中美同行评议公正性政策比较研究，本文主要内容关键词为：中美论文,公正性论文,同行论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
同行评议是科学评价的重要方式，也是各国政府科学研究资助机构资源配置的主要方 式之一，公正高效的同行评议是保证科学质量的基础。美国国家科学基金会(NSF)成立 于1950年，是世界上最早确立以同行评议为运行机制的政府科学研究资助机构之一。在 过去的半个多世纪里，NSF通过不断规范与改进其最重要的制度之一——同行评议制度 ，在力求使最好的研究及研究人员得到资助的前提下，既充分尊重与维护科学及科学共 同体的自主性，也力图保证政府资助的科学研究服务于国家与社会需求。相比之下，中 国国家科学基金委员会(NSFC)只有18年的历史，即使追溯到其前身——成立于1982年的 中国科学院科学基金委员会，其采用同行评议制进行科研资源配置的历史也不及NSF的 一半。作为国家科技体制改革的产物，从成立之初，NSFC就认真研究包括NSF在内的国 外科研资助机构评议制度，在借鉴和吸收国外成功经验的基础上，结合中国国情，试图 建立起一套运行有效、公正合理的同行评议制度。由于NSFC与NSF所处的社会、历史和 文化背景具有很大差异，两者的同行评议公正性政策也各有不同，通过比较这两个机构 的同行评议公正性政策以及影响这些政策的相关因素，不仅可以揭示我国科学体制和科 学政策中的相关问题，而且可以为提高我国同行评议的公正性提供借鉴。
如果将影响同行评议公正性的因素分为内部(即评议活动的过程中)因素与外部(即评议 活动以外)因素，将不公正现象分为制度性不公正(即同行评议本身固有的不公正)与非 制度性不公正(即由评议人个人因素等带来的不公正)[1]，将对同行评议公正性的制约 机制分为事前防范与事后监督，那么应该说，NSF的同行评议公正性政策是全方位的， 不仅有针对评议过程中公正性的政策措施，而且以改善评议的外部环境为公正性的基础 和保证，不仅采取措施弥补制度性不公正的固有缺陷，而且制定政策防止评议人不公正 情况的发生，既有事前防范也有事后监督。相比之下，NSFC的公正性政策主要集中在应 对由评议过程中产生的不公正，包括制度性不公正与评议人不公正，而在改善评议的外 部环境与条件方面，NSFC还有很大的发展空间，与此同时，在建立健全公正性制约机制 方面也大有可为。
由于影响同行评议公正性的因素是多方面的，将二者的同行评议公正性政策做一一对 应的比较存在很大难度，因此只能化繁为简，从可比性较强的方面入手。本文拟比较两 个机构在克服同行评议制度性不公正和评议人不公正方面所采取的政策措施，以及比较 二者在同行评议公正性方面的制度保障，分析其政策与制度实施与运行的背景与条件， 并提出改进NSFC同行评议公正性的政策建议。
1 NSF和NSFC克服制度性不公正的政策比较
同行评议的制度性不公正是指由评议本身的缺陷所造成的不公正，包括在有些前沿和 交叉领域难以找到真正的同行作为评议人，评议准则的使用存在主观性，不同的评议人 和评议方法的选择可能产生不同结果，同行评议易造成“马太效应”，等等。更重要的 是，同行评议是一种基于已有知识进行判断(而且往往是共识性判断)的活动，具有“天 然的”保守倾向，不利于创新性的研究。要克服这些制度性不公正的倾向，一方面可以 通过评议的过程中的相应政策措施加以限制和纠正，另一方面，为实现评议公正性创造 良好的外部环境与条件也很重要。例如，与NSF相比，NSFC在实现同行评议公正性的环 境与条件方面存在一些“先天不足”。最主要的制约因素首先是中国的科学共同体规模 较小，一些前沿和学科交叉领域没有足够多的“同行”，容易产生“外行”评“内行” 等问题，从而影响评议的公正性；其次是科学研究经费投入不足和资助率长期偏低对评 议造成无形的压力，加剧了评议的保守倾向；此外，我国学术界整体上缺乏学术规范与 监督机制以及评议中非学术因素的影响，也加大了同行评议不公正现象发生的可能性。
