成人教育政策的实践图景与走向素描——基于多国的比较，本文主要内容关键词为：图景论文,成人教育论文,素描论文,多国论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 G729.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219(2012)22-0078-07
作为终身学习体系的重要组成部分，成人教育逐渐成为许多国家教育和人力资源政策的主要关注点之一。当前，许多国家制定了特定的公共政策或措施，从宏观或微观层面推动成人教育的发展。然而，现有关于成人教育、终身教育的研究更多的是关注学习者和教育者个体层面，很少有人关注为成人提供教育或学习机会的社会环境。正如鲁本森所指出的：“我们可以勾画出那个紧握船舵，一直行使在正确航线上的成人教育者的形象。然而，似乎没有人问起风和浪从何处而来。”[1]在这阵“风和浪”的背后，席卷着一股成人教育政策变革的涌流，使得终身学习理念和实践正日益改变着人们的生活和思维方式。当前，许多国家成人教育政策的发展风起云涌，并呈现出新的发展趋势，使各国成人教育发展充满生机和活力。
一、成人教育政策发展的国别图景
自1976年联合国教科文组织大会通过《内罗毕发展成人教育的建议》以来，各国政府围绕成人教育制定和实施了一系列政策，特别是进入21世纪以来，许多国家不断完善成人教育政策，发出了建设终身学习社会的积极信号。本文以经济合作与发展组织(0ECD)的五个成员国为例，概述其在21世纪成人教育政策的发展情况。
(一)加拿大成人教育政策的实践图景
加拿大作为一个文化多元化国家，其成人教育可以追溯到20世纪初期的劳工教育(Labor Education)[2]。作为终身学习的重要组成部分，加拿大成人教育在20世纪90年代得到快速发展，并作为一项重要议题纳入到政治范畴。特别是进入21世纪后，加拿大政府颁布了《知识议程：加拿大人的技能与学习》(2002)，并制定和实施了一系列成人教育政策，其主要内容包括五方面。
1.成人教育政策的实施目标
即：培育高级技工；关注后高中教育，特别是成人教育；注重培训雇佣和未雇佣的劳动力；通过成人教育提升文化素养。
2.成人教育政策的改革方案
其主要内容有：计划每五年提升100万成人学习者的知识素养；为有困难的成人学习者提供时间和资源，提升其相关技能；建立个人激励机制；提升兼职学生和工人的学习贷款额；明确规定各地方行政区域在后高中教育中扮演的主要角色，并实施成人学习资助贷款项目[3]。此后，加拿大各级地方政府也先后颁布了一系列法案，如Nunavut行政区颁布的《成人学习战略》(2005)，Ontario省的《工作技能行动计划》(2007)，Nova Scotia省的《新Nova Scotia：通向2020之路》(2009)等。
3.参与成人教育的政府部门
加拿大联邦政府所属的人力资源开发部门、国家文化秘书局、教育部以及省级政府在成人教育政策设计与实施中发挥着重要作用。
4.成人教育的财政来源
主要包括：重点关注个体激励和选择机制；建立跨区域的学习消费支出体系；提供后高中教育的学生贷款；技能、贷款和补助金；就业保险体系(短期培训和基金)；员工工资总额的1％投入到成人学习中；公立后高中教育机构；联邦政府在后高中教育中提供间接投资和财政援助，包括税费政策、研究与创新基金等。
5.参与成人教育的社会力量
加拿大政府要求各类组织积极参与到成人教育的各项活动中，公立的后高中教育机构(社区学院和大学)、社区内的各类组织、公共和私立部门的所有合作伙伴、工业委员会以及商业机构为成人参与学习提供了各类资源。
(二)丹麦成人教育政策的实践图景
