政府信息公开化进程中非政府组织角色分析，本文主要内容关键词为：中非论文,政府论文,进程论文,角色论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1006-4303（2007）04-441-05
政府信息公开的施行和一国民主政治的建立具有内在的逻辑必然性。随着全球化进程的推进，各国参与、融入世界政治经济体系的步伐也大大加快。这对各国原有的政治思维模式和行为范式带来了空前的挑战。二十世纪中期以来，随着社会经济的发展和人民民主意识的加强，公众产生了对政府信息公开的客观要求，与政府信息共享的呼声日渐高涨，并在世界范围内展开了一场声势浩大的政府信息公开运动。其间，非政府组织（Non Governmental Organizations，简称NGO）作为这场运动的重要倡导者、推动者和组织者，在各国政府信息公开法治化的进程中扮演了相当重要和活跃的角色，发挥了不可替代的作用。非政府组织是政府体系和市场体系之外的庞大的社会组织体系的总称，在许多西方国家被视为介于政府和企业之间的“第三部门”，其“参政、议政、干政”已形成一股国际热潮，对社会发展的推动和影响力比肩政府和企业。尤其是它们所具有的政府和企业组织难以企及的公益优势、知识优势和机制优势，使其在国内事务中扮演着压力集团、宣传鼓动者、思想库、信息提供者等多种角色。非政府组织的这些优势在世界各国政府信息公开制度的发展进程中体现得尤为淋漓尽致。
一、非政府组织是政府信息公开的倡导者
二十世纪中期以来，由于非政府组织的积极倡导和全力推动，知情权的观念深入人心，社会和公众形成了对政府信息公开的强烈需求，迫使各国政府开始把政府信息公开列入立法议程。在亚洲，日本近三十年信息公开立法的进程即为此提供了充分佐证。在日本国内，早在二十世纪六十年代，妇女联合会就曾经围绕食品安全问题要求政府审议会及其议事记录公开。1979年9月，作为社团法人的“自由人权协会”发表了《信息公开法纲要》，以此为契机掀起了日本市民要求制定信息公开法的热潮。1980年3月，人权协会、日本消费者联盟、妇女联合会、研究者等发起了“要求制定信息公开法市民运动”，为信息公开立法奔走呼号。该运动在分析全国各地信息公开案例的基础上，于1981年1月发表了《信息公开权利宣言》，要求建立具体保障知情权的制度，并提出了“信息公开八原则”。随后，自由人权协会又公开发表了《信息公开典型条例草案》和《信息公开法典型草案》，以支持市民运动。正是在这些非政府组织的大力倡导下，日本各地方团体才陆续出台了相应的信息公开条例，并由此对中央政府形成了巨大的压力，迫使日本政府于1999年颁布了《关于行政机关信息公开的法律》。①
在美国和欧洲国家，类似的情形同样存在。被奉为信息公开法律典范的美国《情报自由法》是美国于1966年颁布的一项旨在促进联邦政府信息公开化的行政法规，它的立法原则和司法实践，对世界各国制定和实施政府信息公开化的法律制度产生了重要的影响。该法的出台完全有赖于二十世纪五十年代初期引发的一场由美国新闻界倡导和推动的“知情权”运动。第二次世界大战后，由于美苏“冷战”状态的存在，美国行政界盛行秘密主义，极大地阻碍了美国行政信息的公开。为了适应国内的现代化进程，更有效地处理、协调日益复杂的经济、科技事务，更广泛地参与政治和社会活动，美国社会开始出现了反对秘密主义的呼声。新闻界为了保证消息来源和报道自由，对秘密主义的反对最为积极，站在了反对秘密主义、要求行政信息公开的中心位置。在这场“知情权”运动中，新闻界先后成立了各种研讨、交流知情权理论和思想的学术社团，并组织实施了一系列有关政务信息、公共记录公开化的调查、报道和宣传活动。其中美国民间社团——报纸主编人协会发挥了重要作用，为后来国会两院通过《情报自由法》奠定了坚实的舆论基础。经过长达11年的准备、争论、妥协，终于在1966年美国国会参众两院通过了情报自由法法案，并于次年7月4日正式生效。在英国，最不遗余力地推动政府信息公开立法的非政府组织是“信息公开运动”，它不仅起草了《个人资料获得法案》、《医疗报告获得法案》、《环境和安全信息法案》等草案，还对信息公开立法作了大量的宣传鼓动工作。②
