温岭市固定资产投资项目审计中心 317500
摘要：政府投资项目审计监督与民事合同之间的适用效力争议由来已久，我省出台的《浙江省审计条例》中有关政府投资项目审计的规定，代表着对解决争议的不断探索。本文从审计条例引发的问题为引，追溯产生问题的根源，分析解决争议的关键所在，为实现政府投资项目审计监督全覆盖，提出完善、创新投资审计制度的建议。
关键词：政府投资审计 结算依据 监督制度 全覆盖
一、问题由来：审计结果能否作为工程结算依据
（一）某国有公司败诉的启示
被申请人A市XX公路有限公司（下称“甲公司”）与申请人XX公路桥梁工程总公司（下称“乙公司”）签订了一份公路路面工程施工合同。同时在合同附件中约定据实结算。工程经竣工验收合格后交付给甲公司，双方办理了工程结算并确认工程实际价款。A市审计局向甲公司出具了一份《审计决定书》，该审计决定调减工程款，并要求甲公司按照审计结论与乙公司办理结算。但是，乙公司拒绝按照《审计决定书》履行。双方协商未果后，乙公司依照约定就支付尚欠工程保留金向A市仲裁委员会申请仲裁。经过审理后认为，通过国家机关的竣工决算审计并不是支付保留金的必备条件，因为此项约定仅仅是针对“保留金的退还”，而不是工程款的计算办法。在关于工程款计算办法的约定中，双方并没有在合同中明确约定以审计结论作为结算依据，因此，甲公司将审计结论作为工程结算依据的理由不充分，甲公司负有义务将工程保留金支付给乙公司。
本案主要涉及国家审计机关出具的审计结论能否作为工程的结算依据？当事人双方确认的结算款与审计结论确认的决算款不一致时，审计结论是否当然具有更强的法律效力？
（二）《浙江省审计条例》缺陷分析
《浙江省审计条例》（以下简称“条例”）第二十七条规定：政府投资项目列入年度审计项目计划的，建设单位应当在招标文件中载明并与承接项目的单位在合同中约定审计结果作为工程结算的依据。这一规定从一定程度上规避了由审计机关实施的工程价款审核结果在法律上的风险，同时也给今后项目具体实施带来几方面问题：
1、已列入审计计划的项目如何操作
由于列入的投资项目基本上是续建项目，其招投标及合同签订均发生在以往年度，合同中未约定审计结果作为工程结算的依据，并且部分项目结算已通过中介审核，审计机关是否应该改变、放弃该部分项目审计计划？
2、年度审计计划如何选择投资项目
以《条例》相关规定理解，审计机关今后需在投资项目立项之后、招标之前就应确定是否列入审计计划？
3、其它项目是否排除在审计监督之外
《条例》将解决问题的思路落在“结算依据”上，虽然解决了法律上的问题，但是由于审计机关自身力量有限等原因，难以实现投资审计监督全覆盖的目标，并且存在一定的局限性，仍旧无法从根本上将问题解决。
二、根源追溯：“审计结果不能作为工程结算依据”观点产生的原因
经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
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（一）合同法一般性原则无法完全适用
合同法的基本原则是：平等、自愿、公平、诚实守信和不损害公共利益。
但《合同法》未考虑到政府投资项目管理人既是平等主体的民事法人又代表着社会公共利益，其财产资金的处分应该受到公共监督，因此政府投资项目管理人对政府资金处分权是有一定限制的。政府投资项目管理人的双重属性，导致其与在《合同法》中的一般当事人属性不完全吻合，因此政府投资项目双方当事人之间关系无法完全适用《合同法》的一般原则来调整。
（二）审计相关法律法规存在一定缺陷
《中华人民共和国审计法》第二十二条：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。在这个条款中没有明确规定“审计机关可以对工程竣工结算进行审计监督”。
尽管新修订的审计实施条例明确了审计机关可以对工程结算进行监督，但有的观点认为审计监督仅限于建设单位，承包单位不是被监督对象，且其法律效力要低于《合同法》。
三、分析思考：如何争取并扩大工程结算的监督权
（一）法律上进一步明确审计监督权限
前述问题若要从根本上解决，必须从法律层面上（最好是《审计法》）明确审计监督权限，应当像规定合同权利义务条款一样，在相关法律中明确政府投资建设项目结算双方都必须接受国家审计监督，作为承包合同生效的前提条件，并明确审计机关有权对工程承包单位作出处理、处罚决定。
（二）合同约定接受审计监督条款
与《浙江省审计条例》要求“合同中约定审计结果作为工程结算的依据”不同的是，笔者建议要求在所有合同示范文本中约定“双方就取得建设项目资金的真实性、合法性、合理性愿意接受审计监督，包括并不局限于跟踪审计、工程质量审计、工程价款审计、已结算价款复核审计等各种监督形式。”，最大程度扩大审计机关对政府投资项目的监督权。
（三）建立对中介机构的监管制度
《审计法》第三十条：对依法独立进行社会审计的机构的指导、监督、管理，依照有关法律和国务院的规定执行。虽然《审计法》已经明确审计机关对工程造价咨询企业具有监管权，但目前运用的较少，审计机关应该充分利用好这一权力，建立起对中介机构的监管制度，制订审价过程中发现可疑事项上报制度，制订优胜劣汰的考核体系，不定期、不定量抽查复核工程造价咨询成果文件质量。
（四）工程结算业务放权中介机构
面对大量的政府投资项目，投资审计人员不须“望洋兴叹”，不用担心自身力量的不足，只要真正监管好中介机构，大量繁琐的结算业务尽管放权让中介机构去做，让这支庞大的社会力量为我们所用，我们审计机关若能够把控全局，政府投资项目审计监督全覆盖指日可待。
（五）加强队伍建设提升审计水平
从工程价款结算审计中解脱出来，是当前所有投资审计人员的共识，但是打铁还要自身硬，面对专业知识全面的中介机构，面对经验丰富的施工单位，我们的审计人员也必须要具备相应的专业水平，才能驾驭其上，真正实现政府投资项目资金监管不留死角。
四、结束语
综上所述，分析了政府投资项目审计监督与民事合同之间的相应问题和解决措施，希望有后续研究者有一定的参考意义。
参考文献：
[1]刘有松.浅谈政府投资项目审计决定与施工合同的法律效力.贵州省审计厅网.
[2]王璟.工程签证效力之争[M].施工企业管理，2009（11）.
[3]高宁.浅议工程签证的法律性质及操作实务[M].今日南国，2010（12）.
论文作者:吴弦
论文发表刊物:《中国经济社会论坛》学术版2018年第6期
论文发表时间:2019/3/19
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