完善我国土壤污染治理责任制度的思考，本文主要内容关键词为：土壤论文,污染治理论文,制度论文,我国论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2016)05-0054-06 近年来，“镉大米”“毒地开发”等公共危害事件频发，土壤污染成为全社会关注的重大环境问题。2014年环境保护部、国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总点位超标率为16.1%，调查所涉及的重污染企业用地、工业废弃地、工业园区等土壤超标点位率皆为1/3左右。①我国土壤污染程度比较严重，已经威胁到农产品质量、人居环境和生态安全。与其他污染相比，土壤污染具有较强的累积性、稳定性、不可逆性，这决定了在采用预防性制度控制土壤污染风险的同时，还应设计系统的土壤污染治理制度体系。②土壤污染治理一般涉及三个层面的措施：(1)针对土壤污染的初步评价、污染场地调查、污染场地分级等活动。(2)发现土壤污染后，为防止或控制污染进一步扩大而采取的应急措施。(3)受污染土壤的风险评估、修复方案确定、修复的开展、修复后的评估与管理等活动。土壤污染治理责任的大小因具体的治理措施而不同。场地隔离、土地用途转变等措施主要涉及大型污染源的清除(如地下危险物质储存)、隔离工程的初期投入和后期管护等责任；生化措施主要涉及污染源的清除、土壤中污染物的减少或消除(污染物的异地处理等)、地下水中污染物的减少或消除等责任。一般而言，土壤污染责任包括预防责任、治理责任、侵权责任以及信息公开等程序性责任，本文重点研究土壤污染治理责任，即运用工程、技术、政策等手段清除污染物，阻断污染物的迁移转化路径，将受污染土壤修复到法律规定的清洁状态，避免危害或风险进一步扩大的责任。为了使论域更加集中、论述更加深入，本文中的土壤污染治理责任不包括政府部门为确保行为人履行治理义务而采取行政强制措施的责任，以及土壤污染引发的财产和人身损害赔偿等侵权责任、信息公开等程序性责任。 一、我国有关土壤污染治理责任的法律规范 1.国家立法层面 我国有关土壤污染治理的法律规范散见于不同层级的国家立法中。我国《宪法》第10条规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”，这可以视为土壤污染治理责任的宪法依据。因为造成土壤生态、经济、社会功能降低甚至丧失的行为，是对土地的不合理利用。我国《环境保护法》第32条规定，“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”，这是法律层面对土壤污染治理的总则性规定。我国《水污染防治法》第51条规定，利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品；《固体废物污染环境防治法》规定，固体废物实行从产生到处置的全过程控制，禁止向环境排放固体废物，尽量减少固体废物的产生量和危害性；国务院颁布的《土地复垦条例》第2条、第3条规定，生产建设活动毁损的土地，按照“谁毁损，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦，使其可供利用，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的，由县级以上人民政府负责组织复垦。上述规定为确定和划分土壤污染治理责任提供了直接依据。此外，一些法律、法规为土壤污染治理提供了间接依据。如我国《土地管理法》《城市房地产管理法》虽然不直接涉及土壤污染防治，但其中关于合理利用土地的规定可准用于预防和治理土壤污染；国务院颁布的《危险化学品安全管理条例》《农药管理条例》从源头控制的角度规范了可能造成土壤污染的危险、有毒物质的生产、使用和安全排放问题；《民法通则》第44条规定企业法人分立、合并的，其权利和义务由变更后的法人享有和承担，《公司法》第175条、第177条规定公司合并或分立的，债权、债务由合并、分立后的公司承继，这些规定可作为土壤污染治理责任人发生变更时确定责任主体的依据。 