城市就业压力下的农村人口城市化与农业劳动力转移，本文主要内容关键词为：城市论文,化与论文,劳动力转移论文,就业压力论文,农村人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国现阶段正面临着沉重的城市就业压力
在世纪之交的中国，就业问题成了继解决吃饭问题之后的最为沉重的问题，来自劳动力自然增长、农业剩余劳动力转移、国有企业职工下岗、国家单位人员分流等的就业压力持续增加。据劳动部预测，“九五”期间全国新成长劳动力为7200万，其中城镇新成长的劳动力预计为5400万左右；而同期仅能安排3800万人就业，尚有1600万将处于失业状态，到“九五”末期，城镇失业率将高达7.4%。（注：“‘九五’就业压力空前”，《中国市场经济报》1996年2月7日。）。另据中国社科院的一项权威研究，在1995～2010年的15年中，中国每年要为1860万个新增劳动力安排就业和再就业岗位，其中人口自然增长型劳动力为1450万人，农村剩余型为250万人，改革剩余型为160万人（注：戴园晨 陈东琪(1996)：转引自周其仁：“机会与能力”，《管理世界》1997年第5期。）。与劳动力供给迅速增加相对应的是，我国经济创造就业的能力却持续下降。据测算，我国平均就业弹性系数在1978～1984年为0.329,1984～1989年下降为0.292,1989～1996年更减少到0.213（注：张根民 郭永中：“1998年我国就业形势的分析与预测”，《经济学习者参考资料》1998年第1～2期。）。在90年代初期，国民经济各产业的就业容量稍有增加，但不久便出现了增速回落的趋势。农业部门在1992年首次出现劳动力绝对量下降后，总就业量就一直在减少，1996年比1992年减少了358万人，下降了9.3%。非农部门的就业增长率在1993年达到6.37%的高峰后便迅速回落，1996年仅增长4.93%。
在劳动力供给持续增加和国民经济创造就业能力不断下降的夹击下，近年来，我国城市出现了前所未有的就业难题。1990年，我国城镇登记失业率为2.3%，同期登记失业人数为364万；两者在1996年分别上升为3.0%和553万人；1997年城镇登记失业率又扩大到3.1%，截止1998年1月，我国城镇登记失业人口为578万人。伴随城镇登记失业率的上升，国有企业下岗职工也迅速增多。据国家统计局的抽样调查，1996年我国下岗职工为891.6万人；而据《人民日报》报道，1997年我国城镇国有企业下岗分流职工已达1274万人（注：“与深化改革同行——全国实施再就业工程三年回顾”，《人民日报》1998年5月13日。）。我国城镇现有接近1600万的人因失业、企业破产、工资少发或未发等原因而使基本的生活需要都无法保证。更令人担忧的是，上述数据还没有反映出我国失业的真实情况，因为现有在岗工人的隐性失业还十分严重。据估计，因国有企业的改制排斥冗员和产业结构的升级造致资本对劳力的替代，还有近3000万富余人员面临着下岗的威胁，国家机构的改革和事业单位的相应调整也将释放出500万的分流人员。不容讳认，也无法逃避，中国现阶段正面临着极为沉重的城市就业压力。
二、农村人口城市化的两难处境及合理导向
与城市失业相对应的是，在长期城乡隔离的二元社会经济结构下，农村也积淀了十分庞大的农业剩余人口。据农业部测算，我国现有的农业劳动力约有1/3处于隐性失业状态，农业剩余劳动力总数达1.2～1.5亿；并且，在1996～2000年间，由于农用耕地的减少和农业劳动生产率的提高，每年还可能产生600万个剩余劳动力。如此庞大的农业剩余劳动力，仅在农村内部是不可能全部消化的，农村人口城市化将不可避免地发生和发展。据统计，自80年代以来，城镇新增从业人员中来自农村的人数就不断增长：1980年为127.4万，占当年城镇新增从业人员的14.2%;1996年两者分别上升到210万和29.8%。