丹麦成人教育具有悠久的历史，发端于19世纪初期，源于丹麦著名的成人教育学家葛维隆(Grundtvig)的“成人通识教育”(Liberal Adult Education)思想，民众高中(Folk High School)运动则掀起了丹麦成人教育运动的序幕。“20世纪末期，多样化的成人教育形式在丹麦出现，成人职业培训系统和成人通识教育中心的建立(General Adult Education Centers)推动丹麦成人教育走向一个新的高潮”[4]。21世纪以来，丹麦不断完善成人教育政策，形成了如下特点。
1.成人教育政策的实施目标
即：为成人提供职业和个人资格认证；提供充分的、适当的成人教育和持续培训，全面覆盖所有成人；加强对先前学习(Prior Learning)资格的认定，不仅包括正规教育系统的能力要求，也涵盖实践中的能力要求；为成人提供的各项学习政策必须具有强烈的吸引力，从而让更多的人参与到成人教育体系中去[5]。
2.成人教育政策的改革方案
1995年1月，丹麦政府制定了《丹麦：作为先驱者国家的10项条款》，其主要内容有：制定成人学习量化目标；为所有人铺设接受免费培训课程的通道；构建基于学习需求的供给机制。2000年颁布了《丹麦成人教育改革》倡议书，其主要内容包括：构建连贯和透明的促进持续培训的成人教育体系；严格监控教育机构所提供的教育质量；确保所有人拥有宽广的学习渠道和资源；为那些低技能员工提供公共基金[6]。2009年，丹麦政府修订了《成人职业培训行动》方案，旨在加强成人职业培训与成人通识教育提供者间的合作。
3.参与成人教育的政府部门
教育部、劳动部、社会教育机构，为失业人员服务的非权力化的成人教育机构，为教育、劳动、工业等部门提供决策咨询的机构，中央政府和地方政府共同参与到成人教育政策设计与实施中去。
4.成人教育的财政来源
主要有：教育机构的税收基金；员工假期培训的公共经费；公共就业服务部门或市政提供的财政支持；为员工培训提供的公共资源，也包括个体上缴的费用。
5.参与成人教育的社会力量
丹麦参与成人教育活动的机构众多，主要有：民众学校或大学预科课程；一日式民众学校；工会干部培训中心；普通成人教育中心；开放教育院校(职业教育学校和学院)；大学延伸课程；远程教育和电子学习。
此外，丹麦政府在成人教育政策执行过程中，非常注重对政策效果的评估，通过调查法、税收体系以及各层面的目标设置等对政策效果进行分析和评估，从而分析成人参与各类教育与学习的基本情况。
(三)瑞士成人教育政策的实践图景
世界经济论坛发布的《全球竞争力报告2010-2011》中，瑞士蝉联榜首。瑞士之所以在资源匮乏的条件下经济如此发达，主要是因为把成人教育和职业教育作为其人才培养的重要渠道。自1997年开始，瑞士就开始采取各种行动发展成人教育，特别是成人的职业教育与学习。虽然瑞士没有专门的关于成人教育的改革方案，但其许多教育法律法规都深深烙上了成人教育政策的印迹。
1.成人教育政策的实施目标
即：把基于职业技能的培训作为政策关注的焦点；各州把成人学习作为一个无差异的成人目标体系；关注职业资格认证体系；努力开发推动职业发展和个体发展的学习系统。
2.成人教育政策的改革方案
2004年瑞士政府先后颁布《职业教育法》和《职业教育条例》，对政府和企业职责、专业教学以及学徒培训内容、从业人员资格、质量保障机制等作出规定。瑞士政府每年都发布《瑞士职业教育与培训报告》，总结一年来成人教育与职业教育的基本情况，并对来年发展制定详细计划。瑞士成人教育政策的主要内容包括：构建成人学习管理的联邦结构，明确相关辅助性原则；当州政府没有依法履行职责时，由联邦政府承担持续学习和培训的职责；刺激劳动力市场，为未雇佣人员提供培训；完善成人学习中心的基础设施，加强教师培训基金的投入；注重成人教育的质量保障；为刺激员工参与职业认证，构建职业模块课程[7]。