2.全国性规范性文件层面 近年来，环境保护部等部门陆续制定了一系列关于土壤污染防治的规范性文件，其中有的已经颁布实施，有的正在提请国务院审议通过。2004年，原国家环境保护总局颁布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，规定企业结束经营、改变土地利用性质时需经相关部门对原址土地进行环境风险监测并出具监测评价报告，对于遗留污染物造成的土壤污染问题，由原生产经营单位负责治理。不过，该通知没有涉及污染者无法找到或没有能力进行土壤污染治理时的责任分配问题。2008年，环境保护部发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》，对全国土壤污染防治工作从宏观上进行了安排。2011年，环境保护部颁布的《污染场地土壤环境管理暂行办法》明确规定造成土壤污染的责任人或土地使用权人应承担污染治理责任。2014年，环境保护部出台了关于场地环境保护的一系列标准如《场地环境调查技术导则》《场地环境监测技术导则》《污染场地风险评估技术导则》《污染场地土壤修复技术导则》，这些标准为污染场地的调查、风险评估、修复、修复后的监测等活动提供了技术规程和方法指导。由环境保护部、国土资源部、住房和城乡建设部、农业部等多部委共同制定的“土壤环境保护和污染治理行动计划”有望在2016年年内实施，该计划将作为土壤污染治理的纲领性文件，指导土壤污染治理实践中的责任分配。③ 3.地方性立法层面 在全国范围内，湖北、福建两省率先颁布了关于土壤污染治理的地方性法规或规章，明确了相关法律责任。2016年《湖北省土壤污染防治条例》将污染地块分为控制地块和修复地块，规定受污染土壤的控制和修复责任以污染者负担为基础、政府负担为补充。不过，该条例没有界定污染修复与污染控制的含义，导致责任范围难以明确。2016年福建省人民政府发布的《福建省土壤污染防治办法》规定，受污染地块的修复责任以污染者负担为基础、政府负担为补充，控制污染扩大的责任由污染者、受污染土地的权利人和政府共同承担。 总体而言，我国现有国家立法对土壤污染治理责任制度重视不够，呈现出“有强制力的法律、法规未予关注或予以关注但不具有可操作性，已经关注且具有可操作性的法律规范不具有强制力”的局面。由于缺乏统一的制度框架，地方性立法中关于土壤污染治理责任制度的规定不够系统、协调，缺乏体系性。现有关于土壤污染治理的地方性立法将重心放在责任主体的甄别上，而对归责原则、责任范围、免责事由等问题没有作出明确规定。不同地方的立法对土壤污染治理责任、污染场地、污染治理、污染控制等概念的基本内涵尚未取得一致认识。并且，不同地方的立法关于土壤污染治理责任分配的规定各异，有的地方性立法中关于责任主体与责任范围的规定，其正当性值得进一步思考。 二、我国土壤污染治理实践在治理责任分配方面存在的问题 随着城市化进程中土地功能转换、房地产开发的推进，各地不同程度地开展了土壤污染治理实践。近年来，一些地方的突发性土壤污染事件直接推动了当地土壤污染治理实践的发展。总体而言，目前我国土壤污染治理实践以司法力量和行政力量为主导，在治理责任的认定、分配、落实等方面取得了一定成效，但也存在诸多问题。 1.司法力量主导的土壤污染治理实践中的治理责任分配 我国涉及土壤污染的司法案例大致可划分为三种类型。(1)土地使用权人(主要是土地承包经营权人)认为工业有毒有害废物倾倒或污水排放、畜禽养殖污染物排放等造成土地质量下降，因而诉请作物种植经济损失等方面的民事赔偿。(2)地方人民政府在突发性土壤污染事故中采取应急措施和污染物清理措施所产生的费用需要在事故处置后向污染者或保险人追偿，由此引发的民事诉讼。