和提高发展中国家人口的素质，为谋求发展奠定基础。投资于穷人的健康能够提高他们的可教育性和生产率，它既能赋予穷人脱离贫困所需要的资产，又能赋予他们免受身体之苦的直接福利收益，这种投资能达到效率与公平的高度统一。发展中国家的历史经验表明，由健康投资和智力投资构成的人力资本投资，是发展中国家改造传统经济、加速现代化进程的关键措施。为此，这种经济增长和对穷人进行人力资本投资两方面兼顾的方针成为世界银行着力推荐的、减轻贫困的基本战略。如果说，向穷人提供更多的就业机会是为了摆脱贫困寻找出路的话，向穷人提供更多的社会服务则是为了消除贫困的根源。因此，社会服务是任何长期性反贫困战略的重要方面。这里，社会服务主要包括使穷人及其子女获得教育、卫生保健及其它社会服务。过去的25年，虽然发展中国家在向社会特别是在向穷人提供基本的医疗卫生和发展基础教育方面取得了显著的进步，但同这些国家巨大的社会需求相比仍显得远远不足。因此，发展中国家贫困状态的主要问题，是对社会服务尤其是教育投资的作用重视不够，或者社会服务与教育投资没有真正发挥效能或效能低下。
《1990年世界发展报告》揭示了利用发展中国家充裕劳动力而引起的增长比基于扭曲了产品和要素市场的增长可以更快地减少贫困。它表明，由经济增长创造的贫困减缓的影响可以运用政策达到最大化，这一政策就是使穷人进入劳动、产品和要素市场的限制最小化。世界银行勾画了重在扶贫的增长战略的政策，在这战略政策中，价格和工资反映真正的稀缺，投资将倾向于劳动密集经济。这样，有效的劳动密集式的增长就能实现；同时，公共支出和机构将提供配套物资和服务，特别是能够提高穷人的人力资本的物资和服务。它们能够提高劳动生产率，从而增加使市场供需平稳的实际工资。公共机构也将提供一个安全网。
从目前我国的城市贫困状况来看，贫困人口低下的收入水平使他们常常处于营养不良、身体素质不佳的状态，加之缺医少药，往往疾病缠身。不仅如此，低收入也使他们的后代受教育年限短、文化程度低，因而接受和掌握新知识和新技能的能力较差。这一切不仅使他们在生产中劳动生产率较低，还使他们缺乏竞争就业机会的能力。要使贫困人口能够有效地利用提供给他们的经济机会，就必须改善他们的健康状态，提高他们的生产技能。因此，在城市里普及中等教育、进行职业培训、提供基本卫生保健服务就成为城市反贫困的重要组成部分。实际上，贫困人口的贫困根源于不利的生存背景，根源于缺乏教育和训练，根源于营养不良和缺医少药。从这个意义上说，贫困的根源正是贫困的条件。通过打破今天的低素质、低竞争能力和低收入的恶性循环，将提高贫困人口的生产技能和人力资本存量，从而提高他们明天的工作效率。而人力资本投资本身就是使贫困人口切身受益的最重要的生产性投资之一。美国经济学家保罗·萨缪尔森认为，像所有的投资一样，人力投资是以牺牲眼前的资源却能够增加未来的生产力。在这种方式中，把扶贫看作是对国家经济资源消耗的观点是一种悲剧性的错误；[7]开发城市贫困人口的人力资源主要通过为贫困青少年及儿童提供教育支持，为贫困家庭提供卫生保健援助，培训低文化、低技能的下岗职工和失业者等途径来实现，其目的主要是为城市贫困者提供经济机会和培养他们把握经济机会的能力。
收稿日期：2001-03-15
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