3.参与成人教育的政府部门
联邦政府主管职业培训；国家经济事务秘书处负责员工的培训政策设计与执行；联邦文化办公室主管成人通识教育；私人部门和非盈利组织扮演辅助者角色；各州则扮演双重角色，一是鼓励或支持附属机构、协会和中等职业学校持续开展培训，二是为成人教育提供财政资源。
4.成人教育的财政来源
即：来自企业和个体的财政支持；联邦和州的公共财政；基础设施财政和教师培训基金；私人机构的财政支持；教育机构的税收基金。
5.参与成人教育的社会力量
包括：私人培训机构或商业学校；国家承认的机构或协会；宗教、商业联盟、政治或道德机构；当地协会、社区团体和第三部门企业；受欢迎的大学；具有公共目标的私人机构；Migros的“俱乐部学校”；高中和大学；雇主等。
瑞士政府虽然没有专门的成人教育主管部门，但联邦办公室负责年度成人学习参与调查，联邦专业教育与技术调查办公室对成人教育进行研究，二者共同合作撰写并颁布成人学习调查年度报告，为决策部门发展成人教育提供支撑。
(四)西班牙成人教育政策的实践图景
从19世纪弗朗哥统治时代开始，文盲成为西班牙政府担忧的重要议题，也带来了成人教育的萌芽。虽然成人教育在西班牙发展较早，但是直至20世纪70年代，西班牙成人教育才有真正意义上的飞跃。20世纪70年代，成人教育通过志愿组织获得快速发展，同时，大量公共基金投入到成人教育事业中去。进入21世纪，西班牙政府颁布了一系列成人教育法律法规，书写了新的发展篇章。
1.成人教育政策的实施目标
包括：为成人提供各个层次的教育；帮助成人获取或提升专业资格和技能，从而参与社会、文化、政治、经济等领域的生活；通过学习、工作获取文化资源，从而建立教育权、职业培训权和自我发展权；在职业培训中，着力关注劳动力市场的需求[8]。
2.成人教育政策的改革方案
1998年，西班牙政府颁布《国家职业培训项目法案(1998-2002)》，其主要目标包括两个方面：一是为未雇佣和雇佣人员建立综合性的职业培训系统；二是在地方自治区参与下，建立国家资格认证系统。2000年，西班牙政府颁布《新职业培训与资格草案》。2002年，出台《继续培训的第三国家协议》，其主要为成人教育提供资金来源。同年，政府出台了《职业资格和职业培训组织法案》。2006年和2007年，政府对该法案进行了修订”[9]。
3.参与成人教育的政府部门
教育部、体育和文化司等负责教育资格认定、语言培训等；就业中心、劳动部和社会事务司负责职业培训；社会合作伙伴机构提供职业模块课程；区域自治中心和地方政府指导成人教育发展。
4.成人教育的财政来源
包括：为特定成人教育群体提供免费培训；州立政府和地方政府教育主管部门的财政支持；私人培训中心的补助津贴；商业机构和员工的培训费；欧洲社会基金和当地政府的捐赠。
5.参与成人教育的社会力量
西班牙参与成人教育活动的机构众多，主要有：为成人提供基础教育和扫盲教育的特定成人教育机构；符合成人教育需求的常规教育机构；私人培训中心；开放网络、免费培训中心(Aula Mentor)；国家大学；加泰罗尼亚开放大学；为老年群体服务的大学延伸教育；教育电视台；非营利组织。
为有效监督成人教育政策的实施，西班牙政府在国家层面设置了教育观察团(Education Inspectorate)，其目的是检查和监督成人教育政策是否落实到位，评估成人教育政策执行的效益。
(五)英国成人教育政策的实践图景
英国成人教育根植于宗教教育，兴盛于工业革命时期的民主需求提升诉求，其发展标志是20世纪初期的工人教育协会和地方分会的成立。二战后，英国成人教育无论是实践学习还是休闲学习的比例都大幅提升。1971年英国开放大学的成立和1998年《雇佣白皮书》的颁布推动了英国成人教育的快速发展。进入21世纪，英国政府致力于“学习型社会”的建立，并为此颁布实施了一系列成人教育发展措施。
