粮棉主产区农民增收问题研究，本文主要内容关键词为：粮棉论文,农民增收论文,主产区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们于1999年6月28日至7月8日赴湖北省的安陆、京山、天门、 当阳、兴山、襄阳、谷城等县（市）对农民收入问题进行调研，分别与省农委和政府有关厅（局）、地（市）县有关部门座谈、并走访了乡村干部、农产品加工运销企业负责人和农户。我们感到，像湖北省这样的粮、棉主产区，农民增收困难多、影响面大，其原因已不仅仅是当前农业生产和农产品市场本身的问题，而且涉及到农业和农村经济运行的机制和体制，以及农业和农村经济发展的重要政策。因此，应予以高度重视，并采取有针对性的政策措施来解决。
一、湖北省农民增收的基本情况
（一）发挥和调动农民生产积极性，放活主体找出路
在抓农民增收方面，湖北省突出强调把农民的积极性保护好，充分尊重农民生产经营自主权，“市场要什么种什么、什么好卖种什么、什么赚钱种什么”，让广大农民因地制宜，根据市场导向放手调整结构。如当阳市半月镇燎原村一位农民，从亲戚那里得知城市绿化对草坪需求量将越来越大，种草效益大大高于大田作物，于是在1998年引种马蹄筋（一种绿化用草），试种成功后，1999年把11亩承包地全部用来种草，村、乡和县各级干部对此不但没有干预制止，反而在他取得成效后立即给予支持和鼓励。现在他已带动村里一些农民种草，探索出当地农民调整结构的一条新路子。
为帮助农民有效地进入市场，发展经济，增加收入，湖北省很多地方都注重发挥农村的能人及其经济联合体带动农民调整结构的作用。如当阳市两河乡新星村是个传统的植棉村，近几年农民靠种棉，收入一直难增加。该村十二组组长张杰在研究了市场行情和本地农田优势后，决定发展蔬菜生产。他先试种了1亩以黄瓜为主的大棚蔬菜， 当年就获利5500元，便大胆带领本组农户开始种植蔬菜。针对农民担心“菜难销”的顾虑，他与宜昌市金桥菜市场建立了产销关系。现在，他已联系本组的10多个种菜大户成立了蔬菜产销协会，组织本村农户种菜，实行统一规划、统一供种、统一销售、分户栽培、分户管理。在他的带动下，该组农民一年之内有近一半的农户调整了近150亩棉田种上蔬菜。1998 年，全组蔬菜每亩平均收入3200元，比种植棉花每亩收入高出2300多元。
（二）“三大战略”扭在一起抓，开拓增收新领域
湖北省委、省政府认为，把农业产业化、乡镇企业二次创业和小城镇建设“三大战略”扭在一起抓，可以互为依托，融合发展，整体推进；可以形成以工促农、产业兴镇、工农互补、城乡一体、经济社会协调发展的格局，产生“3个1相加大于3”的效果，使农民增收空间更广阔、内容更丰富、效益更明显。襄樊市近几年把“三大战略”结合起来，以小城镇为载体，以农业产业化和乡镇企业二次创业为支撑，紧扣发展主旋律，壮大“支撑”活“载体”，搞活“载体”促“支撑”，农业现代化建设步伐明显加快，取得了经济发展速度高、城市化水平较高、龙头企业和乡镇企业在小城镇集中度高、农民建镇投资比例高、带动农业劳动生产率和消费水平提高的“五高”效果。1998年全市GDP增长15.1 %，人口城市化达到37%，分别高出全省平均水平4.8个和7个百分点。全市90%以上的乡镇企业、300多家产业化龙头企业、450多个批发交易市场集中在小城镇。1992年以来，全市用于小城镇固定资产建设的投入达61亿元，其中农民投资占80%。在小城镇带动下，全市进城农民转移了占耕地总面积12%的耕地，产生了8万多户种植大户，用全市1／4 的耕地创造了1／3的种植业产值。小城镇人均消费水平比农村普通农户高30%。
（三）大力发展多种经营和特色经济，拓宽增收新渠道