就评议过程中的公正性政策而言，根据NSF和NSFC现有的规章、文件以及年度报告等材 料中涉及到的有关内容，将二者克服同行评议制度性不公正的政策措施总结为三个方面 ，即：克服不利于创新性研究和学科交叉研究现象的政策、克服“马太效应”的负面影 响、克服评议标准使用的不规范。现将具体政策措施列表如下：
资料来源：NSFC《基金项目评审工作相关办法规定文件汇编》、《年度报告》等；NSF 《申请指南》、《计划指南》、《价值评议系统报告》等
表1表明，中美两国的机构都注意到了同行评议可能存在的制度性不公正，即对创新性 、交叉性强的项目不利，对研究业绩不多、来自不知名机构和边远地区的以及女性、少 数民族申请人不利，评议人在评议中常常缺乏统一的标准，等等，针对这些可能出现的 情况，NSFC和NSF都采取了相应的政策措施。尤其是在鼓励创新方面，NSFC的政策较为 突出，这大概是因为中国的科研水平相对较低，真正的原始性创新研究不多，因此，对 创新的强调特别突出。虽然NSFC也制定了一些鼓励学科交叉以及针对年轻人和边远地区 研究人员的倾斜政策，但与NSF相比则显得比较薄弱，特别是对年轻人的支持，项目类 型较少，覆盖范围也不够广泛。这一方面可能是受到经费的限制，另一方面则主要是由 于在NSFC的职责中没有明确对研究生的培养任务(这方面的工作由教育部门承担)；而对 NSF而言，促进教育与科研的结合一直是其长期战略，也是美国大学保证高水平研究能 力的重要基础。此外，美国自上世纪60年代后期的民权运动以来，一直强调社会的“弱 势群体”广泛参与各种社会活动的权利，因此，NSF有多种针对女性、少数民族和残疾 人的倾斜政策，以实现更大范围的社会公正，这也是NSF的特别之处。
通过表1的比较还可以得知，NSFC在规范评议人使用相对统一的评议标准方面做得很不 够，缺乏细致的政策措施和管理手段，可能会导致不同的评议人对同一标准的理解有很 大的不同，从而影响在项目评议中达成共识，并造成对一些项目的不公正。
2 NSF和NSFC克服评议人不公正的政策比较
在同行评议过程中，评议人是评议活动的主体，因此，专家的选择及其要求无疑是评 议的关键所在。表2列出NSFC和NSF在保证评议人的学术性与多样性、防止评议中的利益 冲突等方面的公正性政策。
在同行评议专家选择方面，NSF有得天独厚的优势。2003年，NSF具有来自数学、物理 学、化学、生物科学、地球科学、工程学、信息科学、经济学、管理科学等学科(不包 括农学和基础医学)近30万人的评议专家库，当年有5.4万人参与了超过4万项申请的通 信评议或评审会，或两者都参加[2]；而NSFC的申请量比NSF略少，2003年超过了3.5万 项，但专业领域更广，来自数学、物理学、化学、生物科学、农学、基础医学、地球科 学、工程学、信息科学、管理科学等学科，而评议专家库却只有约4万人，2003年参加 评议的专家有近1.8万人。在一个相对规模较小的科学共同体内，回避了可能产生利益 冲突的人选，在评议人的学术性和多样性方面的目标就较难保证，这也就是政策专家常 常谈及的在评议的有效性和公正性之间的矛盾。[3,4,5]考虑到评议人的学术性和多样 性状况直接影响到评议的公正性，因此，也可将利益冲突、学术性、多样性之间的矛盾 看作是评议公正性的不同方面存在的矛盾。