1.成人教育政策的实施目标
包括：为处于工作年龄成人提供雇佣所需的各项技能，为其他人提供享受生活的知识技能；为处于知识经济时代的人员提供具有创新精神的高层次技能；通过教育与培训的交叉，提升教学与学习的标准[10]。
2.成人教育政策的改革方案
1998年，英国政府制定《终身学习时代国家职业培训白皮书》，确立了终身学习的视野。1999年，英国政府颁布《走向成功的学习白皮书》，建立了终身学习实施的基本框架。2001年，英国信工部颁布《变革时代的全民机会》，目的是为全民提供技能学习，使其适应全球化发展的趋势。同年，英国政府颁布《为了生活的技能——提升成人识字和计算技能的国家战略》，制订了英国成人提升基本技能的国家战略。2002年，英国教育与技能部颁布《全民成功：继续教育与培训改革之路》，该政策主要以16岁后的成人继续教育和工作场所学习为重点，以提升基于工作的相关技能为目标。“2003年，英国政府颁布《21世纪技能：挖掘我们的潜能》，2005年颁布《技能：在我们的工作和商业活动中获取》，2007年颁布《世界一流技能：实施里奇技能报告》以及《继续教育与培训法案》。”[11]
3.参与成人教育的政府部门
教育与技能部主要负责终身学习；工作与退休基金管理部帮助未雇佣群体提升技能；学习与技能委员会重点关注16岁后群体的教育与培训；继续教育发展机构重点设计学习技能比赛，举办各类成人学习活动。
4.成人教育的财政来源
包括：为成人学习者提供助学贷款；个体学习账户，为100万成人提供职业培训免费账户；为那些接受贫困地区生源的学院和私立学习机构提供奖励；减免授课费；贷款和助学金；免费供给。
5.参与成人教育的社会力量
英国参与成人教育活动的机构众多，主要有：开放大学；远程学习系统；地区学院；BBC教育；继续教育学院；为当地成人提供信息、指南和学习的基础设施等。
为了保证成人教育政策的连续性，英国政府建立了成人学习项目效果的研究与评估体系，其参与成员主要有高校研究者和成人学习管理者，目的是评估各项成人学习项目的效果，并对其政策有效性进行评估，从而进一步完善相关政策。
二、成人教育政策的走向
许多国家把成人教育政策作为国家政策的一部分，特别是进入21世纪以来，成人教育政策在许多国家得到广泛关注，并呈现某些共同趋势，见表1。
(一)成人教育政策实施目标：从一维向二维转变
成人教育的价值在成人教育政策中具有重要位置，回答了人们制定和实施成人教育政策究竟是“为了什么”，决定着成人教育政策的实施目标和方向。关于成人教育的价值，许多学者认为，其通常都是社会干预的一种形式，这种干预往往基于一个需要解决的问题，而对该问题的区分却渗透着伦理价值观，因为它决定了各项变革目标对象的选择，以至于在制定成人教育政策并实施干预时，与人们处在什么位置去看待问题有关，同时与人们的价值偏好和视角有关。成人教育作为一种社会干预，其体现了两方面的价值，如果成人教育自我提升的短期目标能够与改变社会秩序这项长期的、具有实验性而又坚定不移的政策协调一致，那么成人教育将成为进步力量的代表。变化的个体不断地适应变化的社会功能——这是一个虽然尚未统一但却是双向的成人学习目的。然而，20世纪的大部分成人教育政策却没有能够向个人赋权，相反更多地成为“社会控制的工具”，忽视个体发展的目标。
可喜的是，21世纪以来，许多国家成人教育政策的实施目标逐渐由单一的社会目标向社会与个人共同发展的目标转变。从宏观层面看，国家的成人教育政策的目标大都是为了实现社会的公正与和谐，克服“市场失灵”的不公平分配，推动民主发展进程，提升经济发展所需的技能；从微观层面看，各国教育学习政策也比较关注个人职业生涯发展的学习体系构建，为弱势群体提供再就业的学习机会，提升成人的文化素养，从而增强成人的社会认同度。
