论村民自治运作中的公共参与，本文主要内容关键词为：村民自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现阶段中国农村基层实行村民自治制度，从法理上讲，村庄的公共事务应由村民自我 管理，因此村民的公共参与显得十分重要。正因为如此，村民自治运作中的公共参与问 题，近年来日益受到国内外研究中国农村问题的学者们的关注。然而，目前中国农村毕 竟还处在村民自治的初级阶段，人们对村民公共参与的性质、地位、作用、方式和机制 等还缺乏科学认识，研究这一课题无疑具有不可低估的学术价值和现实意义。
一
参与是研究和分析现实政治社会问题的一个重要方面，也是近年来学术界经常探讨的 一个课题。但不同学者对参与的理解有所不同，甚至相去甚远。《中国大百科全书·政 治学》把政治参与定义为“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。”(注 ：《中国大百科全书·政治学》，第485页，中国大百科全书出版社，1992年版。)《布 莱克维尔政治学百科全书》则认为政治参与是“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动 。这一宽泛的定义适用于从事这类行动的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或 是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形成过程。”(注：戴维· 米勒等：《布莱克维尔政治学百科全书》，第563页，中国政法大学出版社，1992年版 。)笔者认为，前人的研究对于我们正确理解村民自治运作中的公共参与无疑具有重要 的参考价值，但中国农村的村民自治有自己鲜明的特色，我们不能简单地套用传统的解 释或西方政治学术语来说明当今中国农村村民自治背景下的公共参与。
本文所要研究的村民自治背景下的村民公共参与，是指村民在村民自治运作过程中参 与村庄公共生活，影响村庄公共权力运作的行为。它是村民与村庄政治系统发生直接的 行为联系的过程，是村民表达自己意愿于村庄政治体系之中的显性行为。从一定意义上 说，村民公共参与是一种特殊意义上的政治参与，其特殊性具体表现在参与主体、客体 和方式等各个方面。
首先，从参与的主体分析，村民自治运作中的公共参与主体是本村成年村民。按有关 法律规定，村民自治运作中的公共参与主体，需要具备两个条件：一是年龄条件，即年 满18周岁；二是村籍条件，即本村的村民。在实践中各地具体做法有所不同，但在现有 制度环境下，一般主要以户籍作为确认村籍的主要标准。无论其现在实际的职业是什么 、生活在何地、在哪个单位工作，只要其户籍在村里且已年满18周岁，就拥有本村成年 村民的资格，从而享有参与本村公共事务的权利。必须明确，在现阶段中国农村的村民 自治中，介入村庄公共权力运作过程的主体是多种多样的。村民、各种团体和组织、政 党、地方政府等，都可能介入村庄的政治生活。但村民自治中的公共参与主体却只能是 本村村民，只有本村的成年村民对村庄政治生活的介入才属于村民自治运作中的公共参 与。
其次，从参与的客体分析，村民自治运作中公共参与的客体主要是村庄公共权力的运 作过程。具体地说，村民参与村庄公共生活，主要是试图影响和推动村庄公共权力组织 及其干部的产生，以及与本村村民利益直接相关的村庄公共事务的决策和管理活动。通 过参与，以期保证村庄公共权力的运行尽可能地体现最广大村民群众的根本利益，促进 村庄的发展和村民个人利益的实现。所以，村民自治运作中的公共参与客体与一般政治 参与的客体是有所不同的，它明确地限定于本村的管理机构及其干部，以及本村范围的 公共事务即村务的决策和管理活动，这是村民自治运作中的公共参与客体的限制性。应 当肯定，村民面对政府及其干部，影响政府决策和管理的参与行为，无疑也属于村民参 与活动，但它不属于本文所分析的村民自治运作中的公共参与行为。因此，政府及其干 部、以及政府决策和管理等都不能列入村民公共参与的客体之列。
