水环境保护投融资政策与示范研究（下）——1.水环境保护事权划分框架研究——2.流域水污染防治投资绩效评估研究，本文主要内容关键词为：水环境论文,事权论文,水污染论文,流域论文,投融资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
水环境保护事权划分框架研究
水环境保护事权划分是一项复杂的系统工程，是关系到水环境保护绩效的基础性、长效性的体制安排。长期以来，我国水环境保护和污染防治体制与机制不健全，水环境权属理念未完全确立，有关事权没有得到科学、合理、明确的划分，尤其是在涉及跨流域、跨区域的水环境保护和污染防治事务时，相关主体责权关系纠葛，责任承担机制难落实，甚至出现责任主体缺位，导致水污染事件频发，水质改善目标难以实现。从纵向来看，中央与地方、地方不同层级间水环境保护事权交错重叠、含混不清，责任边界不明，基层地方政府承担了与其财力不相匹配的支出和管理责任，同时又缺乏内在的责任落实激励；从横向来看，部门行政管理职责交叉、相互掣肘却又缺乏协调，影响了水资源环境管理总体绩效。完善水环境保护投融资机制的前提是要明确划分利益主体之间的水环境保护事权，总体目标的是要建立起“事权明晰、责权明确、协调有效、监管有力”的事权承担体制机制，本文就此提出了一个框架性的思路。
水环境保护和水污染防治具有典型的外部性和外溢性特征，影响范围往往是跨流域、跨区域。水环境涉及众多的利益相关者，合理划分各类主体在水环境保护和污染防治领域的事权和职责是一项复杂的系统工程，也是重大的制度创新，不仅需要理论和技术上的探索，更需要在实际工作中根据具体情况进行适应性制度创新，不断改进和调整。在水环境保护事权得以科学、清晰界定的基础上，才可能建立健全科学合理的、与之相匹配的资金机制，也才能建立起合理有效的投融资机制。
一、我国水环境事权划分和管理体制的基本情况
水环境事权与财权的划分必然首先要以法律制度为基础。在法律体系方面，我国已经颁布并实施了《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》、《城乡规划法》、《固体废物污染环境防治法》、《森林法》、《防洪法》等11部法律法规，此外还包括《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的意见》、《国家环境保护部关于加强环境应急管理工作的意见》等行政规章和制度。这些法律法规针对水环境保护相关事项、水污染防治措施和责任主体，都有基本的界定和规范。
《中华人民共和国水法》第三十二条规定，“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。”第三十三条规定，“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。”第三十四条规定，“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。”第五十二条规定，“城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，提高生活用水效率；加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率。”
2008年修订后的《水污染防治法》等法规和制度加大并细化了政府职责：(1)政府应当将水环境保护工作纳入政府重要的规划。如第四条规定，“县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”(2)强化对政府的目标责任制和监督考核。第五条规定，“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”(3)强化政府具体的水污染防治责任，如第四十条规定，“国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当合理规划工业布局，要求造成水污染的企业进行技术改造，采取综合防治措施，提高水的重复利用率，减少废水和污染物排放量”，“国家对严重污染水环境的落后工艺和设备实行淘汰制度。”第四十四条规定，“城镇污水应当集中处理。县级以上地方人民政府应当通过财政预算和其他渠道筹集资金，统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率。”(4)强化政府的监督管理责任。第八条规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”(5)明确了政府对水环境保护的投入责任。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发[2005]39号)规定，“各级人民政府要将环保投入列入本级财政支出的重点内容并逐年增加。要加大对污染防治、生态保护、环保试点示范和环保监管能力建设的资金投入。当前，地方政府投入重点解决污水管网和生活垃圾收运设施的配套和完善，国家继续安排投资予以支持。”
关于市场主体的水环境保护责任，《水污染防治法》也有较为明确的界定。第十七条规定，“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价……建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。”第二十四条规定，“直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费。”第四十条规定，“造成水污染的企业进行技术改造，采取综合防治措施，提高水的重复利用率，减少废水和污染物排放量。第四十一条规定，“生产者、销售者、进口者或者使用者应当在规定的期限内停止生产、销售、进口或者使用列入国家淘汰设备名录中的设备。工艺的采用者应当在规定的期限内停止采用列入国家淘汰工艺名录中的工艺。”
总体来看，我国现行的水环境保护事权划分体制呈现以下几个特点：
一是在市场主体的水环境保护责任界定上，遵行“谁污染、谁负责”、“污染者付费”原则。要求水污染物产生者采取措施处理和降低水污染，如要求建设项目必须实现“三同时”；要求企业进行技术改造，减少废水和污染物排放，淘汰严重污染水环境的落后工艺和设备；要求排污者按照规定缴纳排污费。
二是在政府间水环境保护事权划分上，基本上是执行着“统一领导、分级负责”的管理体制，即由县级以上地方政府分级对其行政辖区内的水环境事权承担责任，具体包括地方水环境标准制定、水污染防治规划的编制和实施、水环境监督执法、水环境基础设施建设和运营、水源地保护等。中央政府主要对全国性、外溢性较强事项负责，如国家水质标准、重点(跨省界)流域的水污染防治规划的确定，并基于水环境保护基本公共服务能力均衡化的原则对特定地区进行转移支付。同时，在跨行政区域、流域性水环境保护上，建立流域管理体制和协调机制。
三是在政府部门间的水环境保护职责分工上，呈现着“多龙治水”的格局。1988年《水法》第九条规定，“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。政府有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”水行政的主管部门主要是国家及地方各级环境保护部门和水利部门，在法律规定的各自的范围内分别对水环境和水资源进行管理，此外还有国土资源、卫生、建设、农业、渔业等多个部门涉及水环境行政管理。具体来说，城建部门对部分城市地下水、城市排水、城市污水集中处理设施建设的管理和指导，环境保护部门对城市污水排放行为和排放标准、水污染防治的管理，国土资源管理部门对地下水、矿泉水的开发和经营权的管理，另外还存在如湿地保护、生态保护、航道管理、农业开发等大量的直接或间接对水资源开发利用和管理产生影响的管理职能。同时，国家还实行行政区划管理与按流域管理相结合的制度，除了地方各级政府的水利部门与环境部门对水进行管理之外，水利部在全国设立了七个流域管理机构：长江、黄河、珠江、海河、淮河、松辽水利委员会及太湖流域管理局，在这七个流域管理机构之下设置了由水利部和环境保护部双重管理的流域水资源保护局。