新西兰政府信息公开的立法进程也得益于非政府组织的不懈努力。新西兰于1982年出台了《政府信息公开法》。一方面，新西兰受到了来自英国、加拿大等国关于情报自由的倡议和讨论的影响，另一方面，二十世纪七十年代和八十年代初出现的环保运动，特别是那些反对政府大规模开发自然资源的环保组织，对新西兰信息公开立法的发展产生了重要影响。当时在公民团体和负责大规模能源和森林开发项目的政府部门之间产生了一系列争议，其中争议的主要事项就是这些部门拒绝公开有关信息。同样的情形也出现在德国，德国1994年7月制定了《环境情报法》，以此作为环境领域信息公开的法律，这一立法除了受到欧共体的压力外，也是在一些非政府组织——环境保护团体的强烈要求下通过的。
非政府组织在不遗余力推动政府信息公开立法的进程中，出色发挥了其所拥有的特殊职能，表现为：其一，非政府组织在建立信息公开制度中的“压力职能”。非政府组织可以通过称为形成“压力集团和舆论”的活动，对议会和政府施加影响。具体方法是积极游说政府和议会，并通过各种手段制造舆论、施加政治压力（在英国，这种压力甚至转换成了各政党拉取选票的重要砝码），以期政策向有利于自己的方向转变。其二，非政府组织在建立信息公开制度中的“创造职能”。非政府组织在推进各国信息公开立法的进程中，逐步形成了一套完整的信息公开理念和规则，该职能表现为非政府组织可以向政府提供信息公开制度的整体设计框架，直接参与信息公开立法的起草和制订，在信息公开领域发挥创制作用。其三，非政府组织在建立信息公开制度中的“教化职能”。一方面，非政府组织可以运用其信息，通过说服和批评的手段来实现对政府的“教化功能”，以外力促成政府内部“保密文化”的消逝，在政府不愿涉及的信息公开领域，推动政府的行为朝着公开的、负责任的道路迈进；另一方面，非政府组织也可以通过举办论坛、参与听证、开展调研、媒体报道等各种手段进行鼓动和倡导，推动社会教育和舆论进行“开放文化”的宣传，使“开放政府、透明政府”的观念深入人心，以达到教化、启迪民众，提高全社会信息公开意识的目的。
二、非政府组织是政府信息公开的促成者
来自域外的经验显示，正是由于非政府组织的不懈努力和斗争才催生出各国的信息公开立法。那么，为什么在政府信息公开立法进程中非政府组织起到了如此重要的作用？原因是显而易见的，因为信息公开立法的最大阻力来自政府。英国的信息公开法草案数次遭到政府部门的温柔抵抗乃至否决，甚至内阁动用了政党的权威干预议员的独立投票。在韩国，清州市议会于1991年制定的《行政情报公开条例》曾受到该市市长的强烈反对，1992年经大法院判决该条例合法后才得以实施。日本的信息公开立法从开始酝酿到公布施行，经历了三十多年的曲折历程，这在日本法制史上实属罕见，充分说明了日本的官僚体制堡垒是多么难以攻破。③ 政府之所以对信息公开立法极力抵制，其原因是多方面的：
首先，政府根深蒂固的官僚意识使得它对信息公开抱有天然的敌视。通过垄断信息，政府可以完全按自己的意图实行统治。“法藏官府，威严莫测”，信息的披露意味着权力从政府向获得信息的公众的转移，对于统治者而言，这是对其既得权力的侵害，也是对其权威的挑战。一国中央集权的历史、独裁统治的背景，往往是影响政府官僚意识的重要因素，一国官民关系中权威型统治的文化所占据的地位将直接决定信息公开在该国的生存现状。美国制定信息公开法的阻力较小，重要原因之一就在于美国是摆脱了英国殖民地的高压统治而建立起来的联邦制国家，有着自由独立的理念和不相信政府的传统。而英国作为盎格鲁－萨克逊国家，长期处于王权的统治之下，即使是克伦威尔革命以及后来的光荣革命，依然是虚君政治，从形式上保留了英王的国家元首地位。因而我们可以看到，英国的信息公开立法一次次遭到政府的反对或否决。同样，亚洲的韩国，由于长期的军事政权和独裁统治，使它形成了顽强的保守行政秘密的习惯，信息公开立法也是在与官僚政治的反复斗争中艰难出台的。日本作为一个历史上长期实施封建统治的国家，无论在制度上还是理念上都缺乏民主、自由、开放的传统，它在1940年前后形成并在战后继续奉行的、政府对经济高度干预的战时体制的基本点就是政府主导的、垄断、集中、封闭的行政运行机制。