我国农村集体经济组织产权制度改革中的问题及政策建议，本文主要内容关键词为：集体经济论文,产权制度论文,农村论文,组织论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以建立农村家庭承包经营制为起点的我国集体经济组织产权制度变革，经过二十多年的实践，取得了举世瞩目的成就。目前我国集体经济产权制度改革主要是组织内自发或是在当地基层政府倡导下进行的，尚处于探索阶段，改革中出现的许多新问题因缺乏全局性、系统性的解决方案而影响着形势的发展；同时对于各地新出现的、内容丰富的产权制度创新，由于缺乏学理思考和理论总结，其示范推广价值得不到应有的重视，本身的改革创新也受到一定影响。有鉴于此，迫切需要深化理论研究，并在形成改革共识的基础上，提出集体经济产权制度改革的目标、原则和基本模式，从理论和政策上对实践给予指导。
一、农村集体经济组织产权制度改革中遇到的主要问题
各地在农村集体经济产权制度改革中也遇到一些不可回避的重大理论与实践问题，需要给予高度重视和认真对待。
（一）改革后集体经济组织法人地位与登记，以及与此相联系的组织定位问题。
改革后的股份合作经济组织在现实社会经济生活中，是农村集体土地、集体财产所有者的代表，它不仅与组织内成员建立起了经济关系，同时也与社会其他市场主体有着事实上的经济联系，在客观上承担着法人的角色。但是如果依照现行《中华人民共和国民法通则》中界定的四类法人，即企业法人、社团法人、自然法人和事业法人来注册登记，我们发现很难归类。显然，它不是自然法人和机关法人，由于农村集体经济组织的现实功能和存在价值，使其现在和将来都要承担大量的支付社区公共开支的职能，简单的以企业法人或者社团法人规范也都不妥。过去一些地方以变通办法，由工商部门或者农业部门注册，将其登记为股份合作社，但是由于《中华人民共和国行政许可法》的实施，地方已不再具有此类行政审批的权限，目前北京、广州等地有关管理部门已经停止了登记注册工作。因此，农村集体经济组织产权制度改革不可避免地出现定位混乱问题，有的地方在等待观望，一些地方不得已将转制后的组织定位为股份制企业，按《公司法》注册登记和纳税，同时又支付社区公共开支，导致改革后集体经济组织权利和义务的严重不对称。
（二）关于集体土地资产的处置问题。
有两种情况：一种是对集体土地资产特别是农户承包地，要不要搞土地股份合作存在不同认识，实践中土地股份合作本身也存在如何规避经营风险，如何体现承包土地的社会保障功能等问题。另一种是在“城中村”改造中对集体土地的处置。目前，一些地方在“城中村”改造中，为降低城镇化、工业化成本，地方政府借改变农民身份与集体经济组织性质的方式改变土地所有权属性，将原农村集体土地无偿转为国有建设用地。这种做法引起较大争议。
（三）关于改革指导和监管不利问题。
主要表现有：其一，以产权界定、股权设置等为主要内容的改革方案形成不民主、不公开，导致村民上访和内部纠纷不止。其二，来自外部的种种干预，造成集体资产的流失。比如有些地方在推行“镇改街”、“村改居”中，用行政手段改变集体资产权属关系；在“并社”、“并村”组建股份合作社过程中，以行政手段简单地把原来各村、各社的资产与财务合并在一起，出现新的资产平调甚至引起社会的不稳定。其三，操作方案往往与国家现行的一些法律政策相冲突，或在体制和政策真空中运作，一定程度上损害了农民的利益。比如，如何对待一些地方借鉴国企改革模式，由上级政府授权批准设立集体资产管理委员会的现象，该委员会既不是企业法人，也不是社团法人，在其社会定位及其职能不明的情况下，能否承当管理和运营集体资产的重任，它对股份合作公司的发展将产生怎样的影响等都存在问题。
二、农村集体经济组织产权制度改革的基本思路和对策