在当前粮、棉、油等主要农产品价格大幅度下跌、农民增收缺乏增长点的情况下，把多种经营办成特色产业、高效产业，对农民增收具有特殊的意义。在湖北省，多种经营产值在农业总产值和农民收入中的比重已超过50%，实现了“由副转正”的跨越。据湖北省农委介绍，咸宁市以特色、高效为目标，多种经营取得了较为突出的成绩。全市已形成三大各具特色的多种经营产业区，全市万亩以上的连片用材林基地58个，经济林基地17个，林特基地面积达530万亩，人均一亩半。 全市每个县都有特色名牌产品，例如，以楠竹为原料生产的竹凉席、仿藤席、空心保健席、竹地板等就有上千个品种，市场占有率在全国同行业中名列第5位。1998年全市多种经营产值占农业总产值比重达77%； 从事多种经营的劳动力有50.89万人；占农村劳动力总数的70%， 农民人均从多种经营中获得收入1255.8元，占农民人均纯收入的63.3%。
我们所到的各县、市也都在通过积极发展多种经营，培育特色经济来增加农民收入。如当阳的鹌鹑、土鸡、蔬菜、草皮，兴山的食用菌、烤烟、魔芋，安陆的特种禽、蛋加工、肉牛、银杏，天门的杂粮、特色蔬菜等。这些县通过兴办特色产业，开展多种经营，充分发挥比较优势，已经使农民收入增长主要依赖粮、棉、油的格局发生了根本性变化。
（四）盯着市场，依靠科技，发挥优势促增收
在湖北省，越来越多的地方政府和农民认识到，农业进入新阶段后，依靠原有的产业、传统的生产经验实现农民增收的空间已经越来越狭小，而应用先进技术，发展、经营新产业、新产品则空间十分广阔。如安陆市拥有丰富的古银杏资源，有悠久的栽培历史，但多年来，银杏产品单一，生产一直没有形成气候。近年来，为发挥安陆独特的资源优势，市委、市政府超前研究找市场，组织全市银杏专业技术人才，邀请省内外知名专家，对银杏产业发展方向和重点进行科学论证，深入细致地研究各种银杏产品的市场前景，并成立专门的机构研究现有的、准备新上的银杏产品的市场开拓问题，从而保证了开发的产品卖得出、有效益。例如，过去银杏生产发展慢的一个重要原因就是结果晚、结果少，市里为此成立了银杏课题组进行技术攻关，从而解决了早结果、快丰产以及银杏叶的综合利用等产业开发的一系列难题，使银杏生产能当年受益。农民高兴地说：“桃三李四杏十年，银杏一栽就赚钱”。农民的种植银杏积极性被调动起来，生产很快形成规模，成为全市的一个支柱产业。目前，全市农民人均从银杏产业中获得的纯收入已达140多元。
（五）转变政府职能，为农民增收创造良好的环境
目前，湖北省农村经济中两大矛盾非常突出：一是生产与市场脱节的矛盾，二是基层政府和农村干部工作方法与新形势不适应的矛盾。很多时候，干部号召种什么，什么就不值钱。群众埋怨干部说：“信息信息，一信就熄”；批评某些干部带领农民闯市场是“瞎子赶跛子——越赶越远”。针对这种情况，当阳市认识到增加农民收入的根本途径在于引导农民适应市场，政府的职能就是围绕农民适应市场搞服务。他们重点抓了三方面工作：一是着力解决农民“不知下一步”的问题，市里建立两个信息公司，实行公开竞争，为农民提供有选择的、有效的市场信息服务。二是党政干部发扬“三顾茅庐”的精神，发现、开发和利用能人，不拘一格启用能人，因势利导组合能人。三是从中央、省、地（市）各级“引智借脑”，向全国有特色的县市、著名企业和知名专家拜师取经，并组织乡干部和部分能人进行市场调查研究，指导农民生产经营。
二、湖北省影响农民增收的突出问题
（一）粮、棉等大宗农副产品流通不畅
湖北省的粮食、棉花、油菜籽和生猪等大宗农副产品价格持续下跌，和流通不畅有很大关系，像问题十分突出的粮食和棉花，就存在着流通中的“四难”：贮存难、销售难、补贴难、收购难。
