中国城镇化进程、面临问题及其总体布局①，本文主要内容关键词为：中国论文,城镇化论文,布局论文,进程论文,总体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联合国秘书长潘基文在《和谐城市：世界城市状况报告2008/2009》提出，城市是人类最复杂的作品之一，从来没有完成，亦没有确切的形态，就像没有终点的旅程，它是过去，是现在，更是未来。21世纪是城市的世纪。根据联合国预测数据，2020年世界城镇化率达到54.9％，城市人口将超过42亿。2001年诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨曾经说，美国的高科技与中国的城镇化将是深刻影响21世纪人类发展的两大主题。根据联合国预测数据，2020年中国城镇化率达到53.2％，城市人口超过7.5亿，中国城镇化的快速扩张将极大地推动世界城镇化进程。面对城镇化发展的大趋势，如何构建新时期中国城镇化发展的战略布局与政策框架，是现阶段亟待研究的重大命题。
从中国经济社会发展背景来看，中国城市发展正处于“人与自然”和“人与人”关系的瓶颈约束期，表现为“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、效率与公平需要调整和重建”的关键时期[1]，面临着城市经济结构有待调整、城乡二元结构有待打破、区域城市整合有待加强、一系列制约城镇化发展的制度因素等有待消除等问题。因此，新时期中国城镇化发展思路需要立足于中国国情，从经济转型、社会转型与制度转型的三维角度构建中国城镇化的总体战略布局与制度政策框架，重点是解决内需开发问题、农民工市民化问题以及城镇体系的结构布局优化问题，难点是解决城市行政体制及其配套的户籍制度、土地制度、社会保障制度等关键领域的制度创新与政策构建。
一、改革开放以来中国城镇化发展的制度演变与历史进程
回顾30多年改革开放实践，中国城镇化发展经历了从支持小城镇到重点发展大城市，再到大中小城市与小城镇协调发展的一系列变化。这种变化实质上就是在城镇化进程中，中国的制度安排由限制农民进城到允许、引导农民进城，再到鼓励支持农民进城的过程。
(一)中国城镇化发展的制度演变
在影响中国城镇化的制度因素中，核心是城乡二元户籍制度以及社会福利制度。新中国成立初期，中国劳动力流动和人口迁徙是自由的，从20世纪50年代初期起，为配合国家的优先发展重工业战略，开始一步一步地限制农村人口向城市流动。1957年中共中央国务院发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》，1958年国务院发布《中华人民共和国户口管理登记条例》，此后，以户口制度为基础，先后又制定了粮食、副食品、燃料、住房、教育、就业、医疗、养老、婚姻等制度，这些制度安排把城市人和农村人分成两个不同的“二元世界”和两种不同的身份。在此制度限制下，中国城镇化缺乏农村劳动力流动和人口转移支持，导致城镇化长期落后于工业化。
从20世纪80年代开始，城乡二元的就业制度开始解冻。为了适应建立市场经济体制的要求，国家逐步放宽对农村劳动力流动的控制，农村劳动力离土不离乡、进厂不进城的就地城镇化模式开始兴起。从20世纪90年代以来，为适应农村劳动力大规模跨地区流动的要求，户籍制度的壁垒先从小城镇被打破。1993年11月，党的十四届三中全会强调，逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村富余劳动力的转移。从2003年以来，中国城乡关系进入新的发展阶段。党的十六届三中全会明确指出，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地域居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。2010年中央“一号文件”提出，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系，采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。
(二)中国城镇化发展的历史进程
由于中国城镇化的进程伴随不断的制度变迁，因此具有显著的阶段性特征。
1978-1984年是中国城镇化恢复发展阶段。这一阶段，城镇人口平均每年递增5.68％，城镇化率从17.92％上升到23.01％，平均每年增加0.85个百分点，建制市由193个增加到300个，建制镇由2173个猛增到9140个[2]。
1984-1992年是中国城镇化平稳发展阶段。1992年全国建制市增加到517个，建制镇激增到1.45万个，城镇化率达到27.46％，比1984年提高了4.45个百分点，年均提高0.56个百分点[3]。
1992-2003年是中国城镇化加速发展阶段。这一阶段，中国城镇化率从27.46％提高到40.53％，年均提高1.19个百分点，2003年建制市达到660个，建制镇达到20226个，以城市现代化建设、小城镇发展和建立经济开发区、工业园区等为标志，中国城镇化全面快速推进，城市综合承载能力与吸纳农村人口的能力得到明显提高。
2003年至今是中国城乡统筹发展阶段。2009年城镇人口为62186万，比2003年增加9810万，年均增加1635万，城镇化率达到46.59％，比2003年提升6.06个百分点，年均提升1.01个百分点。
(三)改革开放以来中国城镇化发展的评价
改革开放30多年来，中国城镇化在制度变迁中得到了较快发展，但根据国际经验，我国的城镇化仍滞后于工业化。1978年中国城镇化率为17.92％，低于世界平均水平20.43个百分点；2008年中国城镇化率为45.68％，比世界平均水平低4.24个百分点。1978-2008年间，中国城镇化率年均提高0.92个百分点，同期世界城镇化率年均提升0.39个百分点，中国与世界城镇化水平之间的差距在不断缩小；从收入分组来看，2008年中国人均GNI高于中等收入国家，但城镇化率低于2.44个百分点，同时也低于世界平均城镇化水平(见表1，下页)。
二、中国城镇化对推动经济社会发展的实证分析
城镇化进程是人口流动从农民向市民转变、产业转型从农业向非农产业调整、社会转型从农村社会向城市社会演进的过程，它对创造就业机会、提升产业结构、推动经济增长具有举足轻重的作用。
(一)中国城镇化进程对劳动就业影响的实证分析
根据1978-2008年间的数据，中国城镇化率与非农产业就业比、第二产业就业比、第三产业就业比的相关系数分别为0.965、0.825、0.978，城镇化率与各就业比率指标总体上保持了动态同步性。如图一所示，第二产业就业比率增长平缓，且与城镇化率之间的缺口逐渐放大；从1994年开始，第三产业就业比率超过第二产业就业比率成为吸纳劳动就业的最重要产业；改革开放30年间，非农产业就业比率一直高于城镇化率，且保持10～15个百分点的差距，其可能的解释是农村工业化与农村城镇化使大量非农就业分散在乡村地区。
为了具体分析中国城镇化进程对劳动就业的影响，设X=城镇化率，Y1=非农产业就业比率，Y2=第二产业就业比率，Y3=第三产业就业比率，Y4=第三产业就业人数，模型设置如下：
(1)LnY1=A1+B1LnX
(2)LnY2=A2+B2LnX
(3)LnY3=A3+B3LnX
(4)Y4=A4+B4X
其中，X是自变量，Y1、Y2、Y3、Y4分别是各模型的因变量，A1、A2、A3、A4、B1、B2、B3、B4是各模型的系数，各变量样本区间为1978-2008年。
运用样本数据，得到模型计量分析结果如下：