了解了这一矛盾以及NS—FC申请量大、专业 覆盖面广而评议专家相对较少的事实，再来看NSFC现有的针对评议人的公正性政策，虽 然说NSFC在重要的方面没有大的缺失，但由于缺乏良好的专家条件和评议环境，因此， 相关政策的实施效果不尽如人意。例如，由于科学界缺乏普遍遵守的学术规范(即使有 也往往得不到遵守)，特别是由于缺乏开展公开质疑与批评的评价文化，评议中很难就 有争议的学术问题进行充分讨论，潜在的利益冲突难以防范，学术多样性也难以体现。 近年来，NSFC实行了邀请海外评委(华人)参加评议政策，取得了很好的效果，不仅受到 国内学术界的欢迎，也得到海外关心中国科学事业的华人科学家的称赞[5]。这些活跃 在世界科学前沿的中青年海外评委不仅带来了最新的学术思想，而且由于与国内学术界 没有太多直接的利益冲突，特别是在评审会上他们往往能够直言不讳地表达自己的学术 观点，促进了学术交锋，并善于在通信评议结果不很好的项目中发现具有创新性潜力的 申请，能够更好地发挥评审会的作用。
从比较NSFC与NSF防止利益冲突的政策可以看到，NSFC在申请和评议环节的配套措施较 为薄弱，而NSF则注意政策的衔接与配套，例如，要求申请人在提交的申请书中写出自 己的研究生和博士后指导老师的姓名和单位、在过去2—3年里与自己有过密切合作关系 的合作者等，供评议组织者选择评议人时参考。
3 NSF与NSFC同行评议公正性的制度保障比较
对同行评议的监督与评估是实现公正性的重要制度保证。NSF对同行评议公正性的制度 保障主要是通过设立多渠道的监督机制和实行多层次的制度化评估来实现的，既有NSF 内部的监督与评估，也有来自NSF外部的监督机制与评估制度，旨在为评议建立多道“ 警戒线”和多层“防火墙”，以保障评议的公正性相比而言，NSFC的监督机制则比较单 一，力度也比较弱，而专门针对同行评议的规范性评估基本上尚未开展。
从表2中可以看到，NSF和NSFC都建立了向申请人反馈详细的评议意见，以及引入了申 请人申诉的机制，这些举措也可看作是一种同行评议的监督机制。更重要的是，两个机 构都设立了专门的监督机构，受理和处理相关的投诉，其中包括关于同行评议公正性方 面的投诉。也就是说，NSF的总监察长办公室(OIG)和NSFC的监督委员会构成了制度化的 监督机制。
NSF的OIG成立于1989年，具有与NSF相同的独立的法律地位。OIG聘用近70名全职的审 计、法律等专业领域的专家以及有很强科学研究背景和博士学位的科学家作为管理人员 。根据法律，OIG由总监察长领导，直接向国会和NSF的决策机构——国家科学委员会(N SB)负责，具有对NSF各类项目申请与资助、各部门职能与作用、各系统(其中包括同行 评议系统)状况与运行等各方面进行监督与监察的权力与责任。OIG每年收到来自各方面 的投诉和举报，有不少涉及到评议人违反同行评议中有关利益冲突和保密的规定，OIG 通过严格的调查程序，在查实后向NSF提出处理建议，并在每半年向国会提交的报告中 公开处理建议及其依据。例如，对于不遵守“利益冲突声明”剽窃他人申请书的评议人 ，OIG建议NSF在对其进行批评后，根据情节轻重分别处以不同的惩罚措施：有的要求在 未来几年提交申请时同时提交证明并保证其中不含剽窃材料的书面说明，有的禁止在未 来几年之内申请联邦政府的科研经费，有的不得在未来几年之内担任联邦机构的评议专 家，等等。