一是贮存难。这几年粮、棉实行按保护价敞开收购后，湖北各地的粮、棉库存爆满。截止到1999年6月份，全省混合粮库存为106.3亿公斤（折贸易粮库存为82.8亿公斤），而全省现有有效仓容是81亿公斤，因此露天存粮19.7亿公斤，租借社会库存粮7.5亿公斤；棉花库存618万担，其中有1／4因仓库已满而堆放在露天场地。二是销售难。1998年6 月以来，由于必须顺价销售，而市场粮、棉价格持续下跌，全省到1999 年6月，只销售粮食28.3亿公斤，与1998年同期比较少销18.4亿公斤；棉花销售263万担，同比少销219万担。三是补贴难。作为粮、棉主产区的湖北省，截止到1998年6月，历年来经中央认可的粮食亏损挂帐已有105亿元，还有不被认可、但已发生的亏损挂帐近100亿元； 另外由农发行转到农业银行的经营性贷款78亿元，其中80%是不良资产。现在亏损还在加大，仅1998年6～12月，全省粮食企业又亏损8.04亿元。 棉花企业亏损也很严重，到1998年底，全省棉花政策性亏损达22.7亿元，这还不算大量库存而销不出去棉花形成的潜在亏损。对于这样的巨额亏损，无论是中央还是地方财政都无法承受，更无法补贴。四是收购难。由于库存有限，收到粮、棉后不能顺价销售，企业怕再增加亏损影响经营费用，收购粮、棉大幅度减少。到1999年6月，全省共收购粮食37.5亿公斤，同比减少25.4亿公斤；收购棉花451万担，同比减少292万担。
1999年的粮、棉政策公布后，湖北省作为粮、棉主产区，购销困难更加突出。这是因为各省新公布的粮、棉收购价格都大幅度下调，而非粮、棉主产区的财政状况好，能够及时补贴，以进行陈化粮及旧棉的销售，再加上其他地区退出保护价的粮食的降价销售，使全国粮、棉的市场价格进一步下跌。湖北因粮、棉积压严重，财政困难，难以对销售补贴，使本省粮、棉企业的销售更加艰难。湖北省的粮、棉库存中的相当一部分是前几年高价收购的，现已陈化。如粮食库存中，包括露天堆放两年的，有陈化粮29亿公斤，占本省库存的36.5%；陈棉有430.33万担，占库存的68%。若现在及时销售出去，也要再亏损几十亿元。湖北省的粮、棉企业和负责资金的农发行面对巨额亏损，怕承担经营责任，不敢主动挑担子。而若不及时销售，除了今后要承担降价损失外，还要承担超期储存利息、保管费、自然降质损失等，估计一年就会形成潜亏近百亿元。面临1999年秋粮和新棉上市，该省库存的粮、棉不仅继续形成亏损，而且占压资金，占压仓容，直接影响粮、棉收购。湖北的粮、棉企业已到了难以为继、无法运行的地步。
（二）农业产业结构调整困难
湖北省作为农业大省，要想农民增收，农业产业结构必须调整，但调整起来也受多方面的制约，难度较大。主要有三方面的制约：调多少、调什么、谁来调。
首先是调多少。 湖北省有耕地4990 万亩， 1999 年农业种植面积11543万亩，比1998年增加3万亩。其中粮食播种面积为7056万亩，只比上年调减50万亩；棉花种植面积为470万亩，比上年调减177万亩；油料面积为1908万亩，比上年扩大225万亩；蔬菜面积1335万亩， 比上年扩大165万亩。1999年与1998年相比，这几项农作物调整面积总计617万亩，占其总播种面积的5.6%。就是这5.6个百分点的种植面积调整，已使湖北省各级政府费了很大的劲儿，而且效果也难说。例如，油料和蔬菜扩大面积、增加供给后，市场价格马上就回落，算总帐对农民增收作用不大。在转产其他经济作物没把握的情况下，农民只能选择种植原来熟悉的粮食和棉花。相对于其他的经济作物，粮、棉暂时还有国家收购托底，尽管价格低，但总比其他经济作物多时一点儿也卖不出去，而且不好储存要强一些。由此看，主产区农民在粮、棉的产业结构调整时持谨慎态度是有道理的。
其次是调什么。正因为目前粮、棉主产区进行种植业调整的幅度有限，于是很多人把希望寄托在品质调优上。但这更是个值得探讨的问题。像人们推崇的优质稻，由于单产低，每亩350～400公斤，约比杂交稻低200～250公斤，而且价格高，用途窄，在目前城乡居民收入不乐观的情况下，销路有限。早籼稻因为其价低，“胀饭”，好消化，有利于减肥，现在许多中、低收入的消费者愿意买。而且由于它适于加工成米粉等食品，国外市场也有需求。此外，大江大湖附近的农民从避灾保生活出发，也要在汛前种早籼稻。正因如此，我们调查的京山县的农民1999年还扩种了4万亩早籼稻。再如优质瓜果蔬菜，一时是紧俏，但大家都上， 供应量多了，也会销售困难。像我们从武汉调查到襄樊，行程千里，一路上见到的西瓜品质都比前几年的好，但上市量只比1998年大了一些，价格就跌了一半以上，许多地方才5分钱一斤，瓜农叫苦不迭。