(5)LnY1=1.30+0.73LnX 
=0.95 F=514.98
(11.90) (22.69)
(6)LnY2=1.92+0.34LnX =0.73 F=78.81
(14.59) (8.88)
(7)LnY3=-0.75+1.13LnX =0.96 F=720.26
(-5.26) (26.84)
(8)Y4=-9316+970X
(-9.72) (25.85)
=0.96 F=668.01 DW=0.16
根据(8)，模型总体拟合效果较好，但DW为0.16，无法通过杜宾检验，说明随机误差项Resid存在自相关问题。设Resid=E，通过对Resid项作自回归分析，得到如下结果：
E=1.313E(-1)-0.421E(-2)
根据自回归分析结果对(4)作广义差分处理以消除随机误差项自相关问题，得到新的差分方程如下：Y4'=A'+BX'，其中Y4'=Y4-1.313*Y4(-1)+0.421*Y4(-2)，X'=X-1.313*X(-1)+0.421*X(-2)。
运用样本数据，得到计量分析结果如下：
(9)Y4′=-524.55+663.84X'
(-1.46) (7.21)
=0.66 F=51.97 DW=2.27
根据(5)，非农产业就业比率对城镇化率的弹性为0.73，随着城镇化率的提高，非农就业比率以递减的速度在增加；根据(6)，第二产业就业比率对城镇化率的弹性为0.34，随着城镇化率的提高，第二产业就业比率也以递减的速度在增加，但速度递减的程度超过非农产业就业比率；根据(7)，第三产业就业比率对城镇化率的弹性为1.13，随着城镇化率的提高，第三产业就业比率以递增的速度增加，这反映了中国城镇化进程对扩大第三产业机会起着越来越重要的作用；根据(9)，第三产业就业人数与城镇化率呈线性关系，城镇化率每提高1个百分点，第三产业就业人数增加663.84万人。
(二)中国城镇化进程对产业结构影响的实证分析
图二 城镇化率与产业结构的关系
图三 城镇化率与人均GDP散点关系
中国城镇化进程深刻影响了产业结构的演变，非农产业增加值占GDP的比重从1978年的71.81％上升到2008年的88.69％，其中第三产业增加值占GDP的比重从1978年的23.94％攀升到40.07％(见图二)。根据1978-2008年间的数据，中国城镇化率与工业化率的相关系数分别为0.184，而发达国家1820-1950年的工业化与城镇化的相关系数高达0.997[4]。与发达国家相比，中国的工业化与城镇化发生了明显背离。根据国际经验，合理的城镇化率与工业化率的比值范围在1.4～2.5之间[5]，中国城镇化率与工业化率的比值从1978年的0.41上升到2008年的1.06，城镇化与工业化关系还未进入合理区间。根据1978-2008年间的数据，中国城镇化率与第三产业增加值比重、非农产业增加值比重的相关系数分别是0.932、0.954，存在着显著的正相关关系。
针对城镇化率与第三产业增加值比重、非农产业增加值比重的高度正相关关系，设置模型如下：
(10)LnY5=A5+B5LnX
(11)LnY6=A6+B6LnX
(12)LnY7=A7+B7LnX
其中，Y5=第三产业增加值比重，Y6=非农产业增加值比重，Y7=工业增加值比重，X=城镇化率，A5、A6、A7、B5、B6、B7为各模型方程的系数，各变量样本区间为1978-2008年。运用样本数据，得到计量分析结果：
(13)LnY5=0.96+0.74LnX =0.88 F=221.86
(5.68) (14.89)
(14)LnY6=3.25+0.33LnX =0.91 F=289.50
(49.85) (17.01)
(15)LnY7=3.64+0.018LnX =0.01 F=0.29
(32.58) (0.54)
根据(13)，第三产业比重相对于城镇化率的弹性为0.74，随着城镇化率的提高，第三产业比重以递减的速度增加；根据(14)，非农产业比重相对于城镇化率的弹性为0.33，城镇化率对非农产业比重的影响小于对第三产业的影响；根据(15)，计量分析结构无法通过T检验、F检验，且模型拟合程度非常低，城镇化率对工业化率的影响不显著。
(三)中国城镇化进程对经济增长影响的实证分析
根据1978-2008年间的数据，绘制城市化率与人均GDP的散点图(见图三)。由图可见，人均GDP与城镇化率呈近似线性关系。
为测度中国城镇化进程对经济增长的影响程度，设置模型如下：
(16)Y=A+BX
其中，Y=人均GDP(按1978年不变价格计算)，X=城镇化率，A、B是模型系数，各变量样本区间为1978-2008年，运用样本数据，得到计量分析结果如下：
(17)Y=-3289.97+166.07X
(-10.25) (16.22)
=0.90 F=263.05 DW=0.14
根据(17)，模型总体拟合效果较好，但DW值为0.14，无法通过杜宾检验，说明随机误差项resid存在自相关问题。设resid=e，通过对resid项作自回归分析，得到如下结果：
e=1.946e(-1)-1.008e(-2)
根据自回归分析结果对(16)作广义差分处理以消除随机误差项自相关问题，得到新的差分方程如下：Y'=A'+BX'其中Y'=Y-1.946*Y(-1)+1.008*Y(-2)，X′=X-1.946*X(-1)+1.008*X(-2)，A′=0.062A。
运用样本数据，得到计量分析结果如下：
(18)Y′=-126.26+131.97X'
(-2.58) (5.18)
=0.50 F=26.84 DW=1.87
根据(18)，修正后的DW值满足杜宾检验，模型估计结果能够满足T检验、F检验，虽然拟合程度有所降低，但估计结果总体得到改善，城镇化率每提高1个百分点，按1978年不变价格计算的人均GDP增加131.97元，按2008年价格是690元。
三、当前中国城镇化面临的若干重大问题
21世纪第一个20年，对中国城镇化发展来说，是一个重要的战略机遇。与此同时，受国际金融危机的冲击，世界经济结构处于深度调整时期，原有的经济秩序被打破，新型的发展模式在探索，中国经济社会发展与改革所面临的世界经济环境发生深刻变化。中国城镇化是世界经济摆脱金融危机后遗症的驱动力之一，也是中国经济社会发展与改革取得关键性突破的主要载体。因此，加快城镇化发展是后危机时代中国实现短期宏观政策与中长期发展规划的有效结合点。
(一)当前中国城镇化与内需开发问题
1.内需不足是宏观需求结构的长期特征
过去30年，在拉动中国经济增长的三驾马车中，出口与投资保持了持续的强劲增长，而国内消费的潜力始终难以得到释放。如图四所示，1978-2008年，最终消费支出占GDP比重与家庭最终消费支出占GDP比重总体处于下行趋势，储蓄总额占GDP比重总体处于上行趋势，从2001年开始，消费支出比重的下行趋势逐渐加强，储蓄总额比重的上行趋势继续攀升，从2005年开始，储蓄总额占GDP比重超过最终消费支出占GDP比重，国内消费需求不断滑落。
从国际比较来看，如表2(见下页)所示，中国家庭最终消费支出占GDP比重低于其所属的东亚与太平洋地区的平均水平，也远低于各收入组国家的平均水平；中国储蓄总额占GDP比重、资本形成总额占GDP比重不仅高于东亚与太平洋地区平均值，也远高于各收入组平均水平。根据国际比较，中国经济呈现低消费、高储蓄、高投资特征。显然，在城镇化滞后于工业化条件下，高投资必然引起高产能，高产能又导致很高的对外出口依赖度。
2.推进城镇化是内需开发的战略选择
“扩大内需”作为一项重大宏观经济政策始于1998年，是作为应对亚洲金融危机而提出来的，其突出特征是大规模增发国债投资基础设施建设与基础工业发展。2008年爆发的国际金融危机对中国宏观经济带来严重的挑战，“扩大内需”再次成为政府工作报告的重中决策。而这次既有大规模增加基础设施建设投资，又有刺激消费的政策。