在实际工作中，水环境保护和污染防治的事权划分非常复杂，如何划分存在较大的理论、经济、技术、行政管理和法律上的困难。尽管我国《水法》和《水污染防治法》等法律法规及相关配套的制度对水环境事权的界定有了总体上、原则性的规范，但总体来看，这些法律的对相关责任的界定还较为笼统、宽泛，缺乏明细化的规定和具体的实施条例或细则。
二、当前水环境保护事权划分及履行中存在的主要问题
(一)水污染防治法体系不完善，相关法律之间协调不足
我国现行的与水环境、水资源保护的相关法律包括《环境保护法》、《水污染防治法》等11部，它们都是全国人大常委会通过的法律，属于同一位阶，具有同等的效力。但现行《水污染防治法》在一些问题上还存在规范上的空白。比如水污染防治法律制度无论在立法基础、适用对象，还是实施条件和方式，都无不是以针对城市的居民和企业的需要为核心的，极少规定专门适应于农村和乡镇建设、农村集体经济组织和乡镇企业所带来的水环境问题的法律制度及其实施方法。对农村生活污水和禽畜养殖污水等问题上缺乏相应的规定和管理制度，对有关农村水污染的法律责任也未作规定。这种情况致使农村面源污染现象严重却没有有效治理的执法依据来遏制。
同时，这些法律法规关于水环境保护和污染防治的规定还都较为笼统，或者即使有了一些总体上的规范，但实际执行情况总不够理想，同时法律之间衔接不足。在执行层面，还存在功能重叠、重复设置、协调不足、部门利益冲突的问题，例如环境保护部门与水利部门在水环境管理职责上(如水污染断面监测)存在一些交叉、“打架”的问题，其对污染状况的发布、标准等也存在差异，导致水环境保护和污染防治工作协调性差，管理有效性不足。
(二)水环境成本体现不充分，企业守法成本高、违法成本低
在我国体制转轨过程中，由于资源价格和税费机制还不完善、不健全，经济活动中水环境的成本未完全显性化、体现不到位、不充分，相关主体权责机制尚不十分明确，导致水环境事权划分存在着模糊性。“环境有价”、“谁污染、谁付费”的理念和制度尚不能得到深入、有效贯彻落实(如排污费征收率低、征收标准难以提高到合理成本)，使得污染的负外溢性问题普遍。
此外，《水污染防治法》实施中“守法成本高，违法成本低”问题突出。现在许多企业宁愿缴纳排污费，取得合法的排污权，也不愿意投资建处理设施，甚至有的企业建有处理设施也不运行。如河南周口莲花味精集团2003年因修建排污暗管被国家环保总局查处，追缴了1500多万元的排污费，并处理了十多名责任人，但该企业2004年又再次偷排大量污水。这说明通过收缴现行标准的排污费或罚款，并不足以遏制环境违法行为。就民事赔偿责任而言，在我国，水污染侵权民事责任赔偿总额也远远低于日本、美国等西方国家，我国水污染侵权民事责任赔偿总额一般不到日本的10％。由于“守法成本高，违法成本低”，一些水污染者和水资源破坏者敢于无视法律而肆意妄为。
(三)地方政府缺乏水环境保护和污染防治的自主激励
政府间水环境保护事权原则上实行统一领导、分级负责。中央政府通过多种手段引导和促进地方加强水环境保护，但是责任边界不明；地方原则上应承担属地水资源和水环境保护责任，但在追求经济发展中，环保目标偏失，缺乏环保事权承担的激励约束机制。特别是在跨行政区域、流域性水污染防治职责划分上，更是缺乏制度性的约束。
近年来，我国虽然越来越重视水环境保护和水污染防治工作，但在不少地方，一些地方依然存在“重经济，轻环境；先发展，后治理”的观念，只顾眼前利益，不顾长远利益，《水污染防治法》难以得到全面正确地贯彻执行。如我国《水污染防治法》第十五条明确规定，“企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。”针对此条规定，一些经济相对落后地区认为本地经济条件差，难以吸引外商投资，因此，只有降低投资准入门槛、生产成本，才能吸引外资，从而发展本地经济。以此思想为指导，一些地方不但不支持环保部门依法征收排污费，反而替排污者说情，甚至采取行政干预。在个别地方，环保部门即使对拒缴排污费行为实施了行政处罚，该行政处罚也难以执行，有些行政处罚决定书甚至变成了一纸空文。
(四)政府部门间职责交错，行政分割，缺乏有效协调
我国对水实行资源与环境分部门管理体制。在水行政领域，表现为水资源与水环境分别由水利行政部门和环境保护部门管理，其他部分在各自的领域内协同管理。水，作为一种可再生资源，水利部门管理的是水的可被利用量；作为一种具有生态价值的环境要素，环境保护部门管理的是水的质量。这种分割管理造成了管理环节的脱钩，水资源的生态价值和经济价值不能有效兼顾，最终的结果只能是水环境质量下降，水资源枯竭，水资源的生态价值和经济价值都收到破坏。合理的管理应是水质水量的并举，没有水量的水，水质再好也是没有环境容量的；没有水质的水，水量再丰富对人类来说也是无法利用的。
首先是环境保护部门与水利部门的职权范围存在较大的交叉。《水污染防治法》规定环境保护部门对水污染防治实施监督管理，《水法》规定水利部门对水资源实行统一管理和监督。这种制度割裂了水质与水量的联系，将水质与水量分别交由环境保护部门与水利部门主管，造成了环境保护部门与水利部门职能的交叉，主要表现为：一是环境保护部门主管制订水环境保护规划、水污染防治规划，水利部门主管制订水资源保护规划，由于水资源具有不同于其他自然资源的整体性和系统性，这几类规划间不可避免地存在着重合；二是环境保护部门和水利部门各自拥有一套水环境监测系统，这两个监测系统在实际运行中各自为政，存在着严重的重复监测现象，浪费了宝贵的行政资源，而且由于水文站和环境监测站的数据不一致，在协调跨地区行政纠纷时，很难结合运用这些数据。
除了环境保护部门和水利部门之外，《水污染防治法》规定国务院建设主管部门根据城乡规划和水污染防治规划，会同经济综合宏观调控、环境保护主管部门，组织编制全国城镇污水处理设施建设规划；各级政府的建设主管部门组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网，对城镇污水集中处理设施的运营进行监督管理。农业主管部门负责指导农业生产者科学、合理地使用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防治造成水污染。渔业主管部门审批在渔港水域进行渔业船舶水上拆解活动，同时负责调查处理渔业污染事故或者渔业船舶造成的水污染事故。海事管理机构对除渔业船舶以外的船舶造成的污染进行调查处理。对于生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备，或者采用列入禁止采用的严重污染水环境的工艺名录中的工艺的违法的违法行为，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门负责责令改正并处以罚款。国土资源部门负责地下水资源的管理。卫生部门协助有关部门对饮用水水源保护区进行划定。在实际运作中，虽然多个部门的管理可以更广泛的调动政府各部门对水管理的参与，但各个部门之间的协调制度很不完善。目前的协调机制都是临时性的、应急性的，如太湖流域水污染防治领导小组联席会议制度，三峡库区水污染防治领导小组，这些协调机制目前运行良好，但这些机制缺乏立法对其进行制度化保障，并未上升到制度层面。目前普遍存在的现象就是统管部门与分管部门之间由于自身利益关系，各自出台的政策缺乏对水资源和水环境的全面考虑，缺乏综合决策。在这种情况下，对于事权相互交叉和重叠的事项，由于缺乏清晰的部际合作与协调机制，就会出现问题。有利的事情，部门会争权；而不利的事情，部门会推诿或杯葛。
(五)流域水环境综合管理机制困难重重