NSFC的监督委员会成立于1998年底，对NSFC全体委员会负责，因此，监督工作相对独 立。监督委员会的委员为十余位兼职科学家和NSFC退休及在职人员，一般每年举行一次 全体委员会议，日常工作则由NSFC纪检监察审计局负责。“对科学基金项目评审、资助 工作进行监督检查”是该委员会的职责之一。NSFC监督委员会和纪检监察审计局对同行 评议的监督工作也是以受理并处理投诉和举报的方式进行。2001年监督委员会共收到投 诉举报及相关工作建议的来函86件，其中内容涉及同行评议不公正的有23件。但要查证 这些投诉举报并非易事，而一经查实则要进行相应的处罚。例如，1999年NSFC监督委员 会查证了两起有关评议专家违反同行评议的保密规定的投诉，即某研究所研究员泄露了 由他评议的国家杰出青年科学基金项目的同行评议意见，引起了不必要的纠纷；某高校 教师将他评议的科学基金项目申请书泄露给自己的研究生，致使该申请书被抄袭。鉴于 此，监督委员会建议NSFC在4年内不聘请上述两位专家参加NSFC的同行评议工作，NSFC 采纳了这一建议，作出了处罚决定。
与NSFC的监督机制不同的是，NSF除了采用制度化的监督机制以外，还对同行评议的运 行状况开展制度化的评估，同样构成了NSF特有的公正性制度保障。NSF对同行评议的评 估有不同的层次，各学科/计划的同行评议评估由访问者委员会(COV)承担，每三年一次 ，并向各科学部咨询委员会(AC)汇报；NSF范围内同行评议系统的全面评估则每年进行 一次，由NSF向NSB提交报告。此外，美国审计总署(GAO)还不定期地将NSF同行评议状况 与其他的联邦科研资助机构进行比较性评估，并将评估结果提交国会。
COV对各学科/计划的同行评议评估主要集中在一些具体细节问题上，如，计划官员的 工作量是否太大?是否有足够的时间处理项目申请?评议人的评议态度是否认真?打分是 否合适?打分等级与文字评议的内容是否相称?对学科交叉项目的评议是否恰当?向申请 人反馈的评议意见是否详细?并针对一些问题提出解决的建议。NSF的同行评议系统年度 报告则是对同行评议整体状况及运行的评估，包括NSF每年的申请和资助概况(申请项目 数、资助项目数、资助率、资助强度、资助项目的部门和机构分布等)、同行评议过程 及特点(评议方式的选择、评议准则的执行、评议人的特点、评议打分与资助决定的关 系等)以及其他与评议相关的问题，并常常将该年度的情况与以往比较，指出存在的问 题与改进的方向。
GAO受国会的委托，不定期地对NSF的同行评议进行评估。评估往往要与其他的联邦科 研资助机构的同行评议相比较进行，如1981年开展的NSF与国立卫生研究院(NIH)的同行 评议比较与评估，1994年开展的NSF、NIH和国家人文学科基金会(NEH)同行评议的比较 与评估，1999年开展的包括NSF在内的12个联邦机构同行评议的比较与评估。GAO的评估 重在考察同行评议的公正性和有效性，并提出具体的政策建议，NSF有责任答复建议， 包括不同意的理由和同意后拟采取的措施，因此，此类评估对NSF的同行评议政策有较 大的影响。例如，针对1994年GAO的调查报告，NSF由一个副主任牵头，专门组织了两个 小组研究如何改进同行评议，并直接促成了1996年NSF对评议准则等方面进行的重大调 整。
4 提高NSFC同行评议公正性的政策建议
从NSF和NSFC同行评议公正性政策比较的总体情况看，NSF的政策可谓事前防范与事后 监督并重，对评议过程的内部控制与外部保障并举，而NSFC则是事前防范多于事后监督 ，内部控制强于外部保障。特别是由于NSFC没有定期评估的制度，对其同行评议公正性 的实际情况缺乏全面了解，难以制定和实施系统的、具有针对性的改进措施。基于上述 比较，考虑到近期可行性，本文提出NSFC改进同行评议公正性的几方面建议。