2008年的金融危机对现存世界经济增长模式形成了较大的冲击。在上一轮世界经济增长周期中，全球形成了认美国等发达经济体提供市场、中国等发展经济体出口劳动密集型产品、资源富集国提供原料与初级产品的实体经济三角形分工格局[6](见图五，下页)，并相应出现了与各国国际收支状况相反的资本逆向流动局面。始于美国次贷危机的世界金融危机使以美国为首的发达国家作为市场提供国受到重创，其消费市场无法支撑世界经济的三角循环运行，“美国举债消费、世界放贷买单”的世界经济增长模式已经不可持续。从短期来看，近来逐渐抬头的贸易保护主义政策以及发达经济体的“再工业化”主张，将进一步加剧全球经济供求关系的失衡。从中期来看，结构性的全球市场收缩成为世界经济环境的常态，国际市场将成为后危机时代全球经济最稀缺的资源[7]。对于中国而言，大幅收缩的国际市场使现存的出口导向模式难以平衡国内供求关系、消化过剩产能，扩大内需成为转变经济增长模式的中长期战略。
图五 世界经济三角分工格局
面临世界经济环境的变化，启动扩大内需战略是驱动未来中国经济持续增长的现实需要。如何释放庞大的消费需求与投资需求？如何提高居民收入份额与消费能力？如何培育一个规模巨大的中等收入阶层？关键在于加快推进中国城镇化进程。通过城镇化创造宏观需求，既是经济转型的客观需要，又是社会转型的必然选择。
3.推进城镇化对扩大消费需求的作用机制
在国民收入总量既定的条件下，收入分配结构决定宏观消费需求。收入分配主要包括国民收入在农村与城镇之间的城乡分配，在劳动、资本、税收之间的要素分配以及在居民、企业、政府之间的部门分配。试图绕过收入分配去压产能、增消费难以解决增长困境；工业化创造供给，城镇化创造需求[8]，用城镇化突破分配难题是扩大消费需求、保持经济持续增长的最佳选择。
第一，推进城镇化是突破收入城乡分配差距的关键。从收入的城乡分配来看，2008年中国第一产业从业人员占总就业人数的比重为39.6％，而第一产业增加值仅占GDP的11.3％，大量农村劳动力在农村从事劳动报酬较低的农业生产活动，2008年农村居民人均纯收入仅相当于城镇居民人均可支配收入的30％，农村居民人均消费支出仅相当于城镇居民消费性支出的32.6％，农村居民的购买力与消费水平相对较低。2008年中国城镇化率为45.67％，高达7.2亿人口长期居住在农村，限制了宏观消费需求的扩大。如图6所示，改革开放30年，城镇居民人均可支配收入总体保持了较快的增长，而农村居民人均纯收入则增长相对缓慢，农村居民与城镇居民的收入比总体处于不断下滑的趋势。
根据常兴华的研究，农村内部、城市内部以及全国范围内的收入分配差异从1978-2007年呈现逐渐扩大的趋势；1978-2007年期间，农村基尼系数从0.212上升到0.373，城市基尼系数从0.160上升到0.323，全国基尼系数从0.310增加到0.454。进一步通过对总收入差距的分解可知，如表3所示，1978-2007年，农村居民收入差距对总收入差距的影响作用逐渐下降，城镇居民收入差距对总收入差距的影响作用不断上升，但总体而言，总收入差距以城乡之间收入差距为主，1990年以来城乡收入差距对总收入差距的影响作用一直是最大的。
从收入城乡分配差距的视角出发，中国内需不足的根本在农村，农村人口多、农民收入低是限制宏观消费需求扩大的直接因素，但根治内需不足的药方不在农村，一系列惠农政策无法从根本上启动农村巨大的潜在需求，所以占2/3的中国农村人口在全体居民消费中所占的份额不超过1/3[10]。扩大内需的药方在于推进城镇化，通过城镇化实现农民从低收入、低消费的农村地区向高收入、高消费的城镇地区转移。根据刘恒中提出的“以农转非为中心的内需开发战略”，城市人口与农村人口对工业产品和劳务的消费需求存在着城乡需求落差，当人口城镇化将城乡需求落差转化有效需求时，会产生消费转换效益与收入增长效应，这是未来几十年中国经济社会转型的内需之源。
第二，推进城镇化是突破收入要素分配差距的重要途径。根据中国城镇化进程对劳动就业影响的实证分析，第三产业就业比率对城镇化率的弹性是1.13。随着城镇化率的提高，第三产业就业比率以递增的速度增加，城镇化率每提高1个百分点，第三产业就业人数将增加663.84万人。根据中国城镇化进程对产业结构影响的实证分析，第三产业占GDP比重对城镇化率的弹性为0.74，城镇化率每提高1％，第三产业占GDP比重提高0.74％。因此，推进城镇化对发展第三产业、提高劳动收入进而扩大消费需求具有重要的意义。回顾改革开放30年实践，在城市经济与农村经济、城市工业化与农村工业化构成的“双重二元结构”[11]下，城镇地区人口集聚效应差、公共服务效率低、服务业发育成本高，阻碍了城镇地区服务业的发展以及就业机会的扩大。目前，中国进入工业化中后期阶段，根据发达国家的一般经验，未来较长时期内，随着城镇化的推进，服务业将成为经济发展的主导产业，城市工业体系的发展，必然需要与之配套的生产性服务体系，如流通与通讯服务体系、金融与法律服务体系、劳动力市场与交易体系等；随着城镇化的推进，农村人口大量进入城镇，人口聚集为相互提供市场的服务业尤其是商业、医疗、娱乐等各类生活型服务业发展提供了庞大的市场空间，同时农村人口进入城市从事劳动生产率较高的第二产业与服务业，其收入水平与消费需求得到较大提升，大规模的农民市民化通过消除城乡消费需求落差释放庞大的内需市场。
(二)当前中国城镇化与农民工市民化问题
在城乡二元制度条件下，农民工是中国社会结构变迁出现的特殊群体。从第五次全国人口普查开始，进城就业、居住半年以上的流动人口(主体是农民工)被计入城镇人口。根据该口径计算，2007年1.6亿农村户籍人口被统计为城镇人口，占城镇人口总数的27％②。从分省数据来看，流动就业的农民工是城镇化的人口主体，农民工进城对浙江、北京、上海、天津与广东的城镇化贡献率分别达到30.7、27.9、24.7、24.4、18.6个百分点，农民工流出对四川、河南、安徽和湖南的城镇化贡献率分别为9.5、10.6、13.3、16.6个百分点[12]。在城乡二元户籍制度下，大量农民工虽然被统计为城镇人口，但没有获得市民身份，无法在就业、教育、社会保障、公共服务、住房等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇，农民工站在市民化的入口处，处于“城市不开门，农村难断根”的“夹生”状态。作为城镇化人口主体的农民工，长期在农村与城镇之间处于两栖状态，既不利于中国城镇化发展，也不利于“三农”问题解决，农民工市民化问题是新时期推进城镇化的重点、难点与突破点。
1.农民工现状与发展趋势
根据国家统计局《2009年农民工监测调查报告》，全国农民工年度总量为22978万人，其中，外出农民工14533万人，本地农民工8445万人。从输出地来看，2009年东部地区农民工10017万人，占全国农民工总量的43.6％，中部地区农民工7146万人，占全国农民工总量的31.1％，西部地区农民工5815万人，占全国农民工总量的25.3％。从输入地来看，2009年在东部务工的外出农民工为9046万人，占全国外出农民人数的62.5％，在中部务工的外出农民工为2477万人，占全国外出农民工人数的17％，在西部务工的外出农民工为2940万人，占全国外出农民工人数的20.2％。
随着经济社会的发展，农民工流动出现了新的特征与发展趋势，农民工市民化进程具备了一定的现实基础。
第一，根据国家统计局的监测数据，举家外出、完全脱离农业生产与农村生活环境的农民工占据重要的比重，2009年举家外出农民工达到2966万人，占外出农民工总数的20.4％。