1.流域管理体制与区域管理体制不能形成有机结合。我国经济社会管理体制是按照行政单元划分的区域管理体制。《水法》第二十条规定，国家对水资源管理实行“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制。虽然《水污染防治法》强调了水污染防治中流域管理的重要性，但实践中水污染防治主要是“以地方行政区域管理为中心”的分割管理。例如，主要污染物减排的约束性指标是按省区分解的，并未分解到各流域。这种避开流域的污染指标分解方法科学性不足，无法有效地将水污染减排与流域环境质量的改善建立联系，容易形成各行政区污染责任不清，相互推诿责任，导致严重的越界水污染问题。同时，水质监控的间接性可能无法有效控制排污行为，最终也将导致流域管理的失效。目前流域机构在流域水质管理上的主要机制是：依据流域水环境容量确定流域总纳污能力，据此再分解区域排污总量，通过对区域边界断面的监测来监控区域排污总量。在这种制度安排中，一是边界断面监测结果对区域缺乏法定约束；二是在微观管理上，水行政主管部门负责水域的保护，环保部门负责排污的监督管理，两个部门不仅在法律责任上缺乏相互制约的机制，而且两个部门同时服从于区域政府，必然最终为区域利益所左右，导致流域监管体制失效。
2.在流域管理上，水资源和水环境的双重管理体制运行不畅。如我国七大流域管理机构均设置了水资源保护局，名义上接受水利部和国家环境保护部的双重领导，但事实上是水利部派出机构，这制约了流域机构在水污染防治方面的作用。从部分流域的管理实践来看，目前部门协调的难度，甚至要高于地区协调的难度。淮河十几年的治污实践表明，环保和水利两部门共同牵头的领导小组有名无实，是“十年淮河治污”效果不佳的重要体制原因之一。
3.流域综合管理职能被架空。由于行业管理部门还保留了相当大的资源配置权，这一配置权与行业利益相结合，也导致了在资源管理和开发利用上的分散化决策的状况，在水资源方面，表现为水功能的分割管理和不同形态的水资源的分割管理。由于这两方面的决策和管理权的分散化，使得流域机构在水资源管理、开发、利用上受到事实上的架空，流域机构始终没有承担起流域综合管理的职能。由于流域水管理权力已被区域几近分割完毕，流域机构的位置不得不从区域和行业夹缝中寻求。因此，流域管理机构只能被以后的法律法规限定在特定区域(如重要河段、边界河段)和特定标准内(如取水许可的限额以上)承担水管理职能，而对流域水资源开发利用和管理的调控起不到实质性作用。
4.流域管理机构缺乏进行流域管理的权威。从体制设计上考虑，流域管理机构应是流域综合管理主体。然而，流域机构在实际运作过程中，无法承担起流域综合管理的职责。流域管理的主要难点在于改变区域分散决策的格局，在国家体制状况没有得到改变之前，充分的管理权限解决不了分散管理的体制基础。要想在区域事权现状基础上，建立一个能充分调节区域利益和权力的具有国家级权威的流域管理机构，显然是不现实的。
三、市场经济体制下不同主体间的水环境保护事权划分
水环境事权纷繁复杂，但可以从不同角度和层面来进行分类，例如从功能角度划分，可分为源头节水、水生态保护、水污染治理类事权；从性质的角度来划分，包括能力建设类(管理、监察、监督、执法等能力)事权、环境工程设施建设和运营事权、落后产能淘汰事权、减排技术研发和推广事权、环境责任兜底事权等；从事权的承担方式来看，又可划分为出资(筹资、投资)责任、建造并组织实施、服务提供责任、运行和管理责任以及监督(监察)考核责任等；从支出预算管理和财务的角度，又可分为基本支出、具体项目支出。因此，改进环境事权划分的一个重要内容是要尽可能将各种事权明细化，形成分类、分项的事权划分框架，在此基础上，才有可能形成相关主体分类、分级的环境事权承担机制和责任机制。
(一)不同主体水环境事权的基本划分
在计划经济体制下，企业是国家或政府的附属物，因此，相应的水环境保护责任及其投资，从本质上说都是由国家或政府承担的，无所谓各投资主体投融资事权划分。但随着市场经济体制的逐步建立和企业经营机制的转换，政府、企业和社会公众将在遵循一定的投融资原则基础上重新划分原先为政府独立承担的环境保护事权。政府、企业和个人的环境事权各不相同，但统一于市场经济体制下的环境保护活动。在充分发挥市场机制的前提下，三者应按照责任机制，切实履行各自的环境事权，互相监督、共同努力，共同实现水环境保护和水质安全目标。
政府作为环境管理与监督者，必须充分利用法律规章和必要的经济杆杆对企业的环境行为进行监督管理，借助政策资源创立水污染治理市场。不同的投资主体在水污染防治方面的作用是有明显区别的。政府的投资方向应是重要的污染治理项目和城市污水治理设施以及补贴企业污染治理和技术改造及更新。企业的资金应投向其自身的污染治理项目，或者投资于水污染治理产业。民间资本可以投向污染治理设施的企业化运营。国际资本可以通过贷款等形式给政府或企业，或者以BOT方式投资建设和运营污水处理厂。
1.政府的水环境保护事权。政府是水环境保护技术手段、法律手段、行政手段、宣传教育手段和经济手段的主要参与者，政府应按照社会公共物品效益最大化原则，首先行使规制、管理和监督职能，建立合理的市场竞争和约束机制，使企业把污染危害及影响转嫁给消费者的可能影响减至最小。在我国社会主义市场经济体制转轨和完善过程中，政府其中的一个重要职责就是对建立市场经济进行规制和监督。如统筹制定水环境法律法规、编制国家中长期水环境保护规划和重大区域和流域环境保护规划，进行污染治理和生态变化监督管理，组织开展水环境科学研究、水环境标准制定、水环境监测评价、水环境信息发布以及水环境保护宣传教育等。政府还应当承担一些公益性很强的水环境保护和污染防治基础设施建设、跨地区的污染综合治理，同时履行国际环境公约和协定。
对那些营利性、以市场为导向的环境保护产品或技术，其开发和经营事权应全部留归企业；对那些不能直接盈利而又具有治理环境优势的环保投资的企业或个人，政府应制定合理的政策和规则，使投资者向污染者和使用者收费，帮助其实现投资收益。例如，城市生活污水不同于工业污水，工业污水的排放主体一般比较明确，按照“谁污染，谁治理”的原则，工业污水治理应当以排放企业承担为主。但城市生活污水主要来自居民生活，不能要求居民自己去处理，因此属于政府(地方政府)的职责，也是公共财政应该保障的重点。
2.企业的水环境保护事权。在市场经济中，企业是生产经营活动的主体，也是水环境污染物的主要产生者。根据“谁污染、谁付费(PPP)”的原则，企业是水环境保护和污染治理的责任主体。企业应承担包括水环境污染的风险在内的投资经营风险，不能把水环境污染成本和损害转嫁给社会公众，按照污染者付费原则，直接削减产生的污染或补偿有关环境损失。为了降低削减污染的全社会成本，可以允许企业通过企业内部处理、委托专业化公司处理、排污权交易、缴纳排污费等不同方式实现环境污染外部成本内部化。但是，无论采取哪种方式或手段，企业都需要根据污水排放量和排污费征收标准缴纳排污费。企业的水环境责任还包括清洁生产，清洁生产是从源头保护水环境的重要措施。
3.社会公众的水环境保护责任。在市场经济中，社会公众既是水环境污染的产生者，往往又是承环境污染的受害者。作为前者，公众应当首先按照污染者付费原则，缴纳环境污染费用，这样可以促使其自觉遵守环境法规以减少污染行为。同时要按照使用者付费原则，在可操作实施的情况下有偿使用或购买环境公共用品或设施服务，如居民支付生活污水处理费和垃圾处理费。作为环境污染的受害者，公众还应从自身利益出发，积极参与对环境污染者的监督，成为监督企业遵守环境法规的重要力量，以克服市场环境资源信息的稀缺性，防止或减少环境问题的进一步产生。
根据水环境外溢性、污染者付费、使用者付费等多项原则，可简要列举我国政府、企业、社会、公众等多元主体环境事权的配置项目，具体详见表1。当然这些事权的列举还不可能穷尽到所有的环境保护事项，但目的在于反映出基本的逻辑路线，其他相关更细的环境事务可依此逻辑在相关责任主体之间探索合理划分和科学配置的机制。
(二)按项目解析的水环境事权划分
就具体项目来说，水环境保护系统可分解为水环境质量标准和水污染物排放标准的制订、监测与执法；水污染防治规划的编制、实施；工业水污染处理；城镇生活污水处理；农业面源污染；水土保持、水源生态涵养；小流域综合治理；城乡河道的清淤疏浚、漂浮物打捞；地下水污染防治；水污染防治技术的研发、推广；水污染突发事件的应对；历史遗留水环境污染治理的事权；节水、清洁生成、水循环利用；水功能区保护、水生态建设、自然保护区管护等十三大项，每个具体项目成本效益匹配和外溢性不同，其实施的技术经济手段也不同，因此，权益责任即事权的划分也不一样。