产权制度改革的意义，在于还权于民，探索市场经济体制下集体经济新的实现形式，形成有效率的市场经济主体。从我国农村社会经济发展外部环境条件出发，现阶段股份合作制是现实可行的改革方向，适合目前农村生产力发展水平，是农民群众自主的选择，需要鼓励和支持。
（一）基本思路
从宏观层面上看，社区集体经济组织产权制度改革应有明确指导思想，有统一的、取向一致的改革目标和基本原则，在此基础上，转制的产权形式、组织定位及操作方案便易于选择和实施。
农村集体经济产权制度改革的指导思想是，在坚持家庭承包经营的基础上，按照十六届三中全会“农村集体经济组织要推进制度创新，增强服务功能”的要求，以科学发展观为指导，以保护农村集体经济组织和农民合法权益为核心，以农村产权制度创新为主线，以股权配置、股权界定、股权流转为突破口，逐步建立起适应市场经济体制的集体资产管理运营机制，促进集体经济发展，提高服务保障功能和管理水平，促进农民增收，加快城镇化步伐，促进农村社会稳定和经济可持续发展。
农村社区集体资产产权制度改革目标是，构建“归属明确，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度。为此，要明晰社区集体资产产权各项权能的归属，提高股权人格化程度；理顺集体经济组织与村委会、所属企业、以及社员的关系，形成按“产权规则”运行的制度规范；界定新一代社区集体经济组织的职能和作用，进一步探索出适合不同条件、不同发展阶段社区集体经济的实现形式，确立集体经济组织市场主体的地位以及保护农民利益的长效机制，最终全面建立起与市场经济体制相适应的现代产权制度和集体资产营运机制。
在推进和深化集体经济产权制度改革工作中，必须把握四条原则：
1、坚持农民自愿、自主，尊重农民的创造。实行产权改革，应该成为农村集体经济组织及其成员自身发展的需要。因此，在推进农村股份合作制改革中，要始终坚持尊重农民群众的意愿和自主原则，不搞“一刀切”，不刮风。在产权制度改革的方向上，鼓励以股份合作制为主的改革；对具体制度安排，如在股份构成、股权界定、民主管理方式等方面，不强调千篇一律，应根据实际情况，采取多种模式，尊重农民群众的创造。
2、坚持因地制宜，分类指导，稳步推进。集体经济组织要不要进行产权制度改革，需要有三个基本条件：一是要有积极推动制度变迁的利益主体，即群众对改革称赞不赞成，满不满意；二是要有基层干部的主动性和积极性；三是上级政府和主管部门指导要到位。具备了这三个条件，改革才可能顺利进行。由于集体经济产权制度改革是一项没有现成的理论和经验可供仿效的制度创新活动，政策性强，改革难度大。因此，应按照先行试点、总结经验、逐步完善、分类指导、稳步推进的工作方针进行。对处于城镇郊转型中的富裕村或“城中村”，要积极推进产权制度改革，在总结经验的基础上不断完善。改革中可根据自身经济实力，探索以建立社区社会保障为内容的各种配套改革方略。对有一定集体经济收入的村，可先行做好组建股份合作社的前期工作，认真开展清产核资、成员资格认定和股份设置等基础工作，为开展产权改革工作创造条件。同时加强对货币资产的管理。对于集体经营性资产不多的村，重点是加强民主管理和监督，以建立健全各项内部管理制度为核心，做好财务公开、村务公开工作。
3、坚持公开、公正、公平。产权制度改革是重大利益格局的调整，涉及方方面面的利益关系，因此必须在民主参与的前提下，把公开、公正、公平精神贯穿于改革的全过程。尤其是在资产量化和股权确认上，既要承认差别，也要公平合理地处理历史遗留问题。只有如此，才能确保改革取得预期的成效。