第二，根据国家统计局《2009年农民工监测调查报告》，新生代农民工成为农民工群体的主要组成部分，与第一代农民工相比，新生代农民工受教育程度较高，主动融入城市的意愿强烈。
2.农民工在城乡二元户籍制度下无法平等享受城镇公共福利
尽管农民工已经成为城镇产业工人的重要组成部分，城乡二元户籍制度却限制了农民工与城镇居民平等享受在住房、教育、社会保障等方面的公共福利，阻碍了农民工市民化进程。
第一，农民工无法平等享受城镇住房保障福利。农民工住房问题主要依靠三种途径解决：购买自有产权房、由用工单位提供住房和自行从市场租赁住房。根据国家统计局《2009年农民工监测调查报告》，在外出农民工中，在务工地购买自有产权房的农民工比重仅为0.8％，自行租赁住房的农民工比重为34.6％，占51.8％的外出农民工居住在雇主或单位提供的宿舍、工棚或者生产经营场所，42.1％的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴，需要由农民工自行支付居住成本，人均每月245元，居住成本占工资收入的17.3％。
第二，农民工无法平等享受城镇社会保障福利。农民工由于户籍管理的限制，无法加入城镇职工享有的养老、医疗与失业保障，只能加入保障水平偏低、覆盖范围有限的农民工社保体系或者不参加任何社会保险。根据国家统计局2009年调查，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6％、21.8％、12.2％、3.9％和2.3％，其中，中西部地区的农民工参保比例明显低于东部地区。
第三，农民工无法平等享受城镇公办教育福利制度。随着农民工数量的增加，农民工的子女教育需求日益增长与城镇公办学校教育资源未能有效扩张之间的矛盾不断凸显，大量农民工子女只能留在农村接受教育。根据全国妇联2009年公布的数据，全国农村留守儿童达到5800万，根据徐永光的研究，在8000万农民工子女中能够进城的不到2000万，相当比重的进城农民工子女进入农民工子弟学校接受教育，由于多数民办农民工子弟学校得不到政府扶助，其义务教育经费没有列入财政预算，被称之为“投资低、收费低、教师薪酬低、教学质量低”的“四低学校”。
3.农民工在城乡二元土地制度下难以获得市民化的发展资本
在城乡二元土地制度下，城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有，农村土地转化为城镇土地须由国家统一征收，农村土地流转局限于农村集体内部。由于农村土地使用权市场没有开放，土地承包经营权流转市场尚未成形，进城务工农民难以通过市场化途径实现土地财产收益权的合理价值，从而无法获得市民化的发展资本。
在现行《土地管理法》规范下，农民从农地征用中获得的补偿上限是土地农业产值的30倍，无法从农地转用的巨大增值中获得收益，客观上降低了失地农民进城安家落户的经济能力。与此同时，现行土地制度在农民宅基地补偿标准上基本处于空白状态，唯一与宅基地补偿有关的条款是“被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，此处补偿不是宅基地地价，而是宅基地附着物，即房屋。由于没有统一标准，地方政府对宅基地补偿形式各异，部分地方政府参照城市拆迁办法补房不补地，部分地方政府采取“宅基地换社保”、“宅基地换资金”等。无论宅基地补偿形式如何，处于弱势地位的农民都无法获得对土地价值的合理补偿或相关财产性收入。
各级政府通过低价征收农民土地并改变土地用途进入城市土地交易市场获得巨额土地出让金，即土地财政，而政府土地财政之巨恰恰反证了农民土地收益之微。根据孔祥智的研究，1987-2007年各年的地方财政收入总额的35％来自于土地出让金，其中，土地出让金的10％用于土地征收补偿费，占90％的土地出让金是失地农民对国家建设的资本贡献，估算总额为44235亿元。根据财政部公布的2009年全国土地出让收支基本情况，全国土地出让收入达14239.7亿元，占全国财政收入总额的20.8％，土地出让收入比上年增长43.2％，远远快于财政收入增长速度11.7％。
(三)当前中国城镇体系的结构布局问题
1.中国城镇体系的结构布局现状
经过改革开放30年，在全国范围内初步形成了以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次城市体系。从城市数量与人口规模分布看，特大城市数量占8.85％，对应的城镇人口所占比重为30.82％；大城市数量占12.52％，对应的城镇人口所占比重为13.85％；中等城市数量占35.42％，对应的城镇人口所占比重为31.12％；小城市数量占43.21％，对应的城镇人口数量所占比重为24.19％[13]。2008年末全国建制镇有19234个，小城镇人口占城镇总人口的比重上升到45％③。
在中国城镇体系的空间布局上，1978-2008年间东部地区新增215个城市，中部地区新增162个，西部地区新增85个；2008年东、中、西部地区城市个数比例为1∶0.9∶0.4，城市人口的比例为1∶0.51∶0.27，土地面积的比例为1∶1.57∶6.48④，东部是中国城市分布最密集的地区，西部是中国城市分布最稀疏的地区。进入21世纪以来，中国城镇体系在全国范围内形成了长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群三大相对成熟的城市区域以及辽中南城市群、山东半岛城市群和海峡西岸城市群三大初见雏形的城市区域。与此同时，中原地区城市群、江汉平原城市群、松嫩平原城市群、湘中地区城市群、四川盆地城市群、三峡地区城市群、关中地区城市群正在兴起。
2.中国城镇体系结构布局存在的问题
在东部地区，开放型经济的发展推动了北京、上海、天津、南京、广州、深圳等一批国际化大都市的形成以及杭州、苏州、大连、青岛、厦门等一批区域中心城市的崛起。但是，当前东部城镇体系面临的挑战，一是世界经济环境的改变，传统的国际市场需求在萎缩，低要素成本的劳动密集型产业国际竞争优势在下降，新兴的产业高地成为各国激烈竞争的焦点；二是传统的经济增长模式与资源环境承载能力相矛盾；三是大城市与中小城市以及小城镇之间缺少紧密的发展关系，在基础设施建设和公共服务体系构建上，各自为政，难以发挥城市群效应。因此，东部地区城镇发展面临优化经济结构、提升城市质量、加强区域合作的问题，尤其是面临着如何以城市群为主体形态发展现代城市、提高城中国竞争力的问题。
在中西部地区，城镇体系存在的问题集中体现城市发育尤其是大城市发育不足，资源型中小城市与小城镇占主体位置，城镇发展的产业层次低、经济实力弱、公共服务不足。如何提高产业发展质量、优化产业结构、培育城市经济的新增长点，如何处理好资源开发、环境保护与可持续发展的关系，如何解决资源型产品附加价值低、对区域经济发展贡献小以及掠夺式开发资源、破坏环境等问题是中西部地区城镇体系面临的难题。因此，做大做强有发展潜力的中小城市，使之成为具有较强集聚效应的大中城市，是完善中西部地区城镇体系的首要工作。
3.中国城镇体制存在的“过度行政化”问题
中国城镇体制经过一系列的调整与改革，形成了以地域性建制为主、实行市管县与镇带乡的城乡综合治理体制。现行中国城镇体制存在的“过度行政化”问题，不适应于工业化、市场化与城镇化的快速推进发展，也不符合经济全球化与区域一体化发展的客观要求，既阻碍了中心城市辐射能力的有效发挥，又不利于中小城市与小城镇在市场机制下发展壮大。