依据“污染者付费”、“受益者分担”、成本效率、外溢性范围等事权划分的基本原则，可简要将上述事权项目的责任承担机制(这里主要指筹资、支出责任，具体组织管理实施可根据项目特点采取市场化、公私合作等灵活、多样化的形式)归纳为如下表2所示。
(三)按事权构成要素的水环境保护事权划分
政府的每项事权可进一步分解为决策权、执行权、监督权与支出权等要素构成，针对这些事权要素在各级政府之间进行分工界定，可以实现政府高效率的运转。从事权的承担方式来看，又可划分为出资(筹资、投资)责任、建造并组织实施、服务提供责任、运行和管理责任以及监督(监察)考核责任等；从支出预算管理和财务的角度，又可分为基本支出、具体项目支出。
四、我国水环境保护政府事权划分框架
(一)科学划分政府层级间水环境保护和污染治理事权
在政府范畴内，为了使水环境保护得到确实落实，还应进一步细分、明确各级政府间的水环境事权划分及其投资范围和责任。可以说，政府间水环境事权划分是水环境管理体制中的一个核心问题，也是难点所在。特别是在我国单一制行政管理体制与分税制预算管理体制下，绝大多数的水环境保护事权项目呈现出一种共同负担性特征(事权共担是我国改革、发展背景下的一种特有的事权履行方式，有较强的动员能力，可以集中力量办大事，在较短时期内解决改革发展中的突出问题和矛盾)，即要求各方齐抓共管，但如何区分之间的责任边界、负担比例，需要根据不同地区财力配置状况，还需要具体项目效益的经济技术测算支撑。
一是政府间水环境事权划分的基本精神是分级负责。水环境保护的外溢性范围和公共产品的层次性是政府间水环境事权划分的基本依据。按受益范围，公共产品分为全国性公共产品和地方性公共产品。全国性公共产品的受益范围覆盖全国，凡本国的公民或居民都可以无差别地享用它所带来的利益，因而应由中央来提供，受益范围仅限于具体行政区域内的水环境保护项目可由地方政府负责。
二是政府间水环境保护事权划分要贯彻效率和激励约束相容原则。政府间水环境保护事权发挥还应体现效率原则，要注意充分发挥中央和地方积极性。地方性公共产品受益范围局限于本地区以内，适于由地方来提供。按受益范围区分公共产品的层次性，不仅符合公平原则，同时也符合效率原则。因为受益地区最熟悉本地区情况，掌握充分的信息，也最关心本地区公共服务和公共工程的质量和成本。从效率原则出发，跨地区的特大型水环境工程属于全国性公共需要。
三是要体现统一性和稳定性原则。事权划分体制安排作为一项处理政府间责权利益关系的根本性制度，必须要体现稳定性、统一性和权威性，要对利益各方形成长效的、稳定的预期，使其在体制框架内合理决策、各行其责、履行职责。这不仅是实现制度综合运行效率的需要，也是体现公平性的需要。
四是政府间事权划分还应按地区分类设计。我国地区发展差距巨大，人口、资源、环境容量都差异显著，很难仅靠单一化的体制安排来解决全国的水环境事权问题。因此应强化制度的分类设计，特别是在涉及各级共担性事权上，中央政府应根据地方经济发展水平、财力状况来分类设计。例如，在环境基础设施建设的承担比例上，东部地区完全自行负责解决，中央财政可对中部地区进行一定比例的补助，对西部地区进行更高比例的补助，对全国性的重点水生态保护、水功能区、禁止开发区的水环境基础设施甚至可以进行中央全额负担。
根据上述原则，可对多级政府间水环境保护事权划分做一框架性的描述(见下页表4)。
(二)完善政府部门间水环境保护职责分工与协调
水作为人类生存、生活、生产所必需，其功能、用途具有多样性，影响水环境相关的事务涉及各行各业。企图通过一个行政主管部门来统领甚至包揽所有涉水的资源和环境管理职能显然并不现实，一个国家存在多个直接或间接涉及水资源环境的管理部门实属正常。如前所述，长期以来我国基本实行着“多龙治水”的体制格局，但在水资源和环境政策决策上尚缺乏有效的高层次会商、协调机制(征求意见的机制往往只对单项政策，不能对产业布局、行业利益起到根本的调节作用)，其深层原因是一些部门从自身或行业利益出发，缺乏统筹协商的内在要求，使得源头水污染防治步履维艰，出现经济发展过程中水环境质量下降的后果。针对这一现实，关键是要做好顶层设计、统筹协调，即要建立起协调配合、功能衔接、相互制衡、运转有序的政府部门间水环境事权分配体制与机制。在这之中，国家环境保护部应担当环境宏观政策的牵头和归口管理职能，中央应赋予其充分的规划和部门协调职责，增强环境评价和环境审批的权威性。具体的部门权责分工设计可见表5所示。
(三)强化管理集成，建立高效统一的水环境保护管理体制
如前所述，目前水环境、水资源管理体制方面存在着行政分割、分而治之的弊端，割裂水体统一性和综合性的自然属性，影响了水环境和水资源保护成效。为此建议强化管理集成，建立高效统一的水环境保护管理体制。具体建议：
1.以环境保护部门作为水环境与水资源综合管理的主管部门。水资源是水质、水量、水体、水生态等要素的结合体，这些要素互相关联，相互影响。因此，对水环境容量、水资源的开发利用，对水质、水量的保护以及对水体的改造和对水生态的维护必须结合起来，作出统一的规划和部署。传统的管理模式将水资源的各要素分开，由不同部门分别管理水质、水量、水运、水生态等。而水环境与水资源实质上是一体的，水环境受到污染破坏必然影响水作为一种自然资源的开发和利用，同样在水资源的开发利用过程中也必然会造成对水环境的影响。同时，不同部门之间的利益争夺和冲突的存在对水资源的开发利用和保护都是极为不利的。
在当今世界，对水资源和水环境实行统一管理已经是一种普遍的趋势，法国水管理中起主要作用的政府部门是环境部，内设水利司，负责监督执行水法规、水政策；分析、监测水污染情况，制定与水有关的国家标准等。在英国，环境、运输和区域部全面负责制定总的水政策以及涉及有关水的法律等宏观管理方面的事务，保护和改善水资源，最终裁定有关水事矛盾，监督取水许可证制度的实施及执行情况等。荷兰水务局担负三方面的主要职能：水量，包括地下水管理；水质，包括水污染控制；水调节，包括沙丘、堤坝、河道、水坝和水闸。韩国环境部下设流域环境办公室，水质管理局，对水按流域进行管理。这些国家的重要经验就是将开发利用水资源、保护水体不受污染置于一个部门的统一管理之下，这样做的好处是可以节约行政成本、提高行政效率，避免双重管理带来的弊端。
我国目前的行政体制改革方向是探索实行职能有机统一的大部门体制，环境保护部的职能与原国家环保总局相比应该得到进一步的增加。水行政管理中遇到的很多问题都是系统性的，整体性的，比如湿地保护、水体的富营养化这些问题涵盖了传统的环境、资源、生态问题，都是比较复杂的，不可能仅靠对水污染进行治理得到解决。由环境保护部门来管理显然比水利部门管理更为合适。因此，建议在中央一级，将环境保护部污染控制司水环境管理处、饮用水源保护处、重点流域环境保护处及水利部水资源管理司合并为环境保护部水务司或者由环境保护部代管的国家水务局，对内陆地区的地表水与地下水实施统一管理。在地方，将各级人民政府的水行政主管部门的水资源管理机构、建设部门的城市污水处理机构，划归给环境保护主管部门。
2.建立完善统管部门与分管部门之间的协调机制。中国环境与资源行政管理中职能重叠或虚置、决策不协调或不联合的状况，已经基本被认同为其是环境与资源法律实施的最大的障碍之一。我国现行的水行政管理体制可以被认为是一种相对分散的管理模式。相对分散又称为协同管理，指专门的环境管理机关同其他享有环境管理权限的机构共同分享环境管理权限，专门的环境管理机构和其他机构地位平等或低于其他机构。
将分管部门的职能最大限度的收归环境保护部门，将相对分散的管理模式改变为绝对集中管理模式当然可以使行政效率得到提高，但这种完全破除现有制度的做法是不现实的，比较现实的做法是将现有的相对分散管理模式变为相对集中管理模式，建立一个水务方面的议事协调机构如水务委员会，由环境保护部门与分管部门参加，定期举行联席会议，联席会议由环境保护部门主持召开，办事机构设在环境保护部门之下，统一解决水务管理中出现的问题。同时在《水污染防治法》和《水法》中以立法的方式对这个协调机构的职能地位予以规定。