它以“供给者”为基点，在一切可能的范围内介入民间的经济活动，而很少考虑“利用者”的利益。这一机制的长期运行伴随着政府对信息的高度垄断，导致官僚垄断意识的不断强化，任何信息公开的企图都意味着切入了政府决策力的源泉，构成了对政府权威的威胁。德国至今未有适用于一般公众的政府信息公开法，其原因归结于德国长期奉行的传统宪法理念：“国家与社会二元区分”。所谓“国家与社会二元区分”，也就是君主——行政（即国家）一方与人民——议会（即社会）一方的区分与对立，强调的是，当国家介入社会，干预到人民的自由与财产时，应事先得到被干预的一方（即人民）的同意，也就是由人民代表组成的议会以法律来决定，反之，若无关人民自由与财产的干预，而纯属国家内部领域的事务，国家即被视作一个自由封闭、“不可渗透”的主体，非外力（也就是人民、议会）一方所能干预。因此，国家这方面的事务的信息也自然不能就非人民一方所要求而提供。因此，如果了解到德国传统的“国家与社会二元区分”理念产生出来的所谓国家内部的“不可渗透性”，对德国迄今为止仍发展不出请求提供信息的一般信息请求权一事，就不会感到太过意外号惊讶。④
其次，信息公开制度的建立实质上是对现有的公共信息产权结构的重新调整。信息化时代与传统工业社会相比，在社会经济和生产发展中起决定作用的不再是资本，而是信息。政府作用领域的广泛性和作用时间的持久性，使得政府有能力成为公共信息的最大拥有者和控制者。政府和公众之间的这种信息不对称，导致政府有可能凭借掌握的信息更有“力量”谋求个人和小集团的私益。传统的官僚文化视政府文件、持有信息为政府机关财产的观念根深蒂固，信息公开涉及政府、公众之间的利益分配，必然构成对既得官僚利益的一部分或相当多的剥夺，因此招致政府的抵制也就势所必然了。
再次，信息公开将政府置身于公众的监督之下，杜绝了任意的行政或任性的行政，对政府而言意味着一种约束。阳光下的行政必然使得本来遮蔽在政府内部的信息得以传播，并为公众清晰所见。政府的信息可以分为正面信息和负面信息两类，正面信息讲述的多是政府的成绩，政府当然愿意公诸于众。而负面信息是关于政府失败或失误的信息，比如政府决策的失误、管理不善、处理不公、不当的拖延和浪费等等，政府害怕这些信息公布之后影响自身的形象，因此，总是试图将这些信息控制在系统内部，免于受到公众的批评。同时，公开的状态也消灭了政府权力寻租的空间，使暗箱操作和密室交易成为不可能。
面对强大的政府，单个的利益诉求是微弱的，甚至可以被忽略，但在政府强烈的抵抗情绪下，原子化的个人利益诉求虽然显得微不足道，但作为群体或者具有共性的普遍的利益诉求，却是任何政策制定者都无法忽视的，无论愿意与否，他们都必须加以考虑并作出与之相应的回应，否则将对其执政产生风险。因此，非政府组织的推动是实现政府信息公开的一条有效途径，它们作为某些具有共同利益的社会成员所组成的共同体，充当利益代言人的角色，代表公众向政府提出自己的利益诉求，并由此对政府产生巨大的压力。它比分散的个人有更强的社会谈判力，甚至在特定情况下有影响决策层决策的作用。大量以政府信息公开为目标的非政府组织的有效工作，不仅使信息公开成为一个过程、手段和工具，而且还将其升华为一种理念。在公众与政府双方利益相互博弈的政治过程中，政府作为公共信息唯一垄断者的地位逐渐被打破，取而代之的则是公众与政府对公共信息的共同分享，并且这种分享在法律上成为了一种权利。
三、非政府组织是政府信息公开的监督者
即使是世界上最好的法律，若没有一个良好的促进法律遵守之机制，也无法实现良好的信息公开之目的。非政府组织在推进政府信息公开法律实施的过程中同样扮演着必不可少的角色。在尚未制定政府信息公开法律的国家，非政府组织须全力促成政府信息公开的立法，而在已实现政府信息公开立法的国家，非政府组织的首要任务是利用公众力量督促政府信息公开法律的实施，并在实施中不断完善法律。