第一，进一步改进评议各环节的公正性。尽管NSFC在评议过程的各环节已经实施了一 些保证公正性政策措施，如规范评议程序、“引进”海外评委、署名推荐创新性强但非 共识程度高的项目等，但在小额探索性研究项目的申请与评议、利益冲突的防范和评议 标准的规范与使用等方面，NSFC需要制定更为有效的政策，并实施与之配套的支撑性政 策。例如，NSFC可改进现有的小额探索性研究项目申请方式，将其设为单独的申请类别 ，使申请人在考虑提出项目申请时就特别突出其创新性，评议人也可以将重点放在其创 新性上，而不必过多考虑其他方面的条件；NSFC应通过要求评议人填写“利益冲突声明 ”，尽到告知、提醒与督查的义务；NSFC还应研究并提出更具指导性和可操作性的评议 准则，帮助评议人更有效地进行评议，同时要求申请人和评议人按照同样的准则撰写申 请书和评议意见，减少申请人和评议人产生分歧的可能性，等等。
第二，重视评议环境与条件的改善。公正性政策的有效实施有赖于评议环境与条件的 改善，特别是提高资助率，减轻评议负担，倡导学术规范与科学道德，是保证评议公正 性的重要条件。以解决资助率问题为例。NSFC除了个别科学部以外，多数科学部的资助 率很少达到30%，甚至一些科学部长期低于20%，给评议带来很大的压力。要解决这一问 题，一方面要从国家财政和其他渠道争取更多的经费，另一方面也可以通过减少申请量 来实现。NSF减少申请量的办法是，鼓励研究人员在申请前与计划官员联系，以了解何 种水平的研究可能得到资助；计划官员甚至受理简单的预申请，帮助申请人确定是否提 交正式申请；NSF还限制再次提交的未得到批准的申请，声明对于没有针对上次的评议 意见做出合理解释或进行相应修改的申请，将不予受理。但这要求资助机构有足够的计 划官员，以使他们有足够的时间和精力，能够对项目及项目申请实行“精细管理”。然 而，NSFC受到现有人员编制和人事管理制度的限制，在短时间内不可能达到NSF的人员 条件，但这一问题的确应该引起重视，在现行政策允许的情况下，解决人手紧张的窘境 。笔者认为，减少申请量是一个可行的途径，不仅可以提高资助率，而且也可以减轻评 议人的负担。
第三，开展针对同行评议运行状况的制度化评估。对于政府科研资助机构而言，其绩 效主要表现在两方面，一是其资助结果如何，二是其资助管理水平怎样，对同行评议的 组织及管理，无疑是科研资助机构管理工作的核心之一。近十余年来，绩效评估成为发 达国家政府机构接受公众监督、加强与社会沟通以及改进管理水平的重要手段，科研资 助机构也不例外。NSF的经验表明，仅仅通过类似于OIG进行的监督，只能披露与评议相 关的个人以及一些个案的不轨行为与违规情况，不可能全面深入地考察和展示NSF的同 行评议运行情况，因此，针对同行评议开展制度化的绩效评估是十分必要的。但是，这 方面的评估在NSFC尚未展开，且不说国家审计部门对科技管理机构的审计还停留在财务 审计方面，就是NSFC内部对同行评议的绩效评估也未开展，这可能是因为NSFC长期以来 重视对资助结果的评估与展示，而对管理方面的评估相对较弱。就目前的情况看，NSFC 开展同行评议运行状况的年度评估应该说是有条件的。现有的《年度报告》重在资助成 果的介绍，也有各类项目的年度申请和资助情况以及结题和验收情况概述，但是没有针 对评议情况的评估，据笔者了解，这方面的相关数据并不缺乏。建议在《年度报告》中 增加与同行评议运行状况相关的数据及分析部分，并能够根据数据分析，提出改进评议 的建议。同时，还可以选择申请和资助项目相对较少的学科，定期对其同行评议的组织 和运行状况开展试点评估，评估的结果不仅对该学科改进评议工作有直接作用，也会对 其他学科乃至NSFC整体改善同行评议具有参考价值。