中国城镇体制的“过度行政化”问题的直接体现是“纵向”的城市行政层级过多。城市行政组织系统包括省级、副省级、地级、县级、乡级(建制镇)等五个层级，与广大农村政权组织系统一起构成了中国特色的城乡双轨制地方治理体制。同时，五个层次的城市(镇)政府的机构设置及其职能性质存在较高程度的“同构性”，各级城市政府之间存在深刻的利益博弈[14]。“职能同构”的五级城市政府之间的利益博弈，导致中央与地方的行政效率低下，各级城市政府之间财权与事权的分配失衡。以行政级别为基础形成的等级化城镇管理模式，使得城市资源更多地集中于中心城市，各级中心城市通过行政资源实现公共资源、经济资源的集中，低行政级别的中小城市与小城镇无法获取充足的公共资源，缺乏充分的公共管理职能，制约了中小城市与小城镇发挥承担转移农村人口、承接城市职能疏散、协调城乡发展等方面的作用，限制了以市场力量推动的城镇区域合理布局的形成。
中国城镇体制的“过度行政化”问题还表现为城市间合作机制不健全。在行政等级控制主导的城市体制下，不同城市区域之间存在着较严重的行政分割现象。随着中央对地方权力的下放以及市场化改革的推进，各地城市政府的“经济人”特征逐渐凸显，基于地方利益的考虑，各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈，使得各地城市政府之间的横向合作关系发展受到阻碍。部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，对经济活动进行“超经济强制性”封锁，有意识地限制生产要素的跨行政区流动，制约了区域性的公平、有序与自由竞争的统一市场形成，限制了城市群、城市圈、城市带的发育壮大。
在现行城镇体制下，城市型行政区的设置具有显著的“地域化”特征。一方面，在中西部地区大量建制市特别是通过整县改市方式新设立的县级市，城市人口规模较小，城市产业支撑较弱，城市主体功能不完善，土地城镇化快于人口城镇化进程；另一方面，在东部沿海发达地区，僵化的一县一市模式无法适用人口与产业的高度集聚。以东莞虎门镇为例，该镇本镇人口10万，外来人口90万，高达100万人口的城市在现行行政区设置下只享有建制镇的管理权限，财政能力与公共服务均按照该镇10万本镇户籍人口设置[15]。与此同时，“地域化”的城市行政区划使得各地城市政府以邻为壑，实施城市基础设施建设、产业发展规划与主体功能布局，不利于跨行政区的城市群、城市圈与城市带的协调发展。
四、“十二五”时期中国城镇化的重大任务与总体趋势
“十二五”时期到2020年，中国将实行积极的城镇化战略。
(一)中国发展需要加快推进城镇化
未来是中国发展方式转型需要取得突破性进展的关键时期。从世界发展的外生要求来看，发端于美国次贷危机的世界金融危机打破了发达国家提供市场、发展中国家提供产品、发达国家高负债消费、发展中国家高储蓄投资的世界经济增长模式。在后危机时代，国际市场在发达国家“去杠杆化”与“再工业化”的双重作用下将处于中长期萎缩趋势，中国出口导向的经济增长模式所依赖的外部条件已不可持续。从中国发展的内生要求来看，高投资带来的供给过快增长与低消费带来的需求缓慢提升之间的供需失衡使经济增长的内生动力不足、产能过剩在诸多产业普遍存在，更为重要的是，长期的高经济增长与低民生福利之间的矛盾不利于到2020年全面建设小康社会目标的实现，长期的高要素投入、高资源消耗与高环境污染的粗放型增长方式不利于“环境友好、资源节约”的两型社会建设，长期的城乡二元结构与“三农”问题存在不利于以人为本的和谐社会建设，长期的体制改革滞后于经济转型的状况不利于在关键领域与重点环节改革取得突破性进展。因此，中国以总量扩张为目标的增长主义所依赖的内部环境已不可持续，亟待构建与实现经济转型、社会转型与制度转型相统一的发展方式转型。
加快推进城镇化是新时期实现中国三个维度发展转型的主要承载方式。第一，推进城镇化是实现宏观需求结构从外向型需求向内向型需求转型、经济增长动力从投资主导向消费主导转型的关键因素，是实现经济增长方式从粗放型向集约型转变、经济空间布局从地方分割向区域整合转变的有力推手，这直接关系到服务产业发展、就业机会扩大与产业结构高级化调整。第二，推进城镇化是突破“富资本、穷劳动，富企业、穷居民”收入分配格局的切入点，也是改变城乡二元结构、实现城乡统筹发展、解决“三农”问题的主要手段，有利于推动农村人口向城镇集聚、城市文明向农村延伸、全社会成员公平分享经济社会发展成果，是承载中国总体向城市社会转型的主要方式。第三，推进城镇化通过倒逼机制加快城乡二元制度向城乡统筹制度转型、促进行政体制改革与行政区划调整、解决公共产品需求快速增长与公共产品供给不足的矛盾，城镇化是新时期突破制度转型的重要抓手。
未来，城镇化战略框架的构建必须跳出传统城镇化道路的窠臼从经济转型、社会转型与制度转型的高度谋篇布局，通过发展方式转型实现积极的城镇化战略。
(二)中国城镇化的总体趋势
今后10年，中国城镇化率还将继续快速上升。根据城镇化演变的一般规律，中国城镇化正处于人口向城镇地区迅速集聚的中期阶段。2008年中国人均GDP为3263美元，已接近上中等收入国家的下限阈值[16]；根据樊纲(2009)的研究，在2008-2020年期间，通过推进体制改革、改善公共服务、健全社会保障以及优化收入分配等举措，中国经济将保持9％以上的增长率，长期、持续、稳定的经济增长为未来较长时期城镇化加速发展提供了物质条件。根据联合国的预测数据，2020年中国城镇化率将达到53.2％，城镇人口达到7.6亿左右；根据韩俊的研究，2020年中国城镇化率将达到56％，城镇人口为8亿左右；有专家估计，未来5-10年城镇化率有望提高10个百分点，如果城乡一体化的体制改革与政策调整取得重大突破，城镇化率可能提高15个百分点，达到60％～65％。无论何种预测，未来10年中国城镇化进程将得到加速发展。
今后10年，中国城镇化将从局部突破过渡到全面推进阶段。未来，随着城乡二元制度与城市行政体制全面改革的有序推进，城乡一体化将取得突破性进程，农民向城镇转移落户的制度藩篱将被打破，城乡居民公共服务均等化初步实现，中小城市与小城镇将率先成为实现农民工市民化的突破口，城市群、大城市区的发展成为城镇化的主体形态。制度变迁的全面推进将推动中国城镇化发展的模式发生大的转型，新时期中国城镇化模式将实现规划目标从物的增长到人的发展的转变、主导力量从政府主导向市场主导的转变、资源利用从粗放型向集约型的转变、城乡关系从城乡二元结构向城乡一体化发展的转变、空间结构从基于行政区划的藩篱式城市格局向以城市群为主体的“无拥挤集中”格局转变[17]。
五、“十二五”时期中国城镇化的总体布局
未来，中国城镇化的发展既来自于制度政策变迁的深刻影响，又来自于经济社会发展的有力推动，既是内生性调整的产物，又是外生性适应的要求。今后，在多层因素的影响下，中国城市体系要从规模重组、空间重组、产业重组三个维度确立新的总体布局。
(一)中国城镇体系的规模重组
1.有重点地发展联动城乡的特色小城镇
小城镇是中国城镇体系重要的组成部分。未来10年，小城镇发展的总体思路是通过试点政策，发展一批经济实力强、发展机制活、联动城乡统筹、吸纳农民就业的特色小城镇，小城镇总数控制在1万个左右，每个小城镇人口规模在3万以上。东部地区，在大城市与城市群带动下发展一批产业支撑能力较强、公共服务较好、与大中城市形成合理分工的重点小城镇，有条件的小城镇通过行政制度改革发展成为具有活力的中小城市。中西部地区，针对小城镇发展的区位条件、发展基础与政策约束等方面的劣势，小城镇发展的总体方针是推进“合乡并镇”，有选择地发展一批有潜力的小城镇作为担负农村公共服务的载体与联动城乡统筹发展的节点。
2.积极发展主体功能完善的中小城市