3.强化流域管理机构的职能。将现有的流域管理机构从事业单位升格为环境保护部的派出机构，作为代表国家对水资源行使所有权的主体，全面负责本流域的水资源分配、水资源开发利用、水环境管理工作。为加强流域管理机构的统一管理，应在相关法律中增加规定区域管理机构的水环境功能区划、水资源保护规划、水污染防治规划不能同流域管理机构制订的同类规划抵触。同时，要注意到我国幅员辽阔，各地水资源与水环境的自然状况差别较大，存在的问题具有各自的特殊性，流域管理机构要注意协调各省、自治区、直辖市相关区域管理机构的工作，调动地方政府参与水的行政管理工作的积极性。建立水环境与水资源的综合管理体制，将水利部的保护水资源和管理开发水利资源的职能分离出来，合并环境保护部门和水利部门的监测网络，增强流域管理机构的职能，建立水务的统管部门与分管部门的协调制度，从而实现水环境与水资源的统一管理。对于跨省流域的水环境保护问题，要在中央政府的统筹协调下，建立相关省际间的联动机制，构建跨流域、跨省域的水环境保护机制和网络，实现水资源的和谐共管、共用、共赢。
五、完善水环境事权划分相关配套机制，强化责任落实
环境事权的划分不是一项孤立的任务，需要与水环境市场机制、环境税费政策、环境生态补偿、污染赔偿政策加强衔接、协调和综合配套，才能顺利推进，使相关责任得到落实，并最终取得水环境保护的综合成效。
(一)健全完善干部环境保护考核制度
加强对地方政府和干部环境保护工作的考核，是落实科学发展观和促进经济社会持续、快速、健康发展的重要组织保障。一是健全考核指标。将水环境保护作为生态环境保护的重点，与经济社会发展指标统一起来，纳入干部政绩考核指标体系。水环境考核指标设计既要注重工作考核，更要注重绩效考核，全面反映水污染治理和水环境改善的实际成效。二是完善考核程序。水环境保护考核要以扎实的工作措施、科学的监测数据为依据，坚持定期考核与日常督察相结合，专家评价与社会评议相结合，工作考核与现场监测相结合，公开评价指标，动员全社会参与监督、评价。三是硬化考核结果。将水污染防治和水环境改善作为约束性指标，突出水环境保护的地位，不仅在评优创先中实行“一票否决”，而且在干部提拔任用上实行“一票否决”。
(二)加快完善跨行政区断面水质监测考核制度
按照“守土有责”的原则，实行跨行政区断面水质监测考核制度，是落实地方政府责任最关键的制度。完善跨行政区水质考核制度，有利于分清流域上下的责任，调动地方治污的积极性，形成齐抓共管的治污局面，切实改善出境断面水环境质量。国务院2005年关于落实科学发展观加强环境保护的决定中已经明确要求“建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标”。要抓紧建立和完善跨省、跨市、跨县界断面水质考核制度，将污染物排放情况与水质改善情况挂钩，使减排成效体现在环境质量的改善上；将水质状况与经济处罚和补偿挂钩，上游超过规定的总量排放污染物造成水体污染的，应在经济上受到处罚，反之，超额完成减排和水质达标任务的，应获得经济补偿。与此同时，将跨行政区水质考核情况向社会公开，接受群众监督，推动各地方政府切实落实水环境保护目标责任。
(三)完善水环境保护的激励约束机制
1.完善准入和退出机制。进一步完善产业政策，综合运用价格、土地、环保、市场准入等措施，加快淘汰落后生产能力。对不按期淘汰的企业，依法予以关停。严格执行建设项目环境影响评价和“三同时”制度，确立环保第一审批权。根据资源禀赋和水环境容量，严把建设项目准入关，从严控制向水体排放有毒有害物质、向湖泊排放氮、磷污染物的项目，杜绝产生新的污染。坚决执行新建项目环评未通过的一律不准开工、“三同时”未落实的一律不准投产；污染减排任务未完成的县市一律暂停环评审批新增污染物排放的项目。
2.完善财税奖惩机制。建立淘汰落后生产能力奖惩机制，对地方政府淘汰落后生产能力，按其实际削减的污染物排放量给予奖励；对未能按期淘汰落后产能的地方，适当扣减其转移支付额度。根据企业排污强度、排污量和对水体造成的影响程度，实行不同的税率标准；对企业新上污染治理项目，减少污染物排放的，适当给予奖励。进一步完善差别水价和差别电价制度，引导企业减少水电资源消耗，减轻污染排放。
3.建立生态补偿机制。要科学划定主体环境功能区划和水环境功能区划，明确不同区域的功能定位和环保目标，制定重点流域的水污染防治规划，充分运用资源环境政策的杠杆作用，实施差别化的流域开发，形成各具特色的发展格局。对饮用水水源地等环境脆弱区、敏感区实行强制性保护。在科学评估相关区域水环境保护效能的前提下，通过财政转移支付对为保护水环境做出贡献的地区给予补偿。建立生态体系补偿标准、流域水质补偿制度、财政转移支付制度等，以利益协调机制促进生态和发展的相对平衡。
(四)完善水环境保护的市物机制。
充分发挥市场调节杠杆和资源配置作用，加强水污染治理和水环境保护，是保障水环境安全的重要实现形式。
1.完善水资源定价制度，将环境成本充分纳入水价。粗放型增长方式之所以长期延续，一个重要原因在于水资源使用价格过低，没有真实反映其稀缺性和使用成本。要真正解决好水资源在有效保护基础上的集约利用，必须将水资源作为基本的生产要素，运用市场手段发现价值、配置资源、调节保障，根据发展需要和水环境实际支撑能力，在水价中充分体现环境成本，实行阶梯式水价、超定额用水加价制度，确定再生水价格，鼓励中水回用，严格用水收费制度，探索建立水资源的市场定价和配置资源的机制。
2.加快建立排污权交易制度。排污权作为一项基本产权，科学确定企业和单位的初始排污权，并实行有偿分配。有偿使用费作为财政非税收入纳入预算。新建项目必须购买排污权，允许排污权自由转让，无排污权不得擅自排污，有排污权必须达标排污。配套建立排污权交易市场，探索建立排污权交易机制。
(本子课题负责及执笔人：刘军民)
流域水污染防治投资绩效评估研究
绩效评估是政府实施投资管理的基本工具，有效的水污染防治投资绩效评估体系和方法，是提高水环境治理投资资金使用效率的可靠保证。近年来，我国用于水环境保护方面的资金逐年增加，但相对于不断增长的巨大资金需求而言，目前用于水环境保护和污染防治的投资仍然十分有限。在资金总量不足的情况下，研究建立水污染防治投资绩效评估指标体系无疑具有重大意义。本报告主要从理论和实证的层面，分析水污染防治投资绩效评估的现状及存在问题，以及指标设计的原则、方法、思路，以期建立较为科学合理的评估指标体系，有效评估流域水污染防治投资绩效。
近年来，我国政府和公共部门用于水环境保护与水污染防治总投资不断增长。随着污水处理产业化、市场化，企业治污投资比重趋于上升，多元化的投融资格局逐步形成。对于一些污染比较严重的河、湖水系，国家投入了一定的资金开展重点治理，并取得一定成效。但相对于水环境保护和水污染防治不断增长的巨大资金需求而言，我国目前用于水环境保护和污染防治的投资仍然十分有限。在资金总量尚显不足的情况下，资金使用效率低下问题还很普遍。研究流域水污染防治投资绩效评估，建立统一规范的指标体系，有利于避免水污染防治投资的低效、无效等问题的产生，提高投资资金的效益和效率。
一、我国流域水污染防治专项资金的投入情况及实施效果
进入21世纪以来，我国用于环境保护方面的资金逐年增加，2001-2008年环境污染治理投资总额分别为1106.6亿元、1367.2亿元、1627.7亿元、1909.8亿元、2388.0亿元、2566.0亿元、3387.28亿元和4490.3亿元(见图1)，占当年GDP的比重逐年上升，从2001年的1.01％增长到了2008年的1.49％。
(一)流域水污染防治资金投入情况