再次是谁来调。现在对粮、棉主产区农民调整结构的意愿和本领的判断有分歧。很多干部认为单靠农民自发地调整结构，调不准，来得慢，不能有效地占领市场，于是就亲自出面直接指挥农民调整结构。从个别地方早期调整结构的情况看，确实有些暂时成功的典型，但当现在全省都在同时调整结构时，这种干部来当调整结构的主体，指挥农民调整结构的做法就显出很多弊端，如强迫命令，结构趋同，生产规模急剧扩大，产品容易烂市，增加农民负担等。我们在湖北省调查的几个县，就发现很多乡村都在搞瓜、果、菜等相同产业，农产品加工项目从全省或全国范围来看也缺乏特色，今后的市场前景令人担忧。
（三）农业科教体系不活
从调查情况看，能打开市场，确实给农民增加收入的产品和产业都要有科技含量，当前的农业产业结构调整迫切需要科技教育体系来支撑。但遗憾的是现在的农业科教体系十分不适应形势的需要。我们在湖北省农村调查的绝大多数农民增收典型，都认为他们的科技知识不是从农科院、农业院校或技术推广站等官办的科教体系中得到的，反而很多事例都证明是农民走在这些单位的前面。
农村教育的问题更加突出。现在农村实行九年义务教育，许多经费来源于向农民集资收费，教师几乎全部由县乡财政养着，“吃大锅饭”，没有多少教学积极性，教材也不适合农村特点，农民的孩子在家长的全力支持下读完九年书，对回家务农起不了多大作用。而要再念中专、大学，则学费更高。现在县及县以下的农业科教单位中很多非专业人员占编制，人满为患，农民的子弟即使上了中专或大学，再有本事，但没关系也进不去。基于这种情况，现在许多农民视教育为压在头上的“大山”，开始不让孩子读书，特别是经济欠发达、农民负担重的地方。我们在兴山县的榛子乡就看见张贴的防止农民子女辍学的通知。但用法律的办法来强制，只能解决一时一事，而且会引起农民更大的反感。
（四）农村金融形势严峻
这次到湖北省调查，印象最深的是这里的金融形势十分严峻。像我们调查的没有遭受洪灾、经济情况较好的襄樊8个县、市的金融机构，截止到1999年6月底，全市各金融机构累计亏损21亿元， 上半年新增亏损4.05亿元。湖北全省各金融机构的情况比襄樊市要差，所以绝大多数机构都是靠居民每年新增的储蓄存款来保开门营业，应付储户提款等支付业务，另外就是收利息来保职工的工资。正是这种经营状况，使所有金融机构只能拼命吸收城市居民和农民的存款，而无力向城市和农村发放相应的贷款。作为农村金融的主渠道的湖北省农业银行，截止到1999年6月，累计存款余额488亿元，累计贷款余额620亿元；农业贷款为366亿元，占全部贷款比例为59%，实际上还占不到这个比例，因为过去占压资金已达农业贷款的65%，而且这两年实有的农业贷款中相当部分是由农发行划转过来的扶贫资金。农村信用社的存款余额为313.5亿元，贷款余额207.2亿元。1998年湖北农村受灾严重， 农村信用社利息收入比上年减少3.8亿元，比1997年增亏17.7亿元。据我们在各县调查， 许多地方的信用社的存款都是下降的。1999年上半年由于存款下降，一些地方的信用社保不了正常支付，出现了挤兑现象。就是一些情况较好地区的信用社，1999年上半年对农村投放贷款的相当部分也是来源于中央银行年初下拨的150亿元支农资金。