除了这些通过正规渠道完成的农村人口城市化外，以流动迁居形式实现的农村人口准城市化的“民工潮”也声浪逐高，现阶段农村人口常年跨区流动量已达8000万，而直接进入城市的已达到了每年3000～4500万。从国家统计局公布的数据来看，90年代中国城镇化率平均每年以0.7%的速度增长，为历史最快速度。1997年中国的城镇人口总数为36989万人，占总人口的29.9%，如果加上实际在城市就业与居住，但在统计口径上并不算城市人口的遗漏数，则中国城市化率（城市人口占总人口的比率）会更高。据预测，中国城市化率在2000年将达到35%，而到2010年将升到45%。有研究表明，中国现阶段已进入城市化推动型经济增长阶段，经济增长的轴心发生了重大的转移（注：周振华：“增长轴心转移：中国进入城市化推动型经济增长阶段”，《经济研究》1995年第1期。）。
中国农村人口城市化在实践上的快速推进，在理论上也受到如下两方面的支持：其一，传统时期的“城市化抑制”政策造致极为低下的城市化水平，并且形成了长期凝结的城乡二元差别结构。从1952～1978年，中国市镇人口占总人口的比重只从12.46%。上升到17.92%，26年只上升了5.4个百分点。改革开放以来虽有较快发展，但仍远远落后于世界城市化的整体进程。《1997年世界银行发展报告》提供的数据表明，1995年中国的城市人口占总人口的比重为30%，而同期世界平均水平为45%，发达国家平均水平为75%，中国的城市化水平明显偏低。与此相对应的是，中国城乡差别一直严重存在。仅以城市居民人均生活费收入与农民人均纯收入之比为例，1978年为2.36:1,1990年为2.02:1,1996年为2.27:1。城市化水平低下和城乡差别的长期存在，既因农民利益不断受损而破坏了社会公平的目标，也因农业发展后劲乏力而制约了整个社会经济效率的提高，因而应该通过加速农村人口的城市化进程来矫正传统体制所遗留下来的二元偏差和促进社会公平与效率目标的实际。其二，根据世界一般经验，当一国处于从工业化初期向工业化中后期转变的过程中，城市化进程会迅速加快，尤其当一国城市化率达到30%时，便会进入一个城市化加速发展阶段。我国目前正处于这样一个历史阶段，因而应该遵循国际经验，努力推动农村人口的城市化进程。
然而，任何经济行为的选择，都是处于社会经济的互动联系之中的。我国农村人口城市化的加速发展，必然带来城乡关系的重新调整和城乡利益格局的重新分配。在城市下岗工人没有大规模积累的阶段，农村人口流动到城市，主要是在非正规部门就业，没有构成对城市工人的直接岗位竞争，同时还以其自身较低廉的劳动，增加了城市居民的福利。从这个角度言，以追求经济收入为目的的农业剩余劳动力流入城市，会带来社会总体福利的增加，属于一种资源配置的帕累托改进，因而加速农村人口向城市转移，对整个社会经济发展是有利的。但是，在城市就业压力空前沉重的现阶段，农村人口的城市化进程不可避免地要受到如下几方面的制约：1.城市就业岗位不足。由于大中专、技校、城镇职业学校毕业生，未能升学的初高中毕业生，转业、复员军人，以及上年结转和本年新增的城市下岗工人的逐年增加，城市劳动力供给有增无减，城市就业岗位变得日益稀缺，即使是传统上主要容纳进城农民的非正规部门也人满为患。2.城市基础设施容纳力脆弱。我国城市基础设施一直是实行政府投资垄断，在传统时期，国家为了确保初始工业化目标的实现，为了避免城市建设抽走工业化的原始资本积累，对城市基本建设的投资严加控制，并且过分强调城市的生产功能而忽视其消费功能，致使长期以来我国城市基础设施建设一直处于投资短缺的状态。改革开放以来虽然逐步引导了多元化的投资主体，但核心仍然是政府投资，全国用于城市基础设施建设的资金缺口仍然很大。据预计，“九五”期间，我国城市基础建设需投资4800～6000亿元，而实际最多可筹措3000亿元，尚有1800～3000亿元的巨大缺口（注：马武定：“城市化与农业现代化”，《城市规划》1997年第6期。）