4、坚持规范操作，切实加强指导。坚持规范操作是改革成功的基本保障。民主参与是规范操作的基础，改革方案要进行充分的民主讨论并进行可行性论证，整个改革工作的各个环节必须经过合法的民主程序；要严把财产清查关、资产评估关、债权债务处理关，审计监督关，并在农村集体资产管理部门备案，确保集体资产的安全。要切实加强政策的供给和政策引导，使股份合作制成为农村市场经济体制框架的重要组成部分，有利于社会主义市场经济体制的完善；注重把政策法规的指导与群众民主选择结合起来，注意各方的承受力和环境条件的许可，控制制度转化的成本，任何制度变迁都要支付一定的成本，只有制度变迁的成本小于其收益，改革才是成功的，所形成的新制度才会被接受并稳定地发挥作用。
（二）改革中应注意把握的几个重要关系
微观操作关系到宏观目标与原则的实现，必须给予重视。在微观操作环节，要注重处理好三个方面的重要关系：
1、协调好社区公共利益与社区成员的个人利益。无论改制前或改制后的农村股份合作经济组织，都兼具获取经济效益和社区服务的双重功能，与“纯粹”的企业不完全一样，最重要的区别在于它直接承担社区的公共福利。它虽然不是一级政府，但却是我国基层政权的重要基础，具有浓厚的政治色彩，对农村的稳定起着不可或缺的作用。既要获取利润，又要考虑内部利益的相对均衡及社区社会与经济的稳定发展。因此，社区集体经济组织不能完全和一般公司制企业一样，以利润最大化作为集体经济组织的发展目标。
为达到上述目的，实践做出了不懈的探索。经验表明，既往社区集体经济历史遗留的公有产权的制度安排是不成功的。完全套用诸如独资、合伙、公司制等规范的企业财产组织形式也不可行。而股份合作制创建了一种既保持社区集体资产统一完整，按份占有，又使社区集体经济组织与每个社区成员具有“看得见，摸得着”利益纽带关系的产权制度，建立起能够真正体现社区成员意志的决策机制，社员参与的民主监督机制和能人有权有责的执行管理机制。股份合作制精髓在于，从产权结构、分配方式、激励机制等方面建立起行为规范，为协调好社区共公共利益与成员个人利益提供制度保证。但是也要注意到，股份合作制在股权设置、股权界定、利益分配等具体内容上存在的制度弹性，需要在操作和实施中把握好尺度，协调好社区公共利益与社区成员的个人利益。比如，对是否设置集体股可通过民主决策，按多数原则确定；不设集体股的，在分配中应该按一定比例优先提取公积金、公益金。对于股权界定，重点是公平、合理界定股东资格，鼓励按较为宽松的标准界定股东资格，也可规定在一定的时间内固化，以及进行再调整的条件；在股权获得上，鼓励对新老股东实行有偿配股，（注：即要求股东按福利配股的持股数量投入一定的现金股，目的在于解决股东权力与责任不对称、利益与风险不对称，股份合作企业凝聚力不强的问题。）逐步扩大有偿配股比例，变“虚”股为“实”股。鼓励突破股权分配上的平均主义，考虑劳动者的贡献及技术等级，适当拉开距离；对于向“一村一社”过渡和存在“多队一社”的地方，在股权确认和股份的分配上，也要承认差别，可通过股份配置或资产平衡补偿来解决各成员对原集体积累的差别贡献问题。
适应城乡结合部城镇化进程的需要，还需在社区集体经济内部及早对社区成员的社会保障做出安排和部署。在集体经济产权制度改革中，应将社员个人眼前利益与长远利益，以及社区公共利益结合起来统筹考虑，可将一定比例的股份分红界定为集体经济组织成员最基本的社会保障，这样，既解决了超过国家规定劳动年限的集体经济组织务农退休成员社会养老问题，也有利于解决已经转居、转工的原集体经济组织成员退休后退休费偏低的保障问题，同时也照顾到自谋职业的集体经济组织成员的基本生活保障问题。