我们在湖北省调查时，各县、市已开始布置清理整顿农村合作基金会。据初步统计，全省农村合作基金会存款规模56亿元，资产总额60多亿元，其中有农民的资金43亿元。襄阳市是全省农村合作基金会存款最多的县，融资近7亿元，现已贷出6.8亿元，其中逾期未还的2.4亿元，呆滞及难收贷款0.52亿元。襄阳市采取“一把手”负总责，有牵连的干部“双停”（停工作、停工资去催款，催不回就下岗），欠债人找担保，抵提留、税收和往来欠款以及法院强制执行追款等措施，全力追讨农村合作基金会放出的农民款。对于农村合作基金会整顿，农村信用社很担忧，怕像省农发行的经营性贷款业务转到农业银行时那样（农行认为其中80%以上是不良资产，而农发行则认为在50%以下），合并、转移到信用社的农村合作基金会资产质量差，继续加大农村信用社的金融风险。
（五）农民负担不轻
我们到荆门市京山县宋河镇的高家档村五组调查，从当地提供的农民负担登记表看，人均负担的农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”、畜禽防疫费、经审批的教育集资、水费、水利发展基金、合同鉴证费、共同生产费、农业综合开发有偿回收资金等各种名目共300 元左右，占1998年全县人均纯收入2899元的10%以上。这还不算负担卡以外的乡镇摊派的书报费等其他费用。我们也调查了其他一些县的农民，其人均负担水平都在300元以上，负担卡没登记的其他项目则难以查清，另外农民反映多的就是修堤等要出大量义务工。从调查的情况看，当前湖北省的农民负担主要有以下几个突出问题。
一是统计数字不实。由于当地的统计局和农口的经营管理站系统的统计调查方法陈旧，实物现金一起算，再加上层层领导出于政绩考虑要反复敲定数字，最终公布的结果很难反映农民真实的收入，特别是现金收入的情况。像我们调查的许多县因受灾等原因，农民的储蓄存款都在减少，而这些县的农民人均纯收入都依然像往年一样，只增不减。由此统计数字再按比例反推出农民上交的“三提五统”等费用，肯定会增加农民负担。
二是农业特产税、屠宰税无法据实征收。家庭承包经营后，每户农民的地块多且分散，从事的多种经营也经常变化，购销、加工方式更是多种多样，现行的各种统计调查系统无法查清、核实。但由于这些税收属于地方，特别是县、乡两级干部使用，于是他们就采取以农业部门上报的生产数字（也要考虑政绩）来折算税收总额，然后分解摊派下去。这些税收负担在“三提五统”等人均纯收入5%的比例之外， 上面检查用的“高压线”（5%）管不着，而且是无从查实， 干部可以随便增加，所以基层纷纷从这些税收上打农民的主意。1998年全省农业特产税是1993年的6.4倍，屠宰税是1993年的19.2倍，而1998 年农民人均纯收入（现价）只是1993年的2.7倍。 我们调查的京山县高家档村五组每户平摊屠宰税48元，如果加上其他环节征收的税费，负担就更重了。如荆州市荆沙城区定点屠宰场每宰杀1头肉猪上市，须交纳各种税费107元。
三是庞大的村组干部花掉农民负担的一大块。湖北省除了尽人皆知的乡镇、县及县以上各类机构庞杂，人员多，增加农民负担外，村组一级的干部多、补贴高也成为一大隐忧。据湖北省人事编制部门调查，荆州市总人口630万人，有村级干部23000多人，村民小组长23000多人，还有村级的广播通讯、水利、公路维护、电气管理等服务人员6200多人，村民小组中各类服务人员11000人，总共63200多人，都拿工资补贴，平均每村负担22人。平均测算，村干部一年补贴3500～5000元；村小组长2000～3000元；村组服务人员1500～2500元左右，基本上把农民上交的村提留（约占农民人均纯收入的3%，农民上交“三提五统”的60 %）分光。这还不算这些村组干部的吃喝、拿要等行为构成的农民负担。我们在湖北省其它7县市的农村调查，也印证了以上调查结论。