中小城市是中国城镇体系的主体，其城市数量占全国设市城市总数的78.63％，其城市人口占全国设市城市总人口的55.31％，其中占73％的中小城市分布在内地[18]。今后，应鼓励和支持中小城市、小城镇扩容，重点解决中小城市集聚效应不强、就业岗位不足、公共服务难等问题，不断增强对农民工大规模市民化的吸引力。未来10年，中小城市发展的总体思路是积极发展一批城市主体功能完善、承载农民工市民化能力强、与城市群协调发展的中小城市，中小城市是扩大内需、加快农民工市民化的主要载体，又是参与城市群产业分工、承担大城市功能疏散的主要载体。对于具备条件的中等城市，应鼓励其发展成为具有较大辐射能力的大城市。在中西部地区，要将中小城市发展成为能带动地方经济、具有较强要素聚集效应的增长极。
3.着力打造高端形态的龙头型大城市
大城市是中国城镇化发展的核心。未来10年，大城市崛起的总体思路是着力打造高端形态的龙头型大城市。根据联合国人类住区规划署的预测，上海、北京、广州、深圳在未来10年将进一步发展成为超巨型城市，天津、武汉、重庆、沈阳将发展成为巨型城市，南京、济南、青岛、哈尔滨、成都、西安、长春、大连、杭州将发展成为特大城市，100万～300万人口的大城市将达到40个以上。针对大城市的发展趋势，应引导上海、香港、北京向城市的高端形态——世界城市发展，引导深圳、珠海、青岛、大连等若干有潜力的大城市作为中国参与经济全球化的第二梯队并培育成为具有国际影响力与知名度的国际化大都市，积极发展一批区域性中心城市，通过大城市的跨越发展推动中国城市体系向高端形态迈进、实现区域产业结构优化调整、带动地区以至国家竞争力的提升。
(二)中国城镇体系的空间重组
城市群是推进中国城镇化进程的主体形态，它能突破大城市痼疾与中小城市尤其是小城镇集聚效应弱的弊端，融合“有分散的集中”与“有集中的分散”两种空间分布格局，是实现中国城镇体系区域空间和谐的主要承载方式。
1.在东部地区构建和发展三大都市圈连绵区
都市圈连绵区是城市群的高端形态。现阶段，东部地区形成了三个相对成熟的城市群，即长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群[19]。到2020年，随着城市经济社会的迅速发展，东部地区三大城市群将进一步发展成为三大都市连绵区，三大都市连绵区均以都市区为基本单元，以世界城市或国际化大都市为核心，与外围中小城市、小城镇通过人流、物流、资金流、信息流等自由流动与融合，形成城市功能的分层化、扁平化布局，最终形成不同类型与不同等级规模的城市连续分布的一体化区域。
长三角都市圈连绵区应以上海为中心，将其打造成国际金融中心、国际经贸中心、国际航运中心、国际文化交流中心与国际创新中心，以杭州、南京等为副中心，将宁波、绍兴、嘉兴、湖州、舟山、台州、苏州、无锡、常州、南通、镇江、扬州和泰州等城市联结起来，推动长三角地区实现产业结构与功能结构的大重组。
珠三角都市圈连绵区应以香港与广州为中心，将深圳、东莞、惠州、汕头、梅州、潮州、澳门、珠海、中山、佛山、肇庆、清远等城市联结起来，要充分发挥香港作为影响全球经济、科技、文化发展的世界城市与珠江三角洲地区资源整合与协调发展，积极构筑现代化基础设施体系与高新技术产业基地。
京津冀都市圈连绵区以北京、天津为中心，将石家庄、廊坊、保定、唐山、秦皇岛、沧州、张家口、承德等城市联结起来，以北京打造国际政治中心、国际文化中心、国际创新中心、国际经贸中心为契机，积极推动京津冀经济整合，构建具有“文化软实力”中心城市圈层与“产业硬实力”的腹地城市圈连绵区。
2.打造辐射全国的十大重点城市群
未来10年，通过积极培育辐射全国的十大重点城市群，实现全国区域的城市空间结构重组，其中重点是中西部地区。中西部地区城市体系以中小城市为主，大城市发育不足，城市群的发展处于雏形阶段。与此同时，中西部地区是未来10年加快人口城镇化、加速农民工市民化的突破口。因此，中西部地区城镇化的重点是进一步发展壮大中小城市、积极培育大城市，依托区域交通的完善、产业结构的升级实现城市空间结构重组。重点培育和发展的十大城市群分别是辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、江汉平原城市群、湘中地区城市群、中原地区城市群、松嫩平原城市群、四川盆地城市群、三峡地区城市群、关中地区城市群[20]。
(三)中国城镇体系的产业重组
产业结构调整与优化是推动城镇化的支撑与核心动力，现代城镇化过程又是产业结构持续优化与升级的动态过程。未来10年，中国城镇体系的产业重组既是产业结构的自身优化，又是产业布局的空间调整。
1.中国城镇体系产业重组的总体思路
未来10年，中国城镇体系产业重组的总体布局是“改造传统优势产业”、“培育新兴战略产业”。从中国城市产业发展现状来看，根据国家十大产业振兴规划，汽车产业、钢铁产业、装备制造业、纺织产业、船舶产业、电子信息、轻工业、石化产业、有色金属业、物流业在国民经济中占据支柱地位，是未来十年城镇化加速发展的产业支撑，通过技术创新、制度创新改造十大支柱产业是中国城市体系产业重组的重要内容；对于房地产产业而言，应该从民生产业的高度协调房地产企业、政府、居民之间的利益关系，通过有效规划、有力保障、有序调控推动房地产业与城镇化进程的协调发展。
从产业的未来发展趋势看，中国城市要适应低碳经济发展的要求，应重点发展新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络、新能源汽车、高端制造业、物联网等战略性新兴产业，将其培育成城市经济的新增长点；与此同时，随着城市集聚程度的提高与产业分工的细化，生产性服务业将面临巨大的市场空间，农民市民化与人口城镇化的加快推进，为生活性服务业的发展扩充了市场需求。因此，今后无论是都市圈连绵区，还是十大重点城市群，都必须将生产性服务业作为未来城市产业发展的重点予以扶持。
2.中国城镇体系产业重组的空间构架
从国土主体功能区与区域经济梯度关系的角度，要对中国城市产业的空间进行重组。未来10年，西部地区城市产业应该结合当地资源优势发展相关特色产业，产业布局与生态建设应相协调；中部地区属于重点开发区，未来10年是中国城镇化与工业化的主要承载区域，其产业布局强调承接发达地区产业转移、利用产业配套与资源优势、做大做强传统优势产业，通过提高投资规模、投资强度、先进技术、环境保护等门槛引进高附加值、高技术含量的项目带动中部地区产业发展；东部地区，未来10年产业布局强调优化升级、强化科技创新、积极培育新兴战略产业、产业结构要向高端方向调整。
从城市群的角度构建中国城市产业的空间重组。未来10年，基于城市群的产业空间重组要求，在城市群内部要实现产业间分工与产业链分工，产业间分工要求服务业、高新技术产业、先进制造业等向中心城市集聚，传统加工工业、低附加值制造业等产业应向城市群外围转移，产业链分工客观要求产业的研发设计环节、决策管理环节、物流销售环节集中分布中心城市，产业的制造加工装配环节分散在城市群的外围城市。
六、“十二五”时期中国城镇化的制度设计与政策框架
今后，城市群是中国城镇化发展的主体形态，以城市群为中国城市体系的基本单元实现大中小城市与小城镇的协调发展，以中小城市与小城镇为重点突破农民工市民化制度瓶颈，加速中国城镇化进程。为了实现中国城镇化发展蓝图，需要探索以城市行政体制改革为核心的顶层制度设计与城乡二元制度改革为核心的中层制度设计，积极构建新时期中国城镇化的政策框架。
(一)以城市行政体制改革为核心的顶层制度设计
城市政府转型是发展方式转型的重要内容。城市政府转型的重点是以城市行政体制改革为核心设计顶层制度，为完善城市公共政策、提高城市公共服务、健全城市公共管理提供制度保障，实现城市政府从威权式行政控制向参与式民主治理、从单中心行政管理向多元化城市治理的治理结构转型。