2、处理好股份合作经济组织与村级基层组织的关系。作为旧体制给农村集体经济产权制度改革留下的历史遗产，无论转制前的社区集体经济组织或是转制后的股份合作社，都有一个与村委会和村党支部的关系问题。现阶段转制后的股份合作社与社区行政组织是否要职能分开、财务分开，机构分开，人员分开，理论上有不同意见，我们认为，实践中受干部素质、运行成本等约束，农村股份合作经济组织与村委会在党支部为核心的领导下开展工作，是完全必要的。只要职能分开、财务公开，不必一定人员分开，即村党支部、村委会自治管理职能与社区股份合作社的经济管理职能可以实行“三位一体”组织框架。因此，在处理社区集体经济组织与村委党支部、村委会的关系上，不在人马是否分设，重在高效、精干和凝聚力，有一套行之有效的民主监督管理机制，鼓励社员积极参与各项社务活动，保证社员的民主监督权。为此，改革后建立董事会、监事会和社员（股民）大会“三会”制度和法人治理结构显得非常必要。
3、调整好集体经济组织功能与政府职能的关系。现阶段集体经济组织产权制度改革的定位，及其改革后的实际功能和作用都与政府行为有直接关联。从现实条件出发，按照建立市场经济体制的要求，两者要在今后的改革和发展中，不断互动，调整职能与作用。
一是对于集体资产所有者的社会保障成本，政府应给予一定的扶持，并全额承担“城中村”或“村改居”成员的社会保障费用。从调查情况看，各地普遍将集体经济产权制度改革与对社区成员的社会保障结合起来实施，但存在的不足是，作为各级政府的责任只是制定政策，进行组织和管理，而没有承担缴费责任。按照公共产品供给非歧视性原则，在对集体资产所有者人口建立社会保障体系时，除了个人承担的部分外，不能只要求集体经济组织为其成员个人缴费，政府财政也应承担一部分费用；对于“城中村”或“村转居”人口，政府不仅要承担其转居成本，还要全额承担集体经济组织成员的社会保障费用，彻底解决这部分人口的长远生计。
二是改革后集体经济组织的社区服务和社会管理职能，应随政府职能的到位而逐步退出。
三、政策建议
（一）及早确立农村股份合作经济组织的法人地位
在市场经济体制中，任何经济组织如果没有明确的法人地位，不具备法人资格，它就难以真正加入到市场竞争的舞台，就很难在法律的保护下获取经营成果。而不能获得经营成果的经济组织是没有生命力的。因此，改革后的农村集体经济组织在市场经济环境下要生存和发展，就必须取得法人资格，在法定的政府机关注册登记。但是，正如前面所述，由于在原农村集体经济组织基础上改革而来的股份合作经济组织，就其性质而言，既有别于以赢利为目的的工商企业，也有别于非赢利性质的社团组织，很难归类于《民法通则》中规定的4种法人中的其中一种，致使其登记注册发生困难。解决的办法是法律上再增加一种法人，如合作社法人，这在国际上是有例可循的。事实上，发达的市场经济，只有4种法人规范显然也是不足的。合作社法人有其自身的特点，其创办原则与宗旨、经营活动与范围、社员资格与权利义务、资本构成与管理机构、盈利与分配、财务管理与审计、注册登记与解散清算都与一般法人不同。因此，创造条件，抓住时机，及早给农村股份合作经济组织（包括专业合作经济组织、股份合作制企业等）以合作社法人地位是今后农村集体经济产权制度改革的关键，也是农业组织与经营方式符合规律的演变。
建议在拟定中的《农民合作社法》中列出专门条款，对进行股份合作制改革的集体经济组织的法人身份予以同等确认，一并解决其在登记、注册，政策优惠等方面遇到的问题。
（二）明确社区集体经济组织产权制度改革后的发展定位
从目前农村集体经济组织所承担的独特的社会经济功能和其存在价值看，农村集体经济产权制度改革选择股份合作制比股份制更符合现实逻辑。长远看，有利于农村经济的发展；实践中看，农村集体经济组织实施股份合作制改革比整建制转换为股份公司更容易操作，也更容易被广大群众所接受。集体经济组织整建制转成股份制企业或股份合作公司，需要具备一定的前提条件，即原社区社会管理和公共服务职能转移到政府，使转制后的股份制企业或公司能够真正成为以赢利为主要目标的企业，这一点无论是现在和将来一个相当长的时期，在大部分地方是难以做到的。因此，在条件不成熟时，不应匆忙把农村集体经济组织转制为这两类公司。政策应侧重引导集体经济组织进行股份合作制改革，在建立法人治理结构的基础上，逐步促使农村股份合作经济组织向企业化的市场经营主体转变。