淮河、海河、辽河和太湖、巢湖、滇池流经我国人口稠密聚集地，这些重点流域的水污染治理事关我国接近半数的省市社会经济发展以及人民群众的生活质量，是我国水污染防治工作的重中之重，因此中央财政从1998年起设立了“三河三湖水污染治理专项资金”。在资金投入方式上，中央采取因素法通过专项转移支付方式分配到地方，由地方安排到国家规划内的具体项目。1999年，国家在国债投资中，专门安排了“三河三湖”水污染治理国债专项，主要用于城市污水处理厂及污水主干管建设，辅以部分河湖清淤等综合整治项目。2000年底，建成“三河三湖”流域水污染治理项目44个，形成日污水处理能力330万吨。2001-2007年，中央和地方各级政府投入910亿元财政性资金及国内银行贷款，用于“三河三湖”流域城镇环保基础设施、生态建设及综合整治等7大类共8201个水污染防治项目建设。①截止到2008年年底，重点流域完成污染治理投资714.9亿元，占总投资的44.7％；建成项目1270个，占比46.8％；达标断面111个，达标率为72.5％。②
为确保“十一五”时期减排目标的实现，根据《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》(国发[2007]15号)及国务院关于“加大三河三湖及松花江流域水污染防治力度”的要求，财政部于2007年12月发布了《三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金管理暂行办法》。中央财政从2007年开始，设立专项资金用于三河三湖及松花江流域的水污染防治，2007年度与2008年度均为50亿元。该专项资金支持的具体项目包括以下四个类型：一是污水、垃圾处理设施以及配套管网建设项目；二是工业污水深度处理设施和清洁生产项目；三是区域污染防治项目，主要为饮用水水源地污染防治，规模化畜禽养殖污染控制，城市水体综合治理等；四是规划范围内其他水污染防治项目。专项资金实行中央对省级政府专项转移支付，具体项目的实施管理由省级政府负责，采用因素法进行分配。
为了进一步扩大内需、促进经济增长，加快“三河三湖”和三峡库区等重点流域水污染治理，2009年，国家发改委紧急下达重点流域水污染治理项目2009年新增中央预算内投资计划。在中央下达的2300亿元投资中，有230亿元用于污水、垃圾处理等环保项目。此外，一些地方政府也设立相关专项资金，如江苏省财政2007年从新增财力中安排20亿元太湖污染治理专项资金，并且从2008年起，太湖地区各市、县(市)从新增财力中划出10％～20％，专项用于水污染治理。
(二)现行水污染防治专项资金的实施效果
1.水污染治理取得一定成效。调查显示，“三河三湖”水污染防治取得了一定成效。水质状况得到改善，主要污染物排放得到控制。与此同时，人民的环保意识不断提高。环境信息公开、环保公众参与、规划环评、环保听证、区域限批、绿色国民经济核算、干部环保政绩考核、排污权交易等，逐步进入综合决策。
以2007年7月1日至2008年6月30日作为最新水质评价年度，用该期间环境保护部对“三河三湖”347个国控断面水质的监测情况与2000-2007年的监测情况进行对比分析表明：淮河水系Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例由21.9％上升到33.7％，劣Ⅴ类水质断面比例由48.4％下降到21％；辽河水系Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例由6.2％上升到43.2％，劣Ⅴ类水质断面比例由87.6％下降到32.4％；海河水系Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例由12.5％上升到24.6％，劣Ⅴ类水质断面比例由47.5％上升到49.2％；巢湖水质由劣Ⅴ类变为Ⅴ类，营养状态指数由57变为60.1；太湖水质一直为劣Ⅴ类，营养状态指数由63变为61.5；滇池草海水质一直为劣Ⅴ类，营养状态指数均为72，滇池外海水质除2004年为Ⅴ类外，其他年度均为劣Ⅴ类，营养状态指数由64变为69(见表1)。
到2008年上半年，江苏省太湖流域10个城镇集中式饮用水源地水质基本达到Ⅲ类，湖体水质保持2005年水平(见表2)，主要水污染物年排放量在2005年的基础上削减3％(COD排放量控制在27.4万吨)。
2.水污染治理专项资金使用中存在的问题。
(1)水污染防治职责不清。跨省界流域的水污染防治，谁是责任主体法律中没有明确规定。水污染防治涉及环保、水利、建设、农业、交通、林业、海洋、发展改革、财政等许多部门，由于职能交叉重叠，实际工作中相互扯皮、各自为政的现象十分严重。存在城乡水资源管理分割；地表水、地下水管理分割；上游、下游管理分割；河流、海洋管理分割；水资源开发利用与水污染防治管理职能严重分离。
(2)专项资金使用合规性差。调查显示，部分水污染防治资金管理和使用不够规范。“三河三湖”13个省(自治区、直辖市)部分地方的水污染防治资金，征收管理不够严格。部分专项资金未完全按规定用途使用。一些部门和单位少征、套取、挪用和截留水污染防治资金，高达41.68亿元。③审计调查发现，违规使用资金6.07亿元，占审计调查资金总额76.46亿元的7.9％。挪用和虚报多领水污染防治资金5.15亿元。其中：7省市的一些部门和单位挪用水污染防治资金4.03亿元；4省的一些部门和单位虚报项目和虚报投资完成额等多领水污染防治资金1.12亿元。由于地方财政对环保部门的经费保障能力不足，污水处理费未按要求纳入财政专户管理，被挪用的资金主要用于补充环保部门经费和污水处理费代收企业的生产经营。调查显示，少征、挪用和截留污水处理费及排污费36.53亿元。其中：9省(自治区、直辖市)应征未征、单位欠缴污水处理费和排污费21.43亿元；13省(自治区、直辖市)的相关企业、单位和部门挪用、截留污水处理费和排污费15.10亿元。
(3)资金使用过于分散。我国污染治理投资的大部分都用于各点源的污染治理方面，用于区域性综合防治的投资很少。审计调查排污费补助的471个企业污染治理项目中，有151个未按期完成。如盘锦市将1611万元排污费平均分配到152个项目，每个项目10.6万元，难以形成治理合力。④
(4)资金投入比重有待提高。在我国水环境保护资金配置中，虽然总量逐年增加，但供求矛盾一直存在并有加剧的趋势。资金使用效率低，加剧了水环境保护资金的供求矛盾。
(5)水污染投资资金效益没有得到充分体现。主要体现在：一是水污染治理工程进度缓慢。由于流域水污染防治的资金到位率低，闲置与漏损共存，加上地方配套资金的不足，一些工程项目未能按原设计标准、规模和进度施工，从而影响了工程效益的发挥；水污染控制和治理的资金配置的效益并未达到最优化。二是现有水污染控制设施的利用率不高，影响部分水污染控制项目效益的充分发挥。
二、我国水污染防治专项资金绩效评估的现状及存在问题
(一)水污染防治专项资金绩效评估的进展情况
鉴于存在的上述问题，实行水污染防治专项资金的绩效评估已刻不容缓。水污染治理投资的绩效评估，主要是对投资资金拨付使用情况和效果进行监督，评价各级财政及主管部门是否及时将环保资金拨付给使用单位，有无少拨、不拨，或延迟拨付的现象；拨付后使用单位是否按规定用途使用资金；分析资金的使用效率；评价项目的环境效益、经济效益、社会效益。
近年来，为进一步规范和加强财政用于水污染治理的专项资金管理行为，建立实施项目的“问效制”和“问责制”，政府及有关部门从制度建设入手探索建立投资项目绩效管理体系，并取得了初步进展。环境保护部会同发展改革委、监察部、财政部、住房城乡建设部、水利部等有关部门制定出台了《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》，将水质状况、水污染治理项目作为考核的主要内容，强化了重点流域水污染防治工作的考核评估。财政部继2004年印发了《财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评估工作的指导意见》后，于2009年发布了《财政支出绩效评估管理暂行办法》，选择一些省市和中央部门开展包括财政环保支出在内的绩效评估。2007年12月，财政部下发了《三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金管理暂行办法》，对加强项目资金管理提出了具体要求；2008年审计署对三河三湖水污染防治绩效进行了审计调查，并针对发现的问题提出了整改意见；2009年财政部专门发文要求做好三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金项目绩效评估工作，并量化了有关评价指标。