(3)环境保护组织针对危险废物的收购、处置、倾倒等严重污染环境的行为，诉请责任人整治、修复被破坏的土壤环境的公益诉讼。在第一类案例中，土地使用权人更多地关注因污染导致的土地财产收益减损，其损害赔偿请求多以金钱赔偿为主，赔偿数额与土壤污染治理所需费用相差甚远，因而严格地讲，这类案例不属于本文探讨的追究土壤污染治理责任的实践范围。后两类案例是典型的诉请司法机关追究土壤污染治理责任的实践。 在后两类案例中，污染行为与土壤受污染事实的发现、提起诉讼的间隔期较短，污染者相对明确，一旦侵权责任成立，污染治理的责任主体就可确定为工业企业和污染物的运输者、倾倒者、处置者等污染行为人。对于这两类案例，由于我国尚未通过立法确认土壤污染治理的行政责任，所以司法机关只能通过适用侵权责任法对受害人给予救济。然而，土壤污染治理是一个系统工程，在缺乏专门立法明确规定土壤污染治理责任的类型、范围、承担方式的前提下，司法机关适用侵权责任法处理上述案例，面临责任边界不清、责任划分缺乏统一尺度的困境。④并且，在上述案件的判决执行过程中，由于司法执行人员配备不足及专业的有限性，导致土壤污染治理责任完成情况的验收等工作成效欠佳。 2.行政力量主导的土壤污染治理实践中的治理责任分配 受房地产开发热潮推动，行政力量主导的土壤污染治理实践在各地蓬勃开展，其中的责任分配方式呈现出多样化的局面。(1)地方政府担责、土地开发者实施的模式。在北京市红狮涂料厂污染场地修复事例中，北京市土地出让中心将土地污染状况告知竞标者，中标的开发商将拟订好的修复方案经北京市环境保护局验收并进行环境影响评价审批后予以实施。从表面上看，该事例中的责任分配方式属于“开发者负担”模式，但实质上，真正的责任人是北京市人民政府。在信息完全公开和自由市场的情形下，开发商拍得受污染地块与其他无污染地块的收益并没有变化，不过，政府牺牲了部分土地出让金、承担了治理成本，只是将具体的治理工作交由开发商完成而已。(2)地方政府担责、土地开发中心实施的模式。在广州市氮肥厂污染场地修复事例中，政府先将受污染地块纳入土地储备，其中一部分出让给石化企业，另一部分用于房地产开发。由于原广州市氮肥厂已经破产，所以修复成本由广州市土地开发中心全额承担。⑤在这一事例中，广州市人民政府作为土地出让收益的收取者是土壤污染治理责任人，具体的治理任务由广州市土地开发中心出资委托有资质的机构完成。(3)污染者、土地开发者、地方政府共同担责模式。在杭州市西湖文化广场污染场地修复事例中，污染治理责任在污染者和受益者(杭州市人民政府和房地产开发商)之间进行分配，具体的责任份额由各方协商确定。 由于全国性的土壤污染防治立法缺失，在行政力量主导的土壤污染治理责任分配实践中，确定治理责任的目标定位模糊，治理责任的主体、范围和承担方式采取“个案式”“含混式”“协商式”等模式确定。在这些模式下，一方面，污染者负担原则被忽视，污染治理主要依靠政府，巨大的污染成本转嫁给了社会。另一方面，房地产市场对土壤污染治理责任分配及其成效产生了过大的影响。现有行政力量主导的土壤污染治理实践多以房地产开发项目驱动，房地产开发中的市场性因素极大地影响了污染治理责任分配。受污染土壤能否修复取决于其所在区位和开发带来的收益，污染治理责任主体的确定与房地产开发的类型息息相关，为了追求快速获得最大的经济利益，房地产开发商对受污染土地的治理时间短、花费低、以异地修复为主、边建设边修复，突出地存在治理过程缺乏有效监督等问题。 三、我国土壤污染治理责任制度的目标 我国在土壤环境保护立法方面尚处于起步阶段，土壤污染治理责任制度的目标选择将影响相关立法的价值取向及其实施效果。土壤污染治理制度的先行者美国就遇到了类似问题。美国《综合环境应对、赔偿与责任法》(又称《超级基金法》)将土壤污染治理责任制度的目标定位为：一方面，敦促危险废弃物持有者尽最大可能的注意义务；另一方面，建立处理危险物质排放的快速反应机制和减轻或消除污染的资金机制，使与土壤污染有关的主体支付相应的成本。