最后，从参与的方式分析，村民自治运作中的村民公共参与在方式上突出地表现为直 接性参与。村民自治是农村基层人民群众的自治，在自治组织里，村民直接选举自治组 织的领导人，直接表达自己的意志，直接参与重大问题的讨论，直接监督村庄公共权力 组织及其干部的管理活动，等等。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村 民直接自主行使管理村庄的民主权利。一句话，直接民主是村民自治的最本质、最重要 特点。相应地，直接参与也就成为村民自治运作中公共参与区别于其他类型政治参与的 最显著特点之一。当然，在村民自治运作过程中，也存在着一些间接性参与等其他类型 的公共参与方式、方法，但直接参与无疑是最主要的，也是最能体现村民自治背景下公 共参与特点的重要方式。
二
分析村民自治运作中的公共参与，参与主体是一个具有特殊意义的范畴。根据村民自 治的原则和精神，村民公共参与的主体是广大村民群众。然而，当今中国农村的村民已 经不再是一个统一的整体。党的十一届三中全会以来，随着改革的不断深化，农村社会 结构已经发生了重大分化，“原来同质同构的单一性农村社会结构已为多元化的新农村 社会结构所取代，农民已经分化为地位、利益不同的若干阶层和群体。”(注：卢福营 ：《农民分化过程中的村治》，第204页，南方出版社，2000年版。)对此，政治学和社 会学者们从不同角度做了不少研究，并已形成了众多成果。我们认为，如果以村落场域 为考察的空间单位，那么依据在村庄公共生活中的地位和作用的差异，现阶段中国农村 的村民大致分为三个群体：
村干部。村干部是村庄公共生活的主导力量，他们在村庄公共权力运作过程中发挥着 领导、管理、决策、整合等功能。在当前的村民自治实际运作过程中，村干部扮演着国 家代理人、社区当家人、派系(注：孙琼欢、卢福营：《中国农村基层政治生活中的派 系竞争》，《中国农村观察》，2000年第3期。)代言人和家庭代表人等多重角色，因此 他们的行为表现出多重利益取向，往往是站在村落场域的角度作出的一种既符合国家和 社区整体利益，也是符合派系、家庭和个人利益的理性选择。同时，他们因多重角色身 份拥有多种政治和社会资源，因此可以动员多种资源参与村庄公共生活，在村民自治运 作过程中居于优势地位。
头面人物。头面人物是那些在村庄社会稳定和发展中有着重要作用，在村庄公共生活 中具有较大影响力和权威的人士的统称。按村民的说法，就是那些村子里说得起话、办 得成事的人。其中有的是由于能经营、善管理，并取得了卓越的经济成就而成为现代农 村的经济型能人；有的是由于具有较高的文化水平，因其独特的智能而成为当今农村的 文化型能人；有些可能由于处事公正、待人公平、乐善好施等个人人格力量而拥有权威 ；有些可能是由于曾在各级各类组织中任职，甚至可能因为是宗族中的长者而受人尊敬 ；还有一些“泼皮流氓”和“混混”之类的黑色头面人物，因为村民畏惧和害怕其蛮横 和暴力而形成影响，等等。一句话，他们因各种各样的原因在村庄或“圈子”中拥有重 要影响，成为有头有脸的权势人物。头面人物是村庄公共生活中的骨干力量，尤其是， 村庄实行村民自治以后，他们对村落社会的影响力便愈来愈重要。
普通村民。普通村民是那些农村中常说的无权无势的小人物。根据有关法律和制度的 规定，他们是村民自治运作中公共参与的法定主体。只是因为自身缺乏可以利用的政治 和社会资源，在村民自治的实际运作过程中，法律和制度赋予的公共参与权力时常得不 到充分兑现和有效保护。在村落场域各种角色群体之间的博弈中处于劣势地位，相对于 村干部或头面人物的优势地位和优势资源，他们常常表现为无可奈何。然而，普通村民 虽无权无势，但人数众多。在村落场域的权力博弈中，其力量优势主要在于人数上的众 多。普通村民作为个体无力与其他群体的成员进行较量，但作为群体则是村民自治运作 过程中不可小视的重要力量。