(二)成人教育政策设计理念：从供应引导向需求驱动转变
现代社会存在大量需要解决的问题，而政府所掌握的公共资源和输出政策的能力却很有限，这决定了社会的公共需求与政府供给能力之间存在尖锐矛盾。从政策设计的理念看，一般分为两大范式：一是自上而下范式，二是自下而上范式。在成人教育政策领域，政府为推进终身学习体系的构建，往往在政策设计上采用“供应引导”理念，即自上而下的政府推导型模式，为成人参与学习提供有效资源。虽然该模式能够推进成人教育在实践领域的发展，实现政府的某种目标，但该理念忽视成人学习的主体性特征，不符合成人学习的特点，影响政策实施的效果。
从成人教育政策发展比较来看，各国正通过多样化的政策与工具认可响应成人的学习需求，以成人学习需求为政策诱发动机，形成以需求驱动为理念的自下而上的模式。通过多元化的机制来评估学习需求，影响地方政府和教育提供者决策，这样就能为更多的成人提供学习或受教育的机会，同时，个体激励机制的广泛运用让成人学习者能够有效选择学习或受教育的权利和机会。当然，为了避免成人在教育或学习过程中的不公正现象，各国也通过补偿机制让弱势群体能够公平地获取教育或学习机会。丹麦、西班牙、英国政府为教育机构投资基础设施建设，通过激励机制和补贴方式引导成人教育发展；加拿大、瑞士政府则在学习的方向和指导方面扮演着提供者或帮助者的角色，如瑞士的“学习节”；英国和瑞士通过实施质量保障方案，让私立部门在其中扮演积极角色，如英格兰的IIP体系(Investors in People)和瑞士的EduQua系统。从供应引导到需求驱动的成人教育政策制定与实施，需要政府在政策制定过程中把成人学习需求监测作为一项重要工具，从而致力于高效利用公众资源和保护民众免受欺骗性或劣质教育实践之害。
(三)成人教育政策关注焦点：从局部向整体转变
从成人学习的方式看，正规教育、非正规教育和非正式学习构成了其主要情境。审视许多国家的成人教育政策，可以发现，成人基础教育、扫盲教育等正规教育方式几乎成为政策的全部，非正规教育和非正式学习项目则几乎被遗忘。所以，有学者感慨：“政府的政策为许多成人学习者提供正规教育的机会，而对非正规教育和非正式学习抱无所谓的态度，其原因是对‘成人教育’理解的片面性。”[12]然而，令人欣喜的是，从上述五个国家成人教育政策改革趋势看，各国政府在制定成人教育政策时，已经把非正规教育和非正式学习作为资格认定和评估的重要组成部分。例如，加拿大在全国各地设置了“先验学习评估机构”，主要为那些接受非正规教育或非正式学习的成人群体服务。英国哥伦比亚公司为成人学习者制定了“先期学习认定与评估”指南，目的是引导成人有效参与非正式学习或职业培训。丹麦《成人教育改革》的一个重要目标是：在劳工部的监管下构建连贯的培训认定体系，从而指引成人积极参与职业生涯发展的各类教育与学习。伴随着成人教育政策关注焦点的转向，相比于成人基础教育和扫盲教育，以职业为导向的培训和非正式学习在成人教育政策中的关注力度大幅提升。正是基于该走向，各国成人教育政策从原有的碎片化逐渐向整体化完善，使得成人教育政策无论在纵向还是横向上都逐步衔接起来，其连贯性和协调性特点日益呈现。
(四)成人教育政策参与部门：从鸿沟到伙伴式关系转变