⑥在上述目标指导下，美国司法机关在处理土壤污染案件中将工作重心放在甄别尽可能多的责任人、集中尽可能多的资金上，这一做法因相关纠纷多发而广受质疑，以至于后来的立法和司法判例不得不修改了上述目标。可见，目标定位问题对于建立土壤污染治理责任制度至关重要，准确的目标定位可以强化制度实施成效，避免不必要地频繁修法。结合我国土地制度、土地开发状况与特点、政府与企业之间的关系等实际情况，我国土壤污染治理责任制度需要设定以下四个目标。 1.使土壤污染得到最大程度的治理 土壤污染无法自行消解，只有通过场地修复才能予以减轻或清除，因此，必须将最大程度地治理污染作为土壤污染治理责任制度的首要目标。值得注意的是，土壤污染治理的核心任务是降低土壤中污染物向人体、动植物等受体迁移、转化的程度，而非完全去除土壤中留存的污染物，这意味着受污染土壤修复后的用途不同将影响修复的程度、成本与责任分配。因此，最大程度的治理是相对而言的，因受污染土地被修复后的用途不同而存在一定差异。 2.切实贯彻污染者负担原则 污染者负担原则是土壤污染治理责任制度的基本目标。这一目标有两层含义：(1)让污染者承担在生产经营等活动中造成的土壤污染的修复成本。(2)与土壤污染无关或仅有微弱关联的主体不承担污染治理责任。因为对于历史上遗留下来的土壤污染问题而言，真正的污染者或原土地所有者、运营者可能已经不存在或者破产，要求现有土地所有者或运营者承担污染治理责任是不公平的。 3.使受害者得到充分救济 对受害者的人身损害或财产损失予以救济是土壤污染治理责任制度的一个重要目标，这一目标在实践中常常被忽略。事实上，污染场地对周边居民财产收益和人身健康的影响不仅是一个法律问题，还是一个严峻的社会问题，土壤污染治理责任制度如果忽视或刻意回避这一问题，将影响污染治理的进行，也有悖环境正义原则。 4.激励政府谨慎挑选土地使用者和运营者 土壤污染治理责任制度不仅要解决污染治理问题，还要预防新的污染产生。土壤污染治理任务繁重，不能完全依靠作为土地供给者的政府来完成，房地产开发者以及其他土地使用者、经营者都要提高使用土地的道德水准和运营能力。土地使用者和运营者作为理性经济人一般不会主动保护土壤环境，因此，土壤污染治理责任制度要激励政府发挥威慑与指导作用，促使用地者安全、高效用地。 值得注意的是，上述目标之间存在相互牵制的关系。譬如，如果单纯强调使污染场地得到最大程度的治理，就会将土壤污染治理责任制度的重心放在挑选尽可能多的责任人、筹集尽可能多的资金上，由此导致涉及的责任主体众多、交易成本过高，容易引发一系列低效、冗长、繁杂的诉讼。从贯彻污染者负担原则的角度来看，土壤污染治理责任只应由污染者承担，而不应牵涉其他无关或关联不大的主体，否则有失公平。因此，我国在构建土壤污染治理责任制度时，要将上述目标综合考虑，并依照一定的顺位来平衡各目标之间的关系。 四、我国土壤污染治理责任制度的构建 在全球范围内，多数国家将土壤污染治理责任规定为公法上的责任，从责任主体、归责原则、责任范围、免责事由、责任落实等多方面构建了体系化的土壤污染治理责任制度。借鉴国外立法经验，总结我国既有地方性立法和相关司法实践的成效及不足，我国应当尽快出台土壤环境保护法，在该法中从以下四个方面系统地构建土壤污染治理责任制度。 1.确定土壤污染治理责任的主体与范围 从行为与土壤污染的关联度的角度，可以将土壤污染治理的潜在责任人划分为肇因者和非肇因者。所谓肇因者，是指直接造成土壤污染的污染物产生者、运输者、处置者等，其产生、运输、排放、处置污染物的行为是土壤污染的根源。为了使土壤污染得到充分治理，无论肇因者的污染行为发生在何时，土壤环境保护法都应要求其承担污染场地调查、污染风险评估与控制、污染场地修复及后续管理等责任。对于历史上遗留下来的土壤污染问题，土壤环境保护法应当规定溯及既往的责任原则，追究肇因者的污染责任。否则，污染者负担原则将成为空谈，巨额的污染治理资金将无人承担，最终转嫁给社会。⑦所谓非肇因者，是指不属于肇因者的现有土地所有权人、使用权人及土地的实际控制者、使用者和管理者。