从一定意义上说，参与主体的差异在很大程度上影响和决定着政治生活的差异。正如 政治参与主体的范围决定了一个国家国体的性质和类别一样，现阶段村民自治实际运作 过程中公共参与主体的范围决定着一个村庄村民自治的模式和类别。根据相关法律的规 定，所有本村成年村民都有权参与村庄公共事务自我管理、参与村庄公共生活。然而， 这只是村民自治运作中公共参与的法定主体，即由法律确定的村民在村民自治运作中公 共参与的主体身份和资格。法律赋予村民的公共参与权利只有得到具体实施才是实践意 义上的公共参与，所以村民自治实际运作中的公共参与主体应是法定基础上的事实主体 。然而，由于各种因素的影响，在现阶段村民自治的实践中，村民的这种法定权利未能 得到全面体现，法定主体与事实主体之间还存在着不一致性，甚至具有相当大的差异。
众所周知，村民自治无论作为一种理念还是作为一种制度，都须在一定的社会背景下 形塑，并在特定的村落场域中演绎。其运作实际是村落场域各群体之间按照民主的“游 戏规则”博弈和妥协的过程。从一定意义上说，一个村庄的村民自治模式和类型就是村 庄公共权力在村干部、头面人物、普通村民等不同村民群体之间的结构性分配。由于受 村落场域多元性的影响，三个村民群体在不同村庄的公共权力体系中所处的地位和发挥 的作用有所差异，由此形成为不同类型的村民自治。从相关法律和制度规定，以及现阶 段村民自治的实践考察，依据各村民群体参与村庄公共生活的广度和深度，以及村庄公 共权力在三个村民群体之间的分配关系，村民自治大致可分为三种模式和类别：
其一，干部支配型。即村干部在村庄公共权力体系中居于支配地位，并控制着村民自 治的实际运作过程，普通村民甚至村庄中的头面人物对村庄公共生活的参与和影响度极 低。这种类型的村民自治是中国农村基层治理模式由以行政统摄为特征的人民公社全能 型治理向以自我管理、自我教育、自我服务为主要特征的村民自治转变的过渡类型。
在这种村民自治中，无论村干部还是其他村民都依然在很大程度上遵循传统的思维和 行为定势：村干部一方习惯于行政式命令和家长式管理，缺乏群众自治的新观念和民主 管理的作风，村民一方则习惯地听从干部的指挥，缺乏自主性和公共参与意识。村干部 基本上支配着村庄的公共权力资源，调控着整个村民自治的运作过程，村民尚处在对公 共权力和公共参与的冷漠状态，他们的公共参与最主要地表现为直接参加由政府部门统 一安排的村民委员会的选举投票。如此，村民自治实质上是为占村民人口极少数的特殊 村民群体——村干部的治理。这种村庄治理模式严格地讲还不是真正意义上的群众自治 。
其二，能人主导型。即村干部和头面人物两个村民群体在村庄公共权力体系中居于主 导地位，但普通村民对公共权力系统的参与和影响度仍然很低。其最主要的特点是，掌 握优势社会资源的农村能人(村干部和头面人物)与村庄公共权力形成密切或较密切的关 系，成为影响村民自治运作过程的最直接力量。
关于能人，人们有不同的理解。我们认为，当前中国农村的能人大致分两类：治理能 人——村干部；非治理能人——头面人物。随着农村经济社会的变迁和农民的分化，在 一部分农村地区，特别是东部较发达地区的农村，一批具有较强权利意识、自主观念、 公共理性和参与能力的头面人物在农村迅速崛起，对村民自治的运作过程产生了深刻影 响，促使中国农村的村民自治由干部支配型转向能人主导型。在这一新的村民自治类型 中，现代农村的头面人物已能较积极、广泛、高效能地参与村庄公共生活，影响村庄公 共权力的运作过程，制约村干部的治村行为，并以其广泛的代表性和较强的政治技能， 推动村民自治的进程。但是，那些占人口大多数的不掌握优势社会资源的普通村民仍距 离村庄公共权力较远。他们对自己的这种处境普遍表现出某种程度的失落和不满，有着 强烈的扩大参与和影响村庄公共权力运作过程的渴望。相对于干部支配型村庄治理模式 ，这种模式显然离村民群众自治更近，但它终究还未能有效地将极大多数村民群众纳入 公共参与的范围，无论是在民主的广泛性还是民主的直接性上均没有达到村民自治制度 规定的理想境界。