成人教育政策作为一项国家政策，其设计与执行“既是社会利益分配方案付诸现实的实践过程，也是相关各方为争取自身‘比较利益’最大化而进行‘讨价还价’的博弈过程，若利益各方无法达成相对合理的妥协方案，政策执行便难以实现有效均衡”[13]。基于区域或部门发展竞争和政绩因素，同类部门或相关部门在成人教育政策制定与执行过程中，为赢得竞争优势实施信息封锁、屏蔽。由于各部门的信息不对称和利益均沾理念，使得成人教育政策设计与执行过程中产生认识差异。认识差异的相应后果就是部门之间鸿沟的出现，导致实际工作中难以统一协调，不利于成人教育政策效果的提升。在许多国家，教育部门负责成人教育的发展，特别是成人基础教育和扫盲教育；劳工部则负责为雇佣员工或未雇佣员工提供各类培训项目。传统的现象是，每一个部门设计和提供各自的成人教育政策，而没有综合考虑其他机构的政策制定过程，从而在实际政策设计与执行过程中经常出现鸿沟。
然而，为实现成人教育政策的连续性和一致性，许多国家政府正试图在不同机构和部委之间建立合作机制。例如，瑞士联邦政府和州政府在成人教育政策设计中承担各自的责任，联邦职业培训与技术办公室、内政部、外交事务部等共同参与成人教育政策的设计与执行，从而建立了跨部门的合作伙伴关系。丹麦则成立专门的成人教育政策制定机构，如在《成人教育改革》中，丹麦政府界定了三大专门结构(成人教育理事会、成人基础教育理事会以及提供教育和培训基金的劳动力市场机构)来改善和协调各部门关系。为解决成人教育政策行动和协调中的各类问题，许多官方与私人部门逐步形成了战略合作伙伴关系，这种关系能够实现不同区域的资金、学习设施以及公共和私人资源的最大化协同，从而激发潜在学习者参与学习的欲望。英国的国家技能委员会、西班牙的区域发展委员会(如，拉里奥哈自治区)等都是战略合作伙伴关系的产物。同时，社会合作伙伴也在成人教育政策发展和项目实施中扮演着重要角色，能够有效分析成人学习需求，为成人提供教育与培训项目，并作为一个利益相关者，影响成人教育与培训政策的制定。
(五)成人教育政策成果管理：注重质量评估与保障
成人教育质量评估与保障是成人教育体系的重要组成部分，有助于更有效的政策设计。评估结果可以指导决策者为特定成人目标选择最适当的学习项目。学习结果和效率的认识对于所有的利益相关者(无论是学习者还是投资者)都是至关重要的。政策评估对于开发满意的成人教育政策是至关重要的，应该整合到成人教育政策设计体系中。可以帮助检测成人学习需求是否得到有效满足，也可以合理分配有效的学习资源，以更好地协调不同部门的角色。从长远来看，达成共识、维护承诺和政策的可持续性等都是评估成人教育政策效率和成果的重要依据。质量评估与保障机制有助于控制公共与私人部门在成人教育上的财政支出。然而，许多国家以前很少意识到这一点，近期这种局面有所改观，它们都成立了官方或非官方的评估机构，以有效评估成人参与学习的数量及所消耗的资源。
质量保障也被视为高效成人学习系统的重要组成部分。在西班牙，教育观察团承担质量监督与保障角色。丹麦在国家各个层面建立了质量保障框架，并在教育部下面成立了一个独立的评价研究所，其主要任务包括组织由校外人士主持的考试、各种教育项目一致性的评估、评估技术与方法的开发和创新、国内外教育评估信息的搜集等。英国成立了一个非官方组织——成人学习督查团，其目的是督查成人学习供给是否到位，主要包括19岁以上成年人学习和继续教育学院的供给、针对各类人群的企业培训供给、成人和社区学习供给、工业大学或自我导向学习的供给、监狱中的教育与培训等。
欧盟委员会曾指出，国家和地方成人教育政策制定者以及学习提供者都需要一种政策，这种政策远比完美的统计数据以及鼓舞人心的图表更有用。需要一种全方位的政策来阐明吸引大量有志学习者的学习市场问题，并且检验那些构成贯穿人一生的终身学习的因素。
上述研究表明，成人教育政策已经被许多国家纳入到政策制定的议程，并不断得到完善和发展。这种政策发展更加以学习者为中心，更加关注学习机会均等，更加关注成人教育的高质量和高相关性，从而致力于为所有成人构建贯穿其一生的、平等的、高质量的学习机会的教育体系。