。投资的不足和投资的偏向，使得我国城市基础设施功能残缺，容纳力十分脆弱。在我国现有的666个城市（1996年末数）中，将近有一半缺水，其中约有100个城市严重缺水，加之住房、交通、环境以及其它一些公共产品供给不足，我国现有的城市状况是无力承受大规模农村迁入人口的。3.农民自身素质较低。城市改革的一个核心内容就是增加效率，它需要在技术和管理创新的推动下实现产业结构高度化，传统上以体力劳动密集的产业将遭淘汰或进行升级改造，而以知识和技术密集的产业将迅速发展。这一变革过程对劳动力的素质将提出越来越高的要求，但我国农民的现实素质是很难顺应这种变化的。据调查，现阶段我国外出农民的素质结构为文盲半文盲占3.67%，小学文化程度
的占31.58%，初中文化程度的占54.14%，大多只能就业于加工业、建筑业、运输服务业、小商业等强体力岗位（注：冯海发：“中国农业劳动力转移的现状、前景及对策”，《学习与探索》1997年第1期。）。可以看出，这种低下的素质结构是难以保证进城农民在城市谋取职业并稳定生活下来的。4.农村人口城市化收益降低。在上述3个方面的影响下，农村人口转移到城市，找到工作的概率和取得更高收入的机会将减少，而所付出的实物成本和心理成本将增加，预期收入的减少和实际成本的增加，必然限制农村人口城市化的规模和速度。
维持就业稳定是任何市场经济国家政府的重要目标，对处于激烈转轨时期的中国而言，就业稳定的政策含义是十分明显的，它关系到广大居民的切身生活，也关系到群众对改革的支持和对政府的信任。面对沉重的城市就业压力，现阶段我国农村人口城市化处于该进难进的两难困境，但从维持整个社会就业稳定的大局出发，慎重地确定如下两方面政策导向却是理智而合适的：1.引导并适当控制农村人口城市化，这是由下岗工人和农业剩余劳动力的不同失业特性决定的。对下岗工人而言，其失业是显性的，一旦下岗，便意味着收入来源的断绝；而农业剩余劳动力是隐性的，失业只意味着较低的劳动边际产出率，土地仍可提供其最基本的生活保障，这是农民比下岗工人更为有利的方面。2.致力于实施城市再就业工程，这是由我国特殊的体制和现实背景决定的。对城市职工而言，国家长期实行的是高就业、高福利、低工资政策，并且工人就业往往从一而终，很少有流动。因此，工人一旦下岗，他们缺乏的不仅是储蓄，而且是多样化的劳动技能。在社会保障能力十分脆弱的情况下，国有企业职工下岗失业，面临着的往往是巨大的生存压力，当越来越多的下岗工人面临巨大生存压力时，其社会后果无疑是极其严重的。因此，致力于提供给下岗工人再就业的机会，无疑也是维持整个社会就业稳定最为关键的任务。
当然，引导和适当控制农村人口城市化和致力于实施城市再就业工程，绝不意味着对庞大的农业剩余劳动力撒手不管，只是在城市面临沉重就业压力的现阶段，转移农业剩余劳动力不能寄厚望于农村人口城市化，而是应该转换视角，寻找其它的突破口。
三、寻找解决农业剩余劳动力问题的突破口
农业劳动力的大量过剩，其原因可以从如下几方面分解：第一，农村人口基数太大；第二，农业劳动力的供给过多；第三，农业内部就业容量狭小和农村人口城市化受阻。因此，解决农业剩余劳动力问题，应该从这三个方面去寻找突破口。对于农村人口基数太大，应该加强计划生育和寻求劳务输出，本文暂不讨论。对于农业劳动力供给过多，应该通过加强教育和培训，在提高劳动力素质的同时延缓和减少劳动力的供给。对于农业内部就业容量狭小，应该通过推动农业生产结构的调整和加强对整个国土资源的开发来创造更多的就业需求。对于农村人口城市化受阻，应该引导乡镇企业适度集中和加强农村地区的城镇化建设来促使农村人口向农外和乡外转移。这便是解决农业剩余劳动力的基本思路，下面将分而述之。
（一）通过教育和培训，在增加人力资本积累的同时，减少素质偏低的劳动力的供给，这是解决农业剩余劳动力出路的治本之策。