从以上五方面影响粮、棉主产区农民增收的问题来看，当前农民增收难的原因不仅仅是市场问题、生产问题，而是还有许多深层的政策、体制问题。改革开放后，粮、棉主产区的农民实行家庭承包经营，有了经营自主权，当时粮、棉处于短缺状态，于是在国家提价的收购政策激励下，农民努力生产，从而增加了收入。但随着农民越过温饱线后粮、棉市场的反复变化，国家对粮、棉主产区的政策也在变化。过去变化的主线仍把主产区作为国家需要的战略性物资的生产基地来看，由此采取各种办法强化了主产区在大宗农副产品的贸易、加工、科技、金融及税费负担等方面的计划体制，以及为保证这些体制运行的各类机构，增加了许多吃财政饭的履行计划职能的人员。随着市场经济的发展，粮、棉主产区的这套体制与管理方式越来越不适应形势的发展，而且其运行成本高昂，亏损严重，直接增加农民负担，财政也不堪重负。这一切都集中表现在农民收入上，因为它是农业和农村经济运行状况的最综合、最直接、最准确的指标。由湖北省各地的调查情况可以看出，当前粮、棉主产区农民增收难，不是难在农户自身上，而是难在外部环境，主要是难在贸易、科教、金融、税费及组织机构等方面的政策、体制环境上。正是这些制度性的因素，在制约着广大农户为增加收入而做出的各种努力。
三、关于粮、棉主产区农民增收的政策建议
（一）要充分认识粮、棉主产区农民增收的重要意义
现在全国进行的农业产业结构调整中，粮、棉等大宗农产品的生产能力始终是个大问题。若粮、棉主产区的产业结构调整有误，使大宗农副产品的供给背离市场要求，那么，全国的农产品供求形势就会反转，这样会对整个国家的经济发展及其政策产生很大的负面影响。而要使主产区的产业结构调整适当，主要应靠当地农民在对现金收入的追求中产生的适应市场供求的经营行为。重视粮、棉主产区的农民增收，以此为主线来调整结构，就会使主产区的农业生产的机制和体制转到市场经济的轨道上，这对于在新阶段全国农业和农村经济的发展也具有基础性的重要作用。
（二）要对粮、棉主产区农民增收形势有清醒的判断
粮、棉主产区农民增加收入，不是再像过去那样，要实物的增加，而是要现金的增长。但要增加现金收入，就需要农业生产对路，产品能卖出好价钱。这对于一贯重视实物量生产，而流通受政策体制制约的粮、棉主产区来说是比较困难的，需要有一个调整的过程。因此，对粮、棉主产区的农民增收不能着急。要深入认识农民收入的实质，建立准确的农民收入监测体系，重视现金收入的增长，主要做好例如确立农户的主体地位，保护并调动其经营的积极性、创造性，深化贸易、科技、金融、税费等方面的改革，从政策、制度上创造良好的经营环境等基础性工作，用几年的时间进行农民增收的机制、体制的调整，而不是搞一些只管一时一事的“短、平、快”的政绩工程。这样，一旦农户外部环境理顺，主产区面临的市场情况变好时，这里的农户就会乘势而上，通过发挥自己勤俭、钻研以及精耕细作等特点，向农村经济结构调整的深度和广度进军。
（三）政府要为粮、棉主产区农民增收创造良好环境
1.农产品贸易政策。现在粮、棉等大宗农产品放开价格、但不放开市场的做法应该马上改进，近期现实的途径就是放宽对农业产业化龙头企业的认定标准，不论大型还是中小型的龙头企业，只要能和主产区农民平等交换，带动农民进入市场，就应允许其直接收购农民的粮、棉产品，并允许其加工经营。此外，粮、棉企业的顺价销售政策应做调整，在给予其经销粮、棉的自主权的同时，把相应的风险与责任也压在企业及其负责人身上，使其与政府分忧，尽快把收购的粮、棉合理地销售出去。对主产区的老库存和挂帐，尽早研究解决办法。在1999年下半年调整粮、棉政策时，内、外贸要一起考虑，改革我国农副产品的内、外贸分割的体制，赋予尽可能多的农副产品加工及经销企业以进出口权，提高农副产品出口的退税率，使我国的主要农副产品重获比较优势，在国家的协助下走向国际市场。