土地权利人基于对土地的事实管理或掌控行为，应当承担土壤污染治理责任，这种责任是基于财产权的社会化而产生的责任。当非肇因者明知肇因者的行为会造成土壤污染却仍予以允许、协助，或者对肇因者的污染行为存在重大监管疏忽时，应当承担相应的土壤污染治理责任。 值得注意的是，各国对非肇因者承担土壤污染治理责任的范围有不同规定。根据美国《超级基金法》第107条，土地权利人或土地使用者、管理者等非肇因者要承担全部的土壤污染治理责任，不过，这是一种不真正连带责任，非肇因者在承担责任后有权向肇因者追偿。我国台湾地区《土壤与地下水整治法》第15条、第25条、第17条规定，土地关系人(土地被公告为污染场地时不属于污染行为人的土地使用者、管理者或所有者)仅在发现有污染之虞时，才有采取紧急措施以防止污染扩大的义务，尽此义务者不承担污染治理责任。根据英国《环境保护法》的有关规定，土壤污染责任人是造成污染或明知有污染行为却予以允许者(A类责任人)，如果没有A类责任人或此类责任人无法寻找到，现有的土地所有者或占有者(B类责任人)应承担污染治理责任。事实上，非肇因者承担责任范围的大小在很大程度上取决于各国污染场地的数量、治理成本、政府财力等因素，而非其行为的可归责性。我国土壤环境保护法有必要界定非肇因者承担污染治理责任的范围，同时规定其治理污染的前期费用以及因采取补救措施而发生的费用，得向肇因者追偿，肇因者不存在、无法找到或无能力承担治理费用时，治理费用由非肇因者自行承担。 此外，政府作为土地出让、划拨的受益者和公共服务提供者，应当就国有企业在改制前的排污活动与排污活动的控制者、受益者一起承担连带责任，成为真正责任人无法承担责任或无法承担全部责任时的补充责任人。结合我国行政管理体制，土壤污染治理责任宜由污染场地所在地的县级人民政府承担，所需资金由各级财政作一定比例的列支。与单纯的土壤污染治理责任人不同，政府兼具污染治理监管者的身份，因此，土壤环境保护法应当规定，政府环境保护行政主管部门依据污染场地名录，承担相应等级的污染治理监管职责。 2.明确土壤污染治理责任的归责原则 土壤环境保护法应将土壤污染治理责任确立为一种行政义务，并对设立该义务的正当性作出说明，特别是对该义务的归责原则作出规定。与一般行政责任适用过错责任原则不同，土壤污染治理责任应采用以无过错责任为主的归责原则。对于污染者而言，其不得以自己生产或处置污染物的行为与标准的工业流程、工艺相一致或者没有预测到排放行为将造成土壤污染等事由而免责。因为土壤环境保护法设置土壤污染治理责任制度的背景是，多年来政府为追求经济高速发展而采用了比较宽松的环境管制思路，由此造成诸多不利的环境后果包括土壤污染，基于此，土壤污染治理责任制度不仅要对土壤污染的肇因者和非肇因者进行惩罚，还要将环境责任在土地利益相关方之间进行分配，如果不采用无过错责任原则，就会导致一些污染者难以被追究责任。为了使无过错责任原则更加合理，相关规范可以规定：如果土壤污染行为发生在土壤环境保护法生效之前，且行为人没有任何违犯当时的环境法律的行为，可以适当减轻其污染治理责任。此外，土壤环境保护法可以在无过错责任原则中设定污染者的责任限额。对于非肇因者而言，其承担土壤污染治理责任以存在过错为前提，即主观上明知或应当知道有污染行为却放任其发生或自以为可以避免土壤污染后果发生甚至有意协助污染行为。在肇因者暂未找到时，非肇因者由于对土地具有直接管控能力，所以应基于无过错责任原则，查明土壤污染状况，防止土壤污染进一步扩大，由此产生的费用可基于不真正连带责任规则而向肇因者追偿。若肇因者不存在、无法寻找到或无能力承担治理费用，则该类治理费用由非肇因者承担，因为一旦受污染土地被修复，非肇因者将获得土壤质量改善所带来的利益。 3.设定土壤污染治理责任的减责免责规则 土壤污染治理责任制度中有必要设定一些减责免责条款。治理土壤污染关涉公共利益，因而需要严格追责，但在实现公共利益时，责任人的信赖利益同样值得保护，这关乎土壤污染治理责任制度的正当性及其实施效果。