传统的政府理念对信息公开表现出的偏见，导致了信息公开法律在各国的实施并不尽如人意，这从美国《情报自由法》早期的施行情况就可见一斑。行政当局面对这项限制其保密权限的新法，尚未从过去的“保密惯性”中摆脱出来，总是寻找种种借口，拒绝向新闻界和公众公开信息。它们利用法律中不明确之处、提高查询费用、拖延时间等手段抵制信息公开。1972年，美国众议院政府职能委员会下属的外事活动和政府情报分委会曾做过一项调查，结果发现，《情报自由法》实施5年来，由于联邦官僚机构的掣肘，障碍重重；要求查阅公务情报的申请大多被长期拖延不予答复；政府机构所收取的资料检索、复制的费用偏高；豁免条款所开列的保密事项过于宽泛，以至像联邦调查局和中央情报局等部门利用情报保密的特免条款，回绝了几乎所有的情报查询申请。韩国的情况也大抵如此。韩国的议会1996年12月通过了《行政机关信息公开法》。但法律实施几年下来，总的效果并不理想，信息公开立法的初衷在许多方面都没能得到实现，很多公众都反映他们所请求披露的信息，并不像想象中那么容易得到。一方面，政府机关常常不适当地拒绝公众的信息公开请求，另一方面，政府机关也无法列出适宜公众信息请求的文件清单。对信息公开法的置若罔闻和拒不执行，在韩国并不罕见。日本的信息公开法于1999年5月通过，2001年4月1日实施。日本野中官房长官在信息公开法通过的第二天就宣布，首相官邸自由使用的官房机密费明细不实行公开。日本经济新闻社在信息公开法实施一个月以后，对中央省厅信息公开法的实施状况进行了调查。一个月内，中央省厅共收到信息公开申请书约4700件，作出公开或不公开答复的约1300件，不到全部的三分之一，其中公开的文件仅290件。日本政府机关常常以“事务处理的难度”、“公开或不公开，必须慎重考虑”等借口延长审议和答复期限，政府官员甚至借机大量销毁文书资料，通过不制成文件、不保存文件、不交出文件的防卫措施使公众无法查阅。⑤
政府的抵抗是客观存在的。因此，信息公开法的良好实施，除有赖于法律本身的较强可操作性和相关法律的配套完善，有赖于政府官员对公众忠诚意识的不断强化外，更有赖于非政府组织作为一种有效的外部监督机制在其间发挥更为重要的作用。总结各国经验，非政府组织对政府信息公开实施的外部有效监督主要通过以下几种途径加以实现：（1）非政府组织以信息公开申请人的身份，督促政府积极、充分公开信息。据统计，各国施行政府信息公开法后，对政府信息公开的请求主要来自非政府组织。美国《情报自由法》修正案1975年生效，至同年8月，司法部平均每月收到2000起情报索查的申请，其中四分之三来自各类非政府组织，四分之一来自大众传播媒介。一些非政府组织也以监督政府信息公开为己任，在政府信息公开法实施后，积极转向对政府信息公开的监督。如日本东京四谷的信息公开市民中心、东京新宿的信息公开票据交易所等组织，它们常常通过要求政府公开财政预算、经费支出以及与国民生活密切相关的各类信息，不断强化政府的信息公开意识，培养官员从不自觉到自觉公开信息的习惯。（2）非政府组织以原告的身份，通过提起政府信息公开诉讼，不断完善政府信息公开法律规范和施行规则。据统计，从1975年初到1976年6月，美国州法院受理的适用《情报自由法》的诉讼案件达140余起，但1985年以后，利用《情报自由法》的起诉和上诉人次都有所减少，其中的一个重要因素是各级法院尤其是美国最高法院历年的判例逐步澄清了《情报自由法》的某些规范和适用规则，从而相对减少了因对法律条文理解的偏差和引用不当所产生的分歧与争讼。因此，非政府组织通过诉讼，不仅有力地维护了公众的知情权，更重要的是同时也促成了法律的完善和认同，扫除了信息公开进程中的法律障碍，使一国的信息公开制度进行得更为彻底和充分。
通过非政府组织的全力倡导和推动，政府信息公开运动在世界范围内蓬勃开展。可以预见的是，在非政府组织锲而不舍的努力下，各国的政府信息公开必将随着民主化进程而愈益制度化、规范化，成为政治中的一种常态。
收稿日期：2007－11－20
注释：
① 吴微，《日本（信息公开法）的制定及其特色》，行政法学研究，2000年第3期。
② 刘杰，《外国情报公开法述评》，法学家，2000年第2期。
③ 吴微，《日本〈信息公开法〉的制定及其特色》，行政法学研究，2000年第3期。
④ 方跃平，《德国政府信息公开制度简析》，淮北煤炭师范学院学报，2005年第3期。
⑤ 甘峰，《日本信息公开法实施与民间主导的行政目标》，浙江大学学报（人文社科版），第32卷第3期。