1.减少城市行政层次
新时期，减少城市行政层次是城市行政体制改革的重要内容，具体思路是推进省直管县改革。一是试点省直管县财政改革，实现财政意义上的“市”、“县”分治；二是在条件成熟的地方推进省直管县行政改革，实现隶属关系上的“市”、“县”分治。通过省直管县改革，各层级城市政府之间关系得到有效梳理，以“县”为主的中小城市获得更大发展空间。与此同时，省直管县改革不能一刀切地否定市管县的积极因素，在部分发展潜力较好的中心城市，应该通过改革，形成以中心城市为核心、以市域为腹地的城镇体系，有利于城乡重大基础设施的统一规划与建设，从而实现区域发展格局的优化。
2.优化城市行政区划
优化城市行政区划的起点是回归现代城市建制的本位。总体思路是根据城市辐射边界范围实现从地域型行政区向城市型行政区的转变。一是推进中心城市行政区划改革，针对中心城市对周边县市带动能力强的特点，将周边县市并入中心城市、转型为市辖区，为中心城市向大城市、特大城市发育预留发展空间。二是推进城市设置标准和模式的创新，将部分经济实力符合建制城市标准的强县或强镇转型为省直辖的县级建制城市。三是适度整合县域行政区管辖规模，将部分人口规模较小的县按照地理位置相邻、发展水平相近、历史联系紧密等原则予以合并。通过优化城市行政区划，推动各级城市通过市场力量发育壮大，有利于不同类别与等级规模城市间的融合与城市群的发展。
3.调整城市权责分配
调整城市权责关系的基本思路是以省直管县为突破口解决各级城市政府的权责同构问题、实现县级城市的职能归位，按照财权与事权相统一的原则，完善县级城市作为基本执法单位的综合管理职能，按照城乡一体化的要求，加快乡镇管理体制改革。改革的具体方针是重新定位省级行政政府与县级城市政府的职能性质与权责分配，弱化省级政府作为中央政府代理人直接参与经济社会管理和资源权力分配的行为，强化省级政府作为区域性行政组织的公共管理职能与区域统筹作用；稳步推进强县扩权改革，对工商、税收、投资、土地等管理权限有序下放到县级城市政府，逐步形成县级城市经济社会发展的内生机制；稳步推进合乡并镇与强镇扩权改革，通过有重点地发展一批小城镇吸纳农村劳动力就业、联动城乡一体化发展，乡镇体制改革的具体方向是强化乡镇政府的公共服务和社会管理职能，通过选择部分经济社会发展条件较好的中心镇试点，赋予中心镇以社会保障、集镇规划、户籍管理、财政税费等部分县级政府的经济社会管理权限，解决中心镇经济社会发展与公共服务滞后之间的矛盾，以乡镇体制改革带动城乡统筹综合配套改革的顺利推进。
4.创新城市群治理模式
行政管辖权协调问题是全球城市群治理共同面临的严峻挑战之一。城市群作为跨行政区的城市体系，城市群内部经济社会一体化与行政管理分散化的矛盾阻碍了城市群的发展壮大。各城市政府基于地方利益考虑往往采取非合作博弈的地方保护主义行为。从世界各国城市群治理模式来看，根据城市群区域集权程度，城市群治理模式分为碎片模式、混合模式、集权模式与综合模式；根据城市群的治理结构正规化程度，城市群治理模式分为正式治理结构与非正式治理结构模式[21]。
结合中国现状与国际经验，创新中国城市群治理模式的总体思路是，构建“城市群区域协调管理委员会+地方城市政府”的综合治理模式、“正式治理结构+非正式治理结构”的混合治理模式。具体方针是首先在一些发展相对成熟、城市合作基础良好的省区内，城市群经由省级政府协调下试点设置城市群区域协调管理委员会，其次在长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群，经由中央政府协调下试点设置城市群区域协调管理委员会，并逐步向其他城市群推开。城市群区域协调管理委员会作为自上而下的正式机构设置，主要在城市群的交通通讯、土地规划、环境管理、经济发展等方面享有管理权限，其资金来源主要是国家层面的转移支付与城市群层面筹集的部分财政收入[22]。
创新中国城市群治理模式的另一个重要内容是建立健全非正式治理结构。“沪苏浙经济合作与发展座谈会”、“长三角城市经济协调会”、“泛珠三角区域合作秘书处”、“环渤海地区经济联合市长联席会”是东部沿海三大城市群最重要的区域协调机制[23]，以此为经验在全国各城市群中推广发展自下而上的“城市群地方政府联合会”；依托非正式的区域协调机制建立正式的区域合作激励约束机制，是创新城市群治理的客观要求。首先研究协调城市群内部各成员城市的地方性法规制度，在全国统一的法律与政策指导下，修正统一各成员城市的地区性法规政策，如户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度等，研究建立统一的信用评价指标、实行统一的市场准入、统一的商标保护等措施，为各类市场主体创造公平竞争的环境。在此基础上，商议建立有利于城市群发展的区域合作法律法规，通过城市群区域共同立法与执法规划城市群各成员城市的一体化发展。
(二)以城乡二元制度改革为核心的中层制度设计
户籍与土地是城乡二元制度改革两大不可逾越的问题。在现行制度下，农村人口既难以进城镇户籍之门，又难以断土地之根，因此进城农民工处于城镇与农村之间的两栖状态，难以实现市民化的转变。
1.以社会福利均质共享为导向的户籍制度改革
户籍制度改革的长期目标是实现城乡二元户籍制度向城乡一元户籍制度的转变。未来10年，具体思路是以中小城市与小城镇为突破口，深化户籍制度改革，放开中小城市与小城镇特别是县城与中心镇的落户政策，逐步建立统一、开放的人口管理机制，尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的状况；在此基础上，要初步放宽大城市户口准入制度，允许在大城市有合法固定住所、稳定职业和生活来源的农民转化市民，并享有与当地居民同等的权益。同时，要逐步弱化社会福利与户口挂钩的制度安排，首先通过修订或废除针对农民工的歧视性法规文件，建立农民工社会保障制度、社会救助制度等，稳步实现农民工与城镇居民在分享公共服务方面的公平对接，逐步实现城乡居民在劳动就业、基础教育、公共卫生、社会养老等方面的均等化，最终实现全社会成员共享改革与发展成果。
2.以交易权利充分保障为导向进行土地制度改革
土地制度改革是城乡二元制度改革的核心之一。总体思路是通过建立真正的土地市场交易制度，实现农民享有将承包土地与宅基地置换为发展资金或者与城镇社会福利的交易权利。从具体路径来看，农村承包土地改革主要在于健全土地承包经营权流转市场，在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照依法自愿有偿原则，农民采取转包、租赁、土地使用权入股、抵押等方式实行承包土地使用权的流转；农村宅基地改革主要在于建立健全宅基地置换政策与相关法规，在政府统一安排下，农民及其家属将宅基地及其附属房屋向县市政府置换为城市户籍与城镇公寓住房，置换宅基地及其附属房屋的农民享有与城镇居民同等的各项社会福利，在此基础上不同县市政府可根据财政情况，给予进城农民部分资金，为了拓展城镇发展空间，制定相关法规政策，将置换的宅基地和农村建设用地，按一定比例增加城镇建设用地指标。
(三)新时期推进中国城镇化的具体政策建议
1.建立城乡对接与区域统筹的新型社会保障体系
中国社会保障制度在城乡体制分割条件下，城市社会保障基金统一归于劳动与社会保障部管理，城市社会保障内容相当齐全，社会保障水平相对较高，能够保障城镇劳动者有效应对各种社会风险；而农村社会保障管理体制分散、保障项目不完善、保障水平比较低，农民即使进城务工也无法享受城市社会保障福利。中国社会保障制度同时存在着基于属地身份的地区分割弊端，各省、自治区、直辖市均有权根据自身情况制定社会保障地方法规和规章，各地在社会保险的险种设置、缴费比例与享受水平等方面千差万别，导致社会统筹与个人账户相结合的社会保险难以在地区之间转移，社会保障体系的地区分割对以农民工为主的劳动力跨省市流动形成了巨大障碍。