（三）积极稳妥地探索土地股份合作制
土地股份合作制实际上是在坚持农户土地承包经营权长期不变的基础上，放活土地经营权，以股份的形式进一步明确和完善农户承包权的收益功能，使其成为取得集体二次分配的依据，集体资产实际上的出资人——社员，能够按其资产占有份额直接分享到相应的集体剩余分配权，更加清晰地体现了承包经营权的物权性质。许多地方实施“农地股份合作制”，合理规划集体建设用地和耕地规模经营，土地利用效率大幅提高，农民收入有了稳定的增加，成效显著。可以认为，土地股份合作制是目前条件下、在集体经济组织范围内实现兼顾公平与效率的一个现实办法。在坚持家庭承包经营基本制度不变和规范操作办法程序的基础上，应当允许有条件的地方积极探索，不断总结经验。
（四）与农村集体经济组织改革相关的其他政策措施
一是“城中村”改造和“村改居”中，妥善处置农村集体土地资产权属和利益关系。农民集体所有的土地是农民的财产，无论改革与否，都不能将集体土地无偿转为国有土地。要明确政策，规范政府行为，遏止和杜绝通过改变农民身份和集体经济组织的性质来改变土地所有权属，损害农民权益的行为。国家征用集体土地必须依法并且按照法定程序从严审批，要给予农民以相应足额的补偿，给予农民与城镇居民同等的社会保障，防止出现失地又失业的问题。
二是合理确定税收减免政策，减轻农村股份合作经济组织负担。目前改革后的农村股份合作经济组织，不同程度地遇到了税收增大的问题。从过去集体经营收入免税或者只缴纳营业税，变为既要缴纳营业税，也要缴纳所得税、社员红利分配还要纳税。照章纳税本无可厚非，问题是集体经济组织实行的产权改革，事实上是进行组织创新和制度创新，对原来的集体资产的共同共有实现按份共有，并非一般意义上的股份制企业；就股份分红而言，实质是集体收益分配方式的变化，并非真正意义的红利，对于“城中村”或者“村改居”的股份合作经济组织社员，在无地和就业不充分的情况下，这种股份分配更具有特殊意义，是他们稳定的生活补助。另一方面，改革后集体经济组织虽然形式变了，但其对社区公共服务和管理的职能和作用并没改变。考虑到上述现实情况，应明确所得税、红利税的减免政策。
三是加强集体资产的管理。一是如何使集体资产保值增值；二是正确处理出资人（股民）权益与企业经营方权益的关系。就管理好集体资产而言，建议在民主理财小组的基础上吸收其他集体经济组织成员，按照民主程序组建集体资产管理委员会负责管理监督，确保集体资产的保值增值。就处理出资人权益与企业经营方权益关系而言，应着力建立健全股东大会、董事会、监事会内部组织结构；形成股东代表大会领导下的董事长负责制，逐步引入职业经理从事中高级管理，向现代企业方向发展。
此外，从政府方面看，应当尽快制定农村集体经济组织产权改革意见和《股份合作社示范章程》、《股份合作社财会制度暂行办法》、《股份合作社审计暂行办法》等规范，指导各地的改革实践；指导农民群众按照示范章程，修订本社章程，根据社章参与社务；指导农民群众，科学、民主理财，正确执行财务制度，加强内部审计。
四是规范政府行为，设计出由政府承担镇、村（居）的种种社会管理和公共服务职能的制度措施。要加快实施政治、经济与社会的全面城乡统筹，重点是强化对农村公共产品提供的国家财政支持力度，将乡村发展纳入国家公共财政支持体系，完善农村的公共服务体系，逐步建立健全覆盖农民的医疗、失业、养老社会保障体系；弱化改革后的农村股份合作经济组织的社会管理功能，从体制上营造环境，确保股份合作经济组织有条件成为独立的市场经济主体。可在“城中村”的改造改制上，选择有条件的地方先行试点，总结经验，形成政策，逐步推开。
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