各地财政部门也开始探索实施环保专项资金绩效评估，特别是水污染治理专项资金绩效评估。如河北省2004年12月就颁布了《河北省省级环保专项资金绩效评估实施暂行办法》，在全国率先开展环保财政资金绩效评估。福建省于2004年颁布了《福建省环境污染防治专项资金管理暂行办法》，环保财政资金绩效评估工作成效较为突出。此外，浙江、云南等地制定了财政环保资金绩效评估的相关管理办法，开展了环保支出资金绩效评估实务。尽管如此，我国目前所实施的环境保护财政资金绩效评估无论在理论上还是实践上都处于起步阶段。水污染防治投资绩效评估工作尚处于探索阶段，实践的力度和效果很不平衡，还缺乏全国统一的做法和标准。
(二)我国水污染防治资金绩效评估存在的问题
1.水污染防治资金绩效评估并未引起广泛关注和重视，绩效评估体系尚未系统建立。目前，环保财政资金绩效评估的理论建设滞后，绩效评估没有一套健全的制度体系，环保项目绩效评估工作的权威性和约束力受到影响。环保财政资金绩效评估实践处于起步阶段，水污染防治资金绩效评估体系尚未系统建立，难以全面反映项目资金的使用效益。虽然我国个别地方政府在积极探索实施绩效评估的办法，但总体上说，目前的绩效评估既缺乏一套科学合理、具有相对实用性、可操作性的环保财政资金绩效评估的指标体系及其评价标准和方法，又缺乏明确的评估主体，完善的责任机制和健全的奖惩制度。相比环境保护财政资金而言，水污染防治专项资金的绩效评估体系又再逊一筹，已有的各种指标实用性和可操作性有待提高，评估指标的标准值缺乏。因此，对于如何确定水污染防治资金的绩效评估指标，建立水污染防治资金的绩效评估体系，还需要更多的研究和努力。
2.水污染防治资金的绩效评估方法不尽全面、合理。在目前的绩效评估中，较多应用间接定价法、目标比较法等单一的方法，缺乏对条件评估法等方法的广泛结合应用。间接定价法包含了传统分析中不予考虑的、与本项目无直接关联的效益和损失，并尽可能地把有效效益和费用都转化成货币单位来表示，假定所有的货币值都有相同的贴现率，也不考虑收入再分配的社会效果，可以用来计算水污染防治的间接经济效益，具有较强的灵活性。但是，由于其中对经济损失的估算成分较多，容易遗漏和忽略部分污染损失，从而造成结果的偏差。因此，应充分借鉴国外先进经验，将多种评估方法结合应用，尽可能避免或减小绩效评估结果的偏差。
3.水污染防治资金的绩效评估存在许多不可量化的部分，评估工作的难度和成本高。从技术性角度而言，水污染防治本身有其特殊性，它不像一般的地面环境污染责任追究相对容易到位。由于水是流动的，上游的污染也会影响到中游下游以及支流和沿岸各地，其责任追究很难到位，在责任相互推诿之下，很可能最后没有责任承担人。而相对的，各种水污染防治资金的效益也不容易确定，本地的污染加重是由于上游的污染的影响还是自身原因，收益是否来自本地污染防治项目的增加，这些都还需要探寻更多的方法和指标。进行其他资金的绩效评估工作，可能只需要就其相关经济收益与投入进行成本—收益分析，但是水污染防治资金的绩效评估工作牵涉经济效益、环境效益和社会效益的评价。这些评价除了含有一定的估算成分，其操作难度与成本也比较高。
4.绩效监督管理主体职责不清、分工不明，绩效监督取证较难。从近年来我国三河三湖水污染防治投资项目绩效评估实践来看，财政、审计等部门都做了一些工作，但存在监督内容重复、职责交叉等方面的问题。如何科学界定财政、审计等部门在水污染投资项目绩效监督管理方面的职责和权限是完善绩效监督管理体系的重要内容。此外，在绩效监督实践中，被监督单位的资料不齐全、会计信息失真、财务管理水平较低、项目支出核算不清等，也增加了证据收集的难度和不确定性，致使绩效问题界定不清、责任难以落实，检查结论被质疑的可能性增加。
5.绩效评估结果运用不到位，评价报告权威性欠缺制度保障。目前，结果应用仅仅局限于财政控制手段，方式单一，没有建立起绩效奖惩、绩效工资、绩效任免、绩效公示、绩效追究问责等一系列强有力的配套制度，形不成制度合力。侧重财政资金使用效益，忽视项目实施单位人与效益的关系，未将结果应用于组织和决策的优化，产出与结果脱节，没有单位和个人对绩效负责，淡化了公共责任理念，公众监督缺位，评价结果应用流于形式，对评价结果的权威性或法律效率尚未定位，这在很大程度上降低了绩效监督管理的实际效果。
6.绩效管理人员队伍建设有待加强。水污染防治投资项目绩效评估工作涉及面广，技术性强，有关工作人员既要熟悉财政支出、经济管理、宏观决策等方面的法律法规，有较强的综合分析判断能力，又要掌握一定的水污染及其防治等方面的专业知识。而我国现有的绩效评估人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与专项开展水污染防治投资项目绩效评估的要求还有很大差距。这会直接影响到评价的效果和科学性，影响绩效监督质量。
三、开展流域水污染防治投资项目绩效评估的相关政策建议
开展水污染防治投资项目绩效评估相关政策研究，是约束水污染防治和水环境治理投资资金使用和提高资金配置效率的可靠保证，可将绩效评估的结果与后续年度的资金安排相结合，最终形成完善的水污染治理投融资政策体系和水环境保护长效机制。
(一)建立健全事前、事中、事后评价的通盘联结机制
1.强化水污染防治投资项目预期绩效论证机制，科学安排项目立项。项目立项是政府投资的前提。为了使项目立项建立在科学的基础上，确保项目上马后能够产生较好的效果，投资部门要进一步强化项目预期绩效目标论证和申报制度，加强对项目预期绩效目标的审核。项目申请单位应当做深入细致的可行性研究，提交详细的可行性论证报告。立项审批机关在批准立项过程中，应当对申请单位的可行性报告进行严格的审查，除了要充分权衡项目实施的条件是否具备外，更重要的决策依据就是看该项目的上马能否取得较好的绩效结果，必要时应进行二次论证。财政部门在安排项目资金前，应明确项目预期绩效目标，便于绩效考核、项目跟踪问效，未设预期绩效目标的不予立项，不安排预算资金。
2.完善项目绩效约束机制，强化项目预算资金的拨付控制。由于项目本身在客观上是存在周期性的，是分阶段进行的，加之财政资金本身也是处于收与支的运动过程中，对项目的全部预算资金有些不是一笔拨付，特别是对那些所需资金量较大的项目，资金的供给更是需要分批、分阶段地进行拨付。在掌握资金的拨付频率、规模和速度中，项目阶段绩效评估结果是起着有效的控制作用。通过对项目阶段工作进行评价，实际上可以对项目本身进行再论证。一方面，如果评价结果不理想，明显达不到项目立项之初的绩效预测，甚至出现继续该项目会造成损失的情况，检查部门要及时提出整改意见，整改期间暂停已安排资金的拨款或支付，未按要求落实整改的，应提出暂停该项目实施的建议，确定该项目是否继续实施。对于完成结果评价的项目，在安排该部门新增项目资金时，应从紧考虑，并加强项目前期论证和综合分析，以确保项目资金使用的安全有效；对属于先期预算安排过多或因工作任务变动等导致资金结余的，要予以收回。另一方面，如果在项目进行过程中实施的评价，得出了较好的评价结果，财政部门要在安排该项目后续资金时给予优先保障，特别是当资金紧缺而影响项目的进展的评价结果时，甚至还可以通过加快资金拨付的进度，促使项目尽早地发挥效益。
3.建立项目绩效事后评审机制，综合衡量项目管理水平。通过建立项目绩效事后评审机制，对项目决策初期效果和项目实施后终期效果进行对比考核，对项目投资产生的财务、经济、社会和生态环境等方面效益与影响及可持续发展情况进行评价，综合衡量项目管理水平。对定性指标可通过专家评价、公众问卷、抽样调查及与其建设规模、建设内容、资金来源大致相同的类似项目相比较，以评判其效益的高低。
(二)完善水污染防治资金的绩效评估方法
水污染防治项目的绩效评估在世界各国都没有公认的统一的方法，在我国作为新生事物，更应尊重务实的态度，鼓励各部门、各地方的创新精神，因地制宜地采取操作性强、适用性强的方法，并在实践中不断改进完善，寻求评价方法技术性与可操作性的平衡，并积极培育财政绩效评估的第三方力量，如在评价中引入公众投票环节、建立专家库、培育有资质的社会中介组织等。