新型社会保障体系要把握两个核心：一是社会保障要城乡对接，二是社会保障要实行区域统筹。从城乡对接来看，以城市社会保障体系覆盖农民工为突破口，逐步实现传统土地保障向现代社会保障过渡：一是落实工伤保险对农民工全覆盖，保障农民工获得与城镇职工同等的医疗救治与经济补偿；二是健全农民工医疗保障制度，将常年外出稳定就业农民工纳入城镇职工基本医疗保险范畴，对流动性就业的农民工建立大病统筹医疗保险，农民工自愿选择参加新型农村合作医疗保险；三是完善农民工养老保险制度，将具备市民化条件的农民工直接纳入城镇职工基本养老保险范畴，对流动性较强的农民工按照“低费率、广覆盖、可转移”原则探索建立个人账户为主、社会统筹为辅的过渡性养老保险，农民工自愿选择参加新型农村社会养老保险⑤。从区域统筹来看，重点解决区域之间社会保障的可接续问题，流动就业人口在变换就业区域时不用提取其缴纳的个人账户积累，可直接在新就业区域重新续接。由于各地区社会统筹部分缴费标准不一致，社会统筹部分跨地区续接产生的差额由中央政府按全国平均水平补足；进一步健全区域间财政转移支付体系，根据常住人口信息与物价水平，各地在财政转移支付支持下，可用于社会保障的人均财力的购买力应接近全国平均水平。
2.建立以农民工为突破口的基本公共服务标准化体系
基本公共服务均等化是多数国家社会政策的发展趋势，是有效缩小中国城乡公共服务差距、促进城乡统筹发展的客观要求。建议分三步走：一是实现城市基本公共服务体系覆盖农民工群体，二是实现城市基本公共服务体系向与城镇连片的农村延伸，三是实现城乡均等共享的基本公共服务标准化体系。
第一步，通过制定相关法律法规，将以农民工为主体的外来流动就业人口纳入人均GDP、人均财政收入、人均建设用地、人均公共绿地、人均住宅、人均教育支出、人均卫生支出、人均社会保障费用等指标统计范畴，相应地，农民工公共服务问题要列入各级城镇政府年度财政预算⑥，农民工及其家属对教育、医疗、安全、住房等公共服务需求也要纳入城镇整体规划。重点解决两个问题：一是健全农民工子女平等接受义务教育的政策，二是实现农民工公共卫生、计划生育、保障性住房等方面与城镇居民享有相同待遇。
第二步，城镇总体规划应覆盖与城镇连片的农村地区，城镇市政管辖的给排水、供电、交通、网络等公共基础设施与城镇连片的农村地区要实现同城化，同时城镇教育、医疗卫生、社会保障等公共服务网络向这些地区扩展，并实现均等化。
第三步，首先建立标准化管理的基本公共服务项目指标，主要涵盖义务教育、公共卫生、社会保障、公共文化设施、公用事业设施、环境保护、就业服务等七个大类，标准化管理的基本公共服务项目无差异化面对城乡居民；其次，各级政府根据基本公共服务指标体系设置达标标准，根据基本公共服务收益范围、类型属性的不同，明确各级政府承担基本公共服务的职责，并作为政府政绩考核的重要内容；再次，针对基本公共服务在城乡与区域之间的差距，进一步完善从中央到地方政府、从上级到下级政府的纵向调节机制，包括一般性转移支付与专项转移支付，进一步健全地区之间、城乡之间的横向转移支付制度，保障各地区城乡实行基本公共服务标准化管理的资金需求。
3.启动以“城市群共同体”为导向的公共工程建设
作为中国城镇化主体形态的城市群，应重点打造中心大城市与外围中小城市、小城镇一体化发展的“城市群共同体”。“城市群共同体”要通过城市群区域协调管理委员会和城市群地方政府联合会协调规划启动“五个统筹”。
启动公共资源、基础设施、公共服务、社会保障、体制管理五个方面统筹发展的城市群公共工程建设。对于公共资源而言，主要是针对城市群土地资源使用、水资源利用、矿产资源开发、生态环境保护等进行统筹规划与合理布局。对于基础设施而言，通过启动一批公共建设项目改善城市给排水、能源供给、交通通讯等基础设施，重点是发展以城际快速交通为中心的“城市交通网络”。对于公共服务而言，主要是在城市群内部统筹中心城市与外围中小城市、小城镇之间的文化、卫生、教育等公共服务的发展，通过实现城市群内部无差异化的公共服务推动中小城市与小城镇获得公平发展的空间。对于社会保障而言，主要是在城市群内部通过纵向转移支付与横向转移支付相结合，保障城市群内部大城市、中小城市与小城镇居民均能获得大致相当的最低生活保障、医疗保险、失业保险、养老保险、社会救助、住房保障等公共福利。对于体制管理而言，主要是城市群内部各等级城市在就业制度、户籍制度、市场准入等方面形成统一的区域合作框架，为各等级城市实现一体化发展提供制度保障。
4.建立以中小城市与小城镇为重点的政策支持体系
中小城市与小城镇是承担农民市民化、人口城镇化增量的主要载体，在基础设施建设、主导产业支撑、城镇公共服务等领域存在着明显的发展短板，因此未来重点是建立与中小城市、小城镇发展相适应的政策体系。
第一，通过总体规划布局，对中小城市与小城镇的交通、通讯、给排水、电力等基础设施实行投资倾斜政策，通过改善中小城市与小城镇的生产生活条件提高人口承载能力。
第二，积极引导中小城市与小城镇对接大城市功能疏散，鼓励政府部门及其下属机构、公共事业单位、企业向中小城市与小城镇转移[24]。
第三，推动建设用地政策调整，鼓励开展农村集体建设用地整理，积极推进城乡建设用地增减挂钩政策，新增城镇建设用地重点应用于支持中小城市与小城镇的经济发展与民生改善，改革土地出让金征收制度，将一次性征收改成长期受益或者不动产税形式，允许集体建设用地进入市场，引导农村集体经济组织和农民在集体建设用地和宅基地建设可供出租或转让的农民工住宅。
第四，实施农民工回乡创业工程，在中西部地区重点选择1000个已经形成产业规模、农民工外出密集地区的县城镇和其他经济强镇试点，明确各级政府投资责任，改善基础设施条件，增强试点镇公共财政能力，允许农村集体建设用地以参股、租赁、转让等形式参与开发；对农民工回乡创业从税收优惠、财政支持、工商管理等方面加大扶持力度，通过放宽准入条件、简化行政程序、规范政府行为，改善农民工回乡创业的管理服务，通过将农民工创业用地纳入城乡发展与土地利用总体规划，妥善解决农民工回乡创业用地问题，通过因地制宜发展园区建设，引导农民工回乡创办的企业适当向小城镇集聚。
第五，建立多元化的城镇建设资金筹集机制，按照统一规划、特许经营、有序竞争、加快发展的要求，深化城镇市政公用事业投融资体制改革，改革城镇化公用事业价格收费制度，推进城镇投资主体多元化，充分利用市场机制吸引社会资本、民间资本和境外资本投入城镇基础设施和公共设施建设、经营与管理，在条件成熟的地区试点发行城镇化建设债券。
注释：
①该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《中国城镇化的实践与未来战略构想》。
②数据来源于中国发展研究基金会报告《农民工市民化：现状、前景与路径选择》。
③数据来源：《庆祝新中国成立60周年系列报告之九：城市社会经济发展日新月异》。
④数据来源：《庆祝新中国成立60周年系列报告之九：城市社会经济发展日新月异》，东、中、西土地面积比例根据2009年《中国统计年鉴》数据计算所得。
⑤引自中国发展研究基金会报告《农民工市民化：现状、前景与路径选择》。
⑥引自国家发展和改革委员会小城镇改革发展中心报告《我国城镇化发展的现状、问题与政策建议》。
标签：农村人口论文; 城镇化率论文; 城镇人口论文; 城市中国论文; 城乡差异论文; 城市gdp论文; 人口问题论文; 农村论文; 中国人口论文; 城乡差距论文;