其三，群众自治型。即村民自治在各村民群体直接、广泛、高效地参与下运作。其最 突出的特点是，村民自治的直接民主性和群众性。不仅仅是村干部和头面人物，而且普 通村民群体也能够广泛地参与村庄公共生活，直接决定和影响村庄公共事务。普通村民 在村庄公共权力体系中的地位和村民自治运作中的作用明显提升。村民自治真正发展到 了法律和制度规定的农村基层群众自治的理想状态。
在这种村民自治模式和类别中，伴随着村民民主素质的提高，各村民群体广泛参与村 庄公共生活，影响村庄公共权力运作过程的渴望最终变成为真正的现实，法律赋予村民 自治的精神和原则已经成为现实的实践，普通村民也由村民自治运作中公共参与的法律 主体变为真正意义上的事实主体。在村庄公共权力体系中，村干部、头面人物、普通村 民三个村民群体相互协调和有机合作，呈现出良性的互动关系。广大村民群众积极地参 与和影响村庄公共权力的运作过程，整个村民自治过程体现着充分的直接民主性和广泛 的群众性。
以上三种村民自治的类型，从纵向考察是一个依次演进的过程，在一定意义上可视为 村民自治演进的基本轨迹。从现阶段中国农村村民自治的现状来看，大多数农村地区的 村民自治仍处在干部支配型或能人主导型的发展阶段。然而，随着农村经济社会的发展 ，村民自治将逐渐地向民主化程度更高的群众自治阶段演进。正如有的学者所说：“随 着时间的推移，村民自治自下而上的冲力会不断扩大而日渐显示，这种不可逆的特点会 使我国农村政治体制出现一种超越。”(注：杨光秋：《村民自治研究价值新探》，《 中国社会工作》，1997年第1期。)因此，村民自治的改革和发展应顺应其民主化的趋势 和要求，进一步开放村庄公共权力资源，逐步扩大村民的公共参与，提高村民自治过程 的民主化程度。如果不在农村基层民主架构内进一步扩大村民公共参与的渠道，那么， 村民自治运作中的公共参与主体就只能停留在村干部或农村能人的层面。任其发展下去 ，村民自治也有可能蜕变为新的“乡绅”治理。当然，村民公共参与的发展必须有领导 、有步骤、有秩序地进行。
三
在村民自治运作过程中，村庄公共事务的决策和管理活动总是要通过一定的组织渠道 、机制和程序体现出来。这些与村务决策和管理活动密切相关的渠道、机制和程序等， 从一定意义上说，就是村民自治运作中公共参与的结构。(注：陶东明、陈明明：《当 代中国政治参与》，第155页，浙江人民出版社，1998年版。)村民公共参与结构的状况 势必对一个村庄的村民公共参与产生重大影响。
从现阶段中国农村村民自治的实际运作来看，村民公共参与结构主要有：(1)民意代表 结构。即在村民自治组织体系中集中和行使多数村民意志的公共参与结构。根据有关法 律规定，村民会议和村民代表会议、村民委员会是村民公共参与的民意代表结构的最典 型形式。(2)民意表达结构。在大多数情况下，村民常常以意见的形式参与村务决策和 管理活动。适应村民表达意见的需要，在村民自治运作中形成了复杂多样的民意表达结 构。由于村民自治的特殊性，现阶段中国农村村民公共参与实践中表现出来的民意表达 结构，最主要地是：听取村民意见的村干部和村民小组长、依行政指令在农村中建立的 老年协会和妇代会等群众团体、村民在公众场合议论村级干部和村务的群众行为，等等 。(3)非法结构。即那些没有得到社会正式规范认可和保护的村民公共参与结构。在当 前中国农村的村民自治运作过程中，公共参与的非法结构形式多样。比如：派系、关系 网、后门、宗族、建立在金钱贿赂基础上的结构、与村级组织和干部对抗的暴力行为等 ，都可能成为村民公共参与的非法结构。
应当肯定，政府在推行村民自治的过程中，对村民公共参与的结构已作出宏观的制度 安排，但从迄今为止的实践来看，远未能满足村民自治正常运作、村民正常地从事公共 参与的要求。