我国土壤环境保护法中的减责免责条款可以包括但不限于四个方面的内容：(1)城市居住用地的土地使用权人和使用人、农村土地承包经营权人、使用他人享有承包经营权的土地且用于农业生产经营者、农村居住类建设用地的权利人及使用人等主体，基于其分散性的土地使用状况和比较弱势地位，不承担土壤污染治理的前期费用和补救措施费用。但如果上述主体明知所使用土地是受污染土地却隐瞒不报或拒绝披露相关信息，则承担相关侵权责任。(2)土地受让人不知道或没有理由知道所使用的土地是污染场地且实施了一定的污染调查活动的，由于已尽到谨慎注意义务而不承担土壤污染治理责任。(3)污染者的排放活动虽与土壤污染有直接关联，但如果这种排放是轻微的，就得以免除或减轻治理责任。(4)土壤污染治理责任人之外的主体自愿治理土壤污染，在遵守相关修复标准的基础上完成修复并经验收通过的，免于承担任何潜在的法律责任。 4.明确土壤污染治理责任的实现方式 我国土壤环境保护法有必要设置两种主要的土壤污染治理责任实现方式。(1)环保部门发布命令的方式。环保部门在依法明确土壤污染责任主体与责任范围后，有权发布命令，要求责任人尽快开展治理，否则要受到行政处罚。(2)司法判决的方式。司法机关应当以“一案一议”为准则，在遵循法定的土壤污染治理归责原则的前提下，以受理环境公益诉讼为主要途径，使土壤污染得到快速、适当的修复。另外，司法机关可以鼓励土壤污染相关责任人或非责任人通过协议的方式，在遵循相关修复标准的基础上治理土壤污染并获得相应的收益。不论是通过行政命令还是司法判决的方式治理土壤污染，在落实具体治理责任的问题上，都要依赖行政机关在土壤污染调查、环境风险评估、污染场地修复及后续管理中监督管理作用的发挥，因此，土壤环境保护法应当对行政机关对污染场地进行风险评估、确定修复目标和修复方案、进行修复后验收等事项作出明确规定。在这方面，一些地方性立法将土壤污染的调查、评估、修复和验收事项完全委托第三方机构实施并向行政机关备案的规定，将导致土壤污染治理责任制度的目的落空，应当引以为戒。 土壤污染治理责任制度是土壤污染防治制度体系的重要组成部分，本文只是搭建了该制度的大体框架，更深入的研究有赖于对“国家主权豁免与政府责任”“土壤污染修复基金的法律地位及其运作”“土壤污染者与土地承继者之间的责任分担”等重要的理论问题予以探讨。 ①《环境保护部和国土资源部发布全国土壤污染状况调查公报》，国土资源部网站，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201404/t20140417_1312998.htm，2014年4月17日。 ②参见王树义：《关于制定〈中华人民共和国土壤污染防治法〉的几点思考》，《法学评论》2008年第3期。 ③《土壤环境保护和污染治理行动计划即将实施》，国土资源部网站，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201603/t20160313_1398880.htm，2016年3月13日。 ④参见李挚萍：《环境修复的司法裁量》，《中国地质大学学报》(社会科学版)2014年第4期。 ⑤参见孙婷婷：《广氮9000m[3]毒土”变水泥、污染地块建经适房》，《信息时报》2011年8月18日。 ⑥Thomas C.L.Roberts,Allocation of Liability Under CERCLA:A Carrot and Stick Formula,14 Ecology L.Q.601,1987. ⑦参见王欢欢：《城市历史遗留污染场地治理责任主体之探讨》，《法学评论》2013年第4期。标签：土壤污染防治论文; 土壤污染防治行动计划论文; 土壤污染修复技术论文; 土地污染论文; 环境保护法论文; 国土论文; 治理理论论文; 控制环境论文; 立法原则论文; 环境污染论文;