(三)研究建立水污染防治投资项目绩效评估指标体系
水污染防治的投资项目，多属于数额庞大、投资时间紧迫、涉及省市较多的项目，要保证项目的投资绩效和结果，必须建立绩效评估指标体系(具体指标体系设计见第四部分)，根据项目不同性质，对评价指标进行细化和量化，落到实处，以减少评价指标的不确定性，减少评价中的主观性。另外，要发挥项目绩效评估的作用，还需要进一步完善评价工作信息化管理、开发项目基础数据资源、建立专家库等技术支持系统。
(四)建立流域水污染治理投资项目绩效评估结果应用制度
绩效评估的最终目的是要建立以结果为导向的投资资金监督管理使用机制，加强水污染治理投资项目绩效评估结果的应用，提高绩效评估的有效性。为此，建立水污染治理绩效评估结果的信息披露制度尤为必要，增强公共投资的公正性和透明度，对水污染治理专项资金使用和管理单位形成外部的约束和激励机制。一是建立内部共享。检查部门要将年度安排的项目支出和评价报告实行内部共享机制，即年度安排的项目支出是确定评价项目的主要依据，而评价报告又是安排以后年度部门预算的重要依据。二是建立通报制度。为督促各部门和项目单位如期完成绩效自评工作，对部门和项目单位绩效自评完成进度、完成质量以及组织开展等情况，可在一定范围内予以通报。三是建立报告制度。检查部门要将年度评价的重点项目绩效、存在的问题等有关情况，以及绩效评估工作的开展情况向同级人民政府报告，也可向同级人大报告。四是面向社会公开。水污染防治投资资金属于投资额大、社会关注度高、关系群众切身利益的项目，其绩效情况应通过新闻媒介等形式向社会公开，接受社会公众的监督。
(五)建立健全流域水污染治理绩效监督机制
1.明确水污染防治投资项目绩效监督主体及其职责分工。为科学、有效地评价和监督项目投资效益，必须充分发挥各部门的资源优势和专业优势，建立协调机制，明确职责分工，避免重复工作。为此，建议成立一个由财政部门牵头，审计、环保、发改、水利、农业和国土资源等部门参加的水污染防治投资项目绩效监督协调小组，共同设计项目绩效监督的投入性指标、执行性指标、产出性指标、成效性指标以及有关个性化指标和修正指标等及其标准，制定有关工作流程和制度办法。财政部门牵头负责项目绩效评估监督，组织部署相关工作，具体负责监督投入性指标和成效性指标中的管理效益评价；审计部门具体负责执行性指标；环保、水利、农业和国土资源等部门具体负责产出性指标、成效性指标中的环境效益评价和个性指标；发改部门具体负责成效性指标中的经济效益和社会效益评价以及修正指标。
2.加强绩效管理人员培训。一是培训绩效预算知识。绩效预算与绩效监督密不可分，绩效监督是为预算目标服务，从事绩效检查工作的人员必须认识到这一实质，才能正确评价和妥善处理实施监督过程中遇到的问题。二是培训绩效分析方法。开展绩效监督的方法较多，如成本—收益法、最小成本法、历史比较法等，实施人员要根据监督对象的具体情况及其所具备的条件，选择适宜的方法，完成绩效评估工作。
四、建立健全流域水污染防治投资项目绩效评估指标体系
(一)流域水污染防治投资绩效评估多层次指标体系的总体框架
按照科学性、综合与系统性、可操作性、可比性等原则，建立针对不同类型水污染防治投资项目的多层次的综合绩效评估指标体系，通过多级绩效评估指标分析流域水污染治理项目的投入、产出和成效，综合反映流域水污染防治投资绩效。
绩效评估指标分为共性指标和个性指标。共性指标是适用于所有项目、流域的指标，主要包括项目管理绩效指标、资金投入和使用绩效指标和产出绩效指标。涉及项目资金投入、执行及其形成的环境效益、社会效益、经济效益等方面的绩效。个性指标是针对某项投资、某个流域的特点确定的适用于不同项目、流域的指标。
1.共性指标。流域水污染防治投资绩效评估体系的共性指标包括三个一级指标，一级指标各项下设若干二级子指标，二级指标定量和定性指标相结合。根据需要，在二级子指标下面设立若干三级和四级指标。一级指标包括：
(1)项目管理绩效指标。反映水污染防治投资项目的立项管理和完成情况。具体包括目标设定情况、项目完成程度和项目管理水平三个二级指标。应评价投资项目的管理效益，包括资金使用管理成效、项目进度管理成效等，具体用项目资金到位率、专项资金配套率、资金到位及时性等指标评价。还包括是否擅自调整项目批复建设内容、是否擅自调整财政补助资金使用计划、是否专款专用和存在挪用移用现象、项目计划投资完成率、项目计划任务完成率等。项目完成情况包括：城市污水处理工程完工数、流域内水污染项目完成率、治污工程完工数(包括饮用水保证工程、产业结构调整、清洁生产、污水集中处理工程)等。
(2)资金投入和使用绩效指标。反映水污染防治投资项目的资金投入和使用绩效。具体包括资金落实情况、实际支出情况、财务管理情况和资产配置与使用四个二级指标。评价涵盖流域水污染防治投资支出项目所涉及的所有投入内容。如水污染防治规划编制经费、污染防治前期经费、研发经费、治理经费等。既包括财政资金，也包括自筹资金。
(3)产出绩效指标。反映水污染防治投资项目的产出效益情况。具体包括经济效益指标、社会效益指标、环境生态效益指标和公众满意度等二级指标。
直接经济效益体现在促进水污染物削减、提高水污染治理投入的实效、水体质量改善等多个层面。间接经济效益包括因进行污染防治投资带动相关项目发展而创造的经济效益。如通过流域水污染防治改善了农业生产条件，进而促进水产业、旅游业的迅速发展，增加农林牧副等各业的收入，以及旅游等其他收入。其中，水产业产出效益。通过流域水污染防治工程的实施，改善水域生态环境，促进水产业生产，提高水产业产出效益。可通过市场价值法计算水产业产量，乘以各种水产产品价格。
旅游产出效益。流域水污染防治投资，改善了环境条件，为人类提供了旅游休闲、文化娱乐等非实物型服务，为旅游业发展提供了基础。对旅游效益的计量可采用费用支出法。流域的旅游效益，可用旅游者去某一景点的实际总支出来表示，包括往返交通费、餐饮费、住宿费、门票费、摄影费、购买纪念品费及有关的服务支出等。⑤
流域水污染防治的社会效益是指各种直接、间接或隐藏的功能和作用，使人的各种生存因素发生变化而带来的效益。包括增加就业、提高群众生活水平、促进人体的健康状况和精神状况，改善生活环境和社会关系等一系列效益。社会效益主要表现在有效遏制水污染趋势，营造优良的水环境氛围，塑造江河湖海优美的国际或地区形象；居民身体健康产生的效益；居民环保意识的提高；环保科技水平的提高、居民水环境满意度等。
2.个性指标和修正指标。除上述共性指标外，研究针对各投资项目的个性绩效指标和修正指标。个性指标主要反映某项水污染治理专项独有的特点，反映其资金来源、使用及成效的具体特性。如针对不同湖泊设置总磷、总氮指标等；修正指标主要是根据周边环境、产业状况对环境、社会发展、长期体现的效益的影响来对评估结果作出修正。该类指标包括地区经济社会发展水平影响因素、所处行业的特殊性因素、对环境的影响因素、长期效益影响因素、突发性和不可预见性影响等指标。个性指标和修正指标可结合专家经验、问卷调查等方法确定。水污染治理投资绩效评估指标体系的总体框架如图2所示。
(二)流域水污染防治投资绩效评估指标体系的具体设计
根据上述原则、方法设计的水污染防治投资项目绩效评估的具体指标体系如表3所示
(本子课题负责人：石英华；本报告执笔人：石英华， 程瑜；财政部科研所阎嘉韬、李可及北京科技大学曹乾参与本子课题研究)
注释：
①国家审计署：《“三河三湖”水污染防治绩效审计调查结果》，2009年10月28日。
②张力军：《重点流域水污染防治规划实施情况考核会议》讲话，2010年3月18日。
③刘家义：《国务院关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。
④国家审计署：《渤海水污染防治审计调查结果》，2009年5月22日公告。
⑤吴开亚：《巢湖流域环境经济系统分析》，中国科学技术大学出版社2008年版，第102页。
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