第一，公共参与的结构不够健全，一些村民自治所需要的公共参与功能难以实现。例 如：村民的民主决策功能因村民会议难召集、村民代表会议的自立性弱而无法有效地履 行。从法理上讲，村民会议和村民代表会议是村民自治组织体系中的权力机构，是村民 公共参与的民意代表结构，但是，从实践来看，随着放权性农村改革的推行和发展，村 民的自主性日益增强，农村人口的流动日益频繁，农村社会成员的分化日益明显。在这 种背景下，要召集利益相左、职业不同、工作时间和地点各异的全体村民开会讨论村务 ，客观上存在着相当大的困难。而村民代表会议本来是为解决这一实际困难而构建的村 民公共参与结构，但有关部门作出了村民代表会议由村民委员会召集的制度安排，客观 上造成了村民代表会议对村民委员会的依附，无法独立地发挥其功能，从而使这一民意 代表结构徒具虚名。村民的民主决策权也就因此而难以充分兑现。
第二，公共参与的结构分化不足，村民的公共参与遭遇严重障碍。公共参与结构的分 化不足，一方面造成村庄公共权力的集中，给村民的公共参与和村民自治的运作造成阻 碍。实证研究表明，现阶段大多数农村村级社区的公共权力集中于村党支部委员会和村 民委员会，即村两委会。特别是高度集中于村级领导核心，主要是村党支书和村委会主 任手中。据此，一些村民把村两委会戏称为“俩委员”(意即俩个人的委员会)。另一方 面使多样化的村民公共参与渠道和参与形式难以形成，不能为扩大村民公共参与，发展 农村基层民主创造有利条件。
第三，非法结构畸形发展，村庄公共权力的正常运作受到消极影响。根据我们的实证 研究，在现阶段中国农村村民自治运作中，村民公共参与的非法结构和非制度性参与呈 现出增多的趋势。村民公共参与的非法结构和非制度性参与之所以会畸形发展，根本的 原因在于正常的公共参与结构不能满足村民的参与需要，或某些必要的参与功能无法通 过正常的公共参与结构来履行。当然，也不排除一些抱有不正当目的的村民为增强自己 的参与效能而构建出某些非法结构。应当承认，在村民公共参与结构不健全的背景下， 非法结构可能成为村民进行有效公共参与的必要补充形式。然而，非法结构的存在和增 多势必会对村民的公共参与产生消极影响，并有可能对村庄公共权力的运行构成明显的 危害。所以，必须采取有效措施，把村民自治运作中的公共参与逐步纳入合法化、制度 化轨道。
四
应当肯定，经过十多年的村民自治实践，现阶段中国农村村民自治运作过程中的公共 参与已取得了重大进展，广大农民在党的领导下结合本地实际创造了众多有效的公共参 与形式和方法，有力地推动了中国农村乃至整个社会民主政治的发展。但是，我们也应 理性地认识到当前村民自治运作中的公共参与，客观上还存在着一些有待改善的环节和 问题。
(一)现阶段的村民公共参与实践与制度存在严重偏差
早在推行村民自治之初，有关部门就对村民的公共参与作出了一系列的制度安排，随 着村民自治的发展，其相关法律和制度不断地得到完善。根据现有村民自治制度的规定 ，村民进行公共参与，实行自我管理、自我教育和自我服务的方式和途径集中体现为“ 四个民主”：(1)民主选举。即村民直接参与村民委员会主任、副主任和委员的民主选 举，并参与村民代表和村民小组长等的直接选举。(2)民主决策。即村民通过村民会议 或村民代表会议等形式直接参与涉及多数村民切身利益的本村公共事务的讨论和决定。 (3)民主管理。即村民通过村民会议或村民代表会议制定村级规章制度，据此实施村务 管理。同时村民还可以通过各种途径和组织形式参与村务管理活动。(4)民主监督。即 村民可以通过村务公开等多种方式和途径，对村委会和村干部的村务管理工作实行民主 监督，进行民主评议，对不称职的村委会成员具有罢免权。
以上规定是中国农村基层民主制度化的重要成果，它为村民的公共参与提供了制度保 障。然而，这些制度安排也只是为村民的公共参与提供了法定权利，从现阶段中国农村 村民自治的实际运作来看，由于受多种主观和客观因素的影响，其中相当部分规定并没 有真正落到实处，村民公共参与的实践与其制度之间还存在着严重的偏差。基于此，我 们认为有关部门在关注村民公共参与的制度保障和制度建设的同时，应更多地关注村民 实际的公共参与水平、程度和效果等。相关学者也不应仅仅从制度层面认识村民自治背 景下的公共参与，同时必须从实践层面分析村民自治实际运作过程中的公共参与，把制 度分析和实证研究结合起来，只有这样，才能对现阶段中国农村村民自治运作中的公共 参与有一个较为全面的认识和理解。