据统计，1996年我国农村劳动力占农村总人口的57.66%，在农村劳动力中，文盲半文盲占15.88%，小学文化程度的占40.24%，初中文化程度的占37.27%，高中及以上文化程度的仅占6.61%。在农村劳动力中，受过职业教育和培训的仅占农村劳动力总数的5%（注：全国农村固定观察点：“当前我国农村劳动的文化与职业构成”《农村经济研究参考》1998年第1期。）。另据第一次全国农业普查，1996年农村农民科技人员为271.7万人，仅占全国从业劳动人员的0.64%（注：第一次全国农业普查快速结果公报：《新华文摘》1998年第3期。）。可见，现阶段我国农村劳动力所受教育和培训程度是十分低下的，而农村劳动力素质结构普遍偏低的现实情况又从以下三个方面加剧了劳动力过剩的矛盾：其一，劳动者把本该接受教育和培训的时间用在生产上，增加了劳动供给。其二，未受过较高程度教育和培训的劳动力，其生产率通常较低，为了获得相同的产出和收入，他只有通过延长劳动时间或加大劳动强度的途径来达到，而两者都无异于劳动供给的增加。其三，未受过很好教育和培训的劳动力，其创新能力较差，通常只滞留于依靠传统经验生产的有限领域，很难开拓新的就业门路和工作机会，无法创造出更多的岗位需求。反之，通过加强教育和培训，却既可延缓和降低劳动力的供给，又能创造出更多的岗位需求，从而能极大地缓解我国农村劳动力过剩的巨大压力。当然，加强教育和培训需要一定的条件和投资，我国现阶段的情况如何呢？
从国家的基础能力来看，1993～1997年，我国经济的年均增长率为11%，高于世界平均水平7.3个百分点，1997年我国GDP已达到74772亿元，国民经济的基础和实力都有极大的增强。但是，国家用于教育的支出在1991～1995年间的年均增长率只有4.43%，同期国家的教育投入平均占GDP的比率为3.2%。而据联合国教科文组织公布的资料，世界各国教育投入在1985年就已达到5.7%，远远高于我国目前的水平。从国内外情况的对比来看，不论是教育支出的增长率还是教育支出所占GDP的比率，我国都有较大的增加余地。再从现有的教师负担来看，1996年我国普通高校的师生比例为1:7.5，中等学校为1:16.4，小学为1:23.7，也是有能力扩大教育规模的。
事实上，从政府的角度而言，提供教育机会和提供工作机会有互相替代的效应，但前者往往比后者更加容易，成本也更低。从操作方面来看，素质较低的劳动者面临着就业困境，有着提高其自身文化和知识水平的内在冲动，政府发展教育和培训，只是一种因势利导的策略而已。从成本方面来看，按通常标准计算，提供一个就业机会需要追加4万元的资本设备，而这可以为200名小学生、或是94名初中生、或是81名高中生、或是16名中专、技校生提供一年的教育事业费（注：周贝隆主编：《面向二十一世纪的中国教育：国情、需求、规划、对策》P190，高等教育出版社1990年版。）。相较而言，发展教育的成本是较低的。
综上所析，发展教育和培训对缓解我国巨大的农业剩余劳动力压力是合理而可行的。但是，在发展教育的对象选择上，却不能普遍撒网，而应该把青少年做为最主要的目标和契入点。1996年，我国16～24岁的青少年就业人口占总就业人口的19%，失业人口占总失业人口的70.4%。而在已就业和失业的这部分青少年中，初中及初中以下文化程度的却分别达87.4%和62.5%（注：根据《中国统计年鉴(1997)》第135、138、140页数据计算。）。这是总体情况，农村和状况就更差。1996年，我国农村普通中学和小学的缀学率分别达到3.5%和1.3%。可以看出，我国目前的青少年就业及素质状况是不容乐观的。因而加强对青少年的教育和培训就具有特别重要的意义。毕竟，青少年是未来劳动力供给的主要来源，只有增加对他们的人力资本投资，才能满足以知识和技术进步所推动的产业结构变化对高素质劳动力的需求。同时，青少年过早地参加劳动，既会加剧劳动力供给过剩的矛盾，又造成了对人力资源的极大浪费。