2.农业结构调整政策。首先要把调整、优化农业结构的自主权真正交给农民，由他们根据市场情况来合理配置自家的各种资源。广大农户自主调整结构，信息充分，收益与风险对称，能适应农村的区域性市场以及十分不平衡的社会经济情况，而且农户要保自家的粮食安全，可以从微观上较好地解决宏观经济中的粮、经比例等结构调整中的难题。其次要加强市场体系建设。粮、棉主产区的结构调整，有赖于市场体系发挥基础性作用。这就要开辟主产区农民进入市场、进行农产品流通的渠道，发育各种中介组织，清除各种关卡和乱收费、乱罚款现象，加强产地批发市场建设，并采取有力措施，促进农产品储运、加工、分类、包装等产业环节的延伸。再次，各级政府在农业结构调整中准确定位，不要就调多少、调什么等具体的生产经营问题指手划脚，搞行政干预、强迫命令和“一刀切”；要把注意力转到市场的调研开拓、基础设施建设、信息发布及提供科技成果供农民自主选择等方面来；要对稳定主产区保持粮、棉等大宗农产品的生产能力给予专项支持。
3.农业科教政策。首先要抓高产优质高效的种植业、养殖业的种苗，进行攻关和引进；并采取有效措施，提出能促进主产区农民增收的农业实用生产、加工技术，进行示范与推广。其次要深化农业科教体制改革。要“稳住一头，放开一片”。稳住的是社会公益性的，但也要打破“大锅饭”，引入竞争机制。要讲求学术规范，停止评职称，采取聘任制，事业单位进人要经过省一级统一考试，真正放活人才；事业费要与项目成果挂钩，形成激励与约束机制；要区分不同情况，放开的是经营服务型单位，逐渐将其推向市场，促使其将农业科技与教育做为产业来经营。与此同时，要采取优惠的税收、信贷、土地经营等政策，鼓励社会力量办农业科研与教育，通过有效竞争来促进农业科教事业的发展，真正为农村基层服务，为广大农民服务。
4.金融政策。要高度重视粮、棉主产区严峻的金融形势，采取有力措施，如中央银行对粮、棉主产区增发专项支农贷款、支持主产区的农业产业化龙头企业上市、发债等，来帮助主产区农民在调整结构、增加收入时获得资金支持。此外还要采取果断措施，进一步推动农村金融体制改革。首先，农发行作为政策性银行，其职能应随着粮、棉购销政策的调整而做相应调整，主要应负责中央政府的粮、棉等大宗农副产品的专项储备及农村产业及区域性政策实施时的有关资金。其次，农业银行要加大改革力度，可以进行股份制改造，促使其在农村金融领域中有效率地经营，也可以由此分散、化解金融风险。再次，农村信用社的改革也要深化，真正还权于农民，通过股份制、股份合作制等多种形式，办成真正的农民合作金融组织。
5.农民负担政策。对于农民负担问题要标本兼治，既要出台一些立即见效的措施，也要考虑中长期的政策设计，消除农村基层存在的减收增负、引发农民不满、影响农村社会稳定的隐患。首先是停止征收农业特产税和生猪屠宰税。目前这两税既不能像初始设计的那样“取之于农，用之于农”，又无法按实征收，直接影响农业产业结构调整，农民意见很大。在当前国家调整粮、棉、烟、糖、蚕茧等政策，从而增加农民减收因素的时候，取消这两税，是对全国大多数农民，特别是粮、棉主产区农民增收的最直接、最有效的帮助。其次，结合村民自治工作，将原来定期定额征收的村提留的绝大部分，改为按村里民主议定的公益性服务项目的临时收费：干了事，有服务就收；不干事，没服务或服务不好就不能收。村组干部要经民主选举产生，要控制职数，提倡义务兼职；必须少量补贴的，也要经村民开会民主决定。再次，将村民自治扩大到乡镇一级，乡镇主要领导由所在地区农民直接选举产生。乡镇不搞实体财政，变成县的派出性质的机构，只设民政、公安、财税、计划生育、经济等少数专职助理，是“吃”县财政“饭”的公务员，同时撤掉建在乡级的各种站所，其原来的公益性职能由县级机构承担，其原来的经营服务性职能由民间发育的合作社、农民协会及公司等各类组织运作。原来上收的乡统筹（约占农民人均纯收入的2%，“三提五统”的40 %），参照村提留的改进办法，其中绝大部分也改为公益性服务项目的临时收费，收费的时间、数额、方式、用途由乡级自治组织民主议定，成效也由其检查。最后，理清农村其他税费关系。农业税可按田亩状况划分等级后分类征收，总规模不要扩大，由县、乡的财税干部负责实施。其他各种收费、摊派、集资等视为非法。要制定《农民经济权益保护法》，其核心是采取法律措施，鼓励农民捍卫自己的经济权益。