(二)村民的公共参与呈现非均衡性
村民直接参与村级社区公共事务，是实行农村基层社会群众自治的重要环节和内在要 求。然而，在实践中，村民的公共参与势必会受到村庄治理环境的影响和作用，从而使 现阶段中国农村村民自治实际运作中的公共参与呈现出非均衡的发展态势。
其一，不同类型村庄的村民公共参与具有非等同性和多样性
村民的公共参与是衡量一个村庄民主化程度和社区政治发展水平的重要标准。正因为 如此，政府在推行村民自治的过程中极为关注村民群众的公共参与问题，并在一开始就 作出了统一的制度安排。然而，村民自治总是在特定的村庄治理环境下运作的，由于具 体的、多样化的村庄治理环境的影响，不同类型村庄的村民公共参与势必表现出一定的 差异和各自的特色。一是不同村庄村民公共参与的程度和水平不均衡。村民群众参与村 庄公共生活，作为一种民主形式，其发展离不开一定的经济基础及其与之相联系的社会 和文化因素。由于中国农村地域辽阔，经济和社会发展状况异常复杂。特别是改革开放 以来，不同的农村地区，甚至于各个村庄在自主发展中逐渐拉开了经济和社会发展的距 离，表现出非等同性，由此造成了村民自治实际运作中的公共参与程度和水平呈现出明 显的非均衡发展状态。二是不同村庄村民公共参与的模式有所不同。20世纪80年代以来 ，中国农村在分权式改革中获得了相当大的自主权，各地农民有可能从本地实际出发， 自主探索村庄的经济和社会发展道路，形成了各具特色的村域经济和社会发展模式，从 而打破了人民公社体制下构建的中国农村社会结构的同构性和一致性，形成了一个丰富 多彩的、多样化的农村社会新格局。这势必对村民自治实际运作中的公共参与构成深刻 影响。例如：在经济、社会发展模式不同的村庄，村民自治所面临的任务和所处的环境 均有所差异。如此，统一性的村民公共参与的制度贯彻于差异性的村域场景，经过与特 定的村庄治理环境的互动，必将导致不同的、多样化的村民公共参与模式和类型。(注 ：徐勇、张厚安、项继权等著：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社，2000年 版；卢福营：《农民分化过程中的村治》，南方出版社，2000年版。)
其二，各村民群体的公共参与呈非均衡发展状态
在现阶段中国农村的村民自治运作过程中，“村民在社区公共参与中的角色及相应的 公共意识已经发生了很大的变化。这种变化表现在：村民因在村庄治理中所饰演的不同 角色，其政治人特征总体上呈现出阶层分化的趋势。”(注：吴毅：《村治中的政治人 》，《战略与管理》，1998年第1期。)由于受传统的行政控制型村治模式惯性等多种因 素的影响，村干部在现阶段中国农村村民自治运作过程中仍然居于绝对的主导和支配地 位，对村庄公共事务具有深刻影响和决定性作用。然而，随着改革的深入，特别是农村 市场经济和基层民主政治的发展，各地农村逐渐涌现了一批掌握经济、知识、技术、政 治等优势社会资源的能人。如：个体私业主、集体企业管理者、村民小组长、群团组织 负责人、退位的乡村干部、中共党员、以及其他头面人物。他们具有较强的民主意识和 政治参与能力，日益成为村民自治运作中公共参与的重要力量，对村庄公共权力的运作 产生着广泛的影响，在村庄公共生活中发挥了显著的作用。而占人口多数的普通村民则 由于农村政治文化和公共参与方式的变迁，以及个人缺乏公共参与的知识和经验等多方 面原因，呈现出参与明显不足的状态。在部分村庄甚至出现了普通村民群众不关心村务 、不主动参与村庄公共生活的政治冷漠现象。各村民群体公共参与的非均衡发展状态， 必将对村民自治的运作产生影响，如果任其发展，有可能背离村民自治的民主本质和最 终目的。