（二）适当降低耕地密集型农产品的生产，大力发展劳动和技术密集型农产品，深化农业内部就业，这是从需求方面消化农业剩余劳动力的合适选择。
长期以来，我国农业是一种以追求产量增长为主要目标的数量型农业，这种农业发展模式在解决温饱阶段曾发挥了很大作用，其突出贡献就是使我国的粮食总产从80年代起连续跃上了3.5、4.0、4.5、5.0亿吨大关，使我国基本上告别了农产品全面短缺的时代。然而，这种数量型农业的弊端也是很明显的，其主要后果就是用耕地密集的粮食挤占了劳动和技术密集的其它种类农产品，使得我国农业内部的就业容量日益缩小。据测算，在多种农产品的用工需求上，谷物每亩用工只有13.61个，而蔬菜每亩用工为61.52个，水果每亩用工为67.13个，生猪每头用工为20.53个，牛每头用工为57.54个，淡水鱼每亩用工为30.9个（注：国家计委(1994)：转引自卢锋：“比较优势与食物贸易结构”，《经济研究》1997年第2期。）。相对而言，粮食作物的就业容量是很小的，用地量却相对较多。我国属于耕地资源稀缺的国家，但劳动力资源却异常丰富，因此，大力发展以畜牧业、林果业、水产品、高档蔬菜等并对其进行加工增值，适当降低粮食生产并积极参与国际分工与循环，不但是转移农业剩余劳动力的合适选择，而且也是根据经济资源替代原理进行农业生产结构调整的合理取向。
当然，考虑到粮食在我国的特殊重要性，调整农业生产结构也必然要把国家的粮食安全考虑进来。但在国际经济日益一体化的现时代，过分强调粮食自给却并不可取。在未来的国际贸易组织内，中国的粮食不可能具有竞争优势，原因就是它对中国而言是用稀缺资源替代充裕资源，从成本方面必然远远高于其它国家。解决粮食安全问题，可以发展多渠道贸易，通过增加劳动与技术密集的农产品的出口来购买更多耕地密集型的粮食。同时，通过增加劳动积累，立足于整个国土资源，把目前尚未利用起来的次质边际耕地和非耕地利用起来，不断改善农业生产的基础条件，并凭籍技术进步来增加土地单产等也是有很大潜力的。有理由认为，只要我国经济保持稳定发展的势头，我国的粮食安全就不会因结构调整而受到威胁。相反，结构的调整却提高了农业生产的总体质量，并且为庞大的农业剩余劳动力创造了更广阔的就业空间。
（三）引导乡镇企业适当集中，加强农村地区的城镇化建设，这是充实农业内就业和促使过剩劳动力向农外和乡外转移的有效途径。
乡镇企业曾在转移农业剩余劳动力中立下汗马功劳，几近容纳了30%的农业转移人口。但因受初期“离土不离乡、进厂不进城”的劳动力转移思路的制约和影响，乡镇企业的布局十分分散，地区布局极不合理。我国现有的乡镇企业，80%分布在自然村，12%分布在农村集镇，7%分布在建制镇，1%分布在县及县以上的镇市。乡镇企业的过分分散，使其丧失了许多应有的聚集和扩散效应，其就业容量也不断下降。在80年代，我国乡镇企业每年新增就业容量为1000万人，到了90年代却迅速下降至每年600万人。同时，乡镇企业的分散布局，使得我国农村地区的城镇化建设也缺乏足够的动力支持。80年代中期以来，我国农村地区的小城镇建设出现了发展紊乱、生态失衡（包括自然生态和人文生态失衡）、后劲乏力等难题，对农村人口的吸纳力和吸引力不断减弱。据研究，只要能使现有分散的乡镇企业向小城镇适度集中，通过关联产业的乘数效应，则可使现有乡镇企业和小城镇的就业容量扩大30～50%。
我国现有小城镇19000多个，农村乡镇43100多个，乡镇企业233.6万个（其中非农乡镇企业139.63万个1996年末数），其就业空间是十分广阔的。在农村人口城市化面临城市就业困境的现阶段，依托这些小城镇和农村乡镇，吸引农业剩余资金和城市回流资金，引导乡镇企业逐步聚集，并通过户籍制度、乡镇企业产权制度、农村土地制度、投资制度、社会保障制度等的配套改革，努力促使农村二、三产业和农业产业一体化的发展，必然能有效地为农业剩余劳动力创造更好的就业条件和更多的就业机会。