权力监督：社会主义政权建设的必然要求，本文主要内容关键词为：政权论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕A034.5 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008 —2689（2000）01—0001—06
马克思主义的权力监督观
作为马克思主义的创始者，马克思恩格斯虽然没有生活在无产阶级当家做主、共产党执政的年代，但他们充分利用历史所给予的机遇与条件，高瞻远瞩，对无产阶级权力的良性运行提出了极其珍贵的思想，对于当代社会主义执政党的廉政建设富有指导意义。
1871年3月18日，法国巴黎工人举行震撼世界的起义， 推翻了资产阶级的反动统治，建立了人类历史上第一个无产阶级专政的政权——巴黎公社。革命导师马克思恩格斯对巴黎公社倾注了满腔的革命热情，关注着公社权力的健康运作。在公社被镇压下去后，马克思总结革命经验，写下了著名的《法兰西内战》。后来，恩格斯为《法兰西内战》写了“导言”。他们高度评价巴黎公社，说“公社的原则是永存的”，（注：马克思：《关于巴黎公社的发言记录（1871年5月23日）》， 《马克思恩格斯全集》第17卷〔M〕，人民出版社，1963年版，第677页。）公社存在本身就是对那至少在欧洲是阶级统治的通常累赘和必要伪装的君主制度的否定。“公社给共和国奠定了真正民主制度的基础。”（注：马克思：《法兰西内战》，《马克思恩格斯选集》第3卷〔M〕，人民出版，1995年版，第58页。）
马克思、恩格斯提出要打碎旧的国家机器，建立无产阶级专政。争得无产阶级的民主，加强权力监督，实行广大劳动群众的管理。第一，他们首先泼去资产阶级思想家们所笃信的政治原则——三权分立这盆“脏水”，但极其慎重地保留了其中的“婴儿”——分工制约——为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工。而对于资产阶级的普选制，则加以改造使之为无产阶级政权服务。马克思指出：“旧政权的纯粹压迫性质的机关应该予以铲除，而旧政权的合理职能则僭越和凌驾于社会之上的当局那里夺取过来，归还给社会的负责的勤务员。普遍选举权不是为了每三年或六年决定一次由统治阶级中什么人在议会当人民的假代表，而是为了服务于组织在公社里的人民，……另一方面，如果用等级授职制去代替普选制，那是最违背公社精神不过的。”（注：马克思：《法兰西内战》，《马克思恩格斯选集》第3卷〔M〕，人民出版，1995年版，第57页。）巴黎公社委员的选举和十个委员会的设立，成为无产阶级代议制和分工制的雏形。由于代议制和分工制的继续存在，权力监督成为必然的了。
第二，更为重要的是，马克思恩格斯极富有远见地提出了防止社会公仆变质为社会主人的重大历史课题，发人深省地强调无产阶级专政的国家要建立权力监督机制。公社用无产阶级的社会公仆代替旧社会的主人，实行低薪制，不能领取超出普通工人的工资。所有的公职人员都是人民的勤务员，置于人民的监督之下。一旦违背民意，就会被罢免或撤换。对公社的这一举措，马克思给予高度赞扬，说这是伟大的创举，特别指出这是加强对权力的制约与监督，保证国家权力掌握在真正能为人民服务的人手中，保证公职人员是人民的勤务员而不会蜕变为社会主人。马克思对公社的权力监督机制十分欣赏，说公社“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的”。（注：马克思：《法兰西内战》，《马克思恩格斯选集》第3卷〔M〕，人民出版，1995年版，第96页。）显然，马克思、恩格斯不仅是在讴歌巴黎公社的监督机制，而且开辟了未来无产阶级专政的国家人民监督政权的途径。
1917年11月，“阿芙乐尔”号巡洋舰的炮声，宣告了人类历史进入一个新时代。伟大的无产阶级革命家列宁在领导社会主义革命和建设的过程中，继承了马克思、恩格斯的权力监督的思想，发展了马克思主义的国家学说。
列宁认为，人民是“全部国家权力和全部国家机构的固定的和唯一的基础”，“如果不进行系统的和顽强的斗争来改善国家机关，那我们一定会在社会主义的基础还没有建成以前灭亡。”这两个光辉论断，是列宁的权力监督思想的两块基石。
第一，列宁指出了人民监督权力的必要性。在他看来，一个民主政治完善的国家，必然是人民享有全部国家权力的国家。早在拉兹里夫湖畔的流亡生活中，他就思考新生国家的权力监督问题。他认为，人民是社会主义国家的主人，人民不仅享有立法权，而且享有行政权、司法审判权，并在代议制度下享有监督国家机关的全权，他说：“使所有的人都来执行监督和检察的职能，使所有的人暂时都变成‘官僚’，因而使任何人都不能成为‘官僚’。”（注：《列宁选集》第3卷〔M〕，人民出版社，1995年版，第266页。）国内战争结束后， 列宁觉察到腐败已在新生的党的领导机关中滋生。盲目崇拜领袖人物的倾向越来越严重，普通群众批评领袖的可能性越来越少，制约、监督和罢免领袖人物的可能性越来越微弱，所以应重视加强权力监督。（注：参见《列宁全集》第51卷〔M〕。）
第二，列宁提出依靠人民群众对权力进行监督制约的思想。他认为，人民监督政府是完善国家管理的一个重要机制，“计算与监督——这就是把共产主义社会第一阶段‘调整好’，使它能正常地运转所必需的主要条件。”（注：《列宁选集》第3卷〔M〕，人民出版社，1995年版，第202 页。）依靠人民监督是社会主义国家权力监督的出发点和立足点，也是防止权力腐败的中心环节。在这种认识的基础上，列宁亲自领导人民监督权力体制的构建和完善。在党政最高权力机关之外，建立一个最高监察机关，即中央监察委员会，用以监督党政最高权力机关。它全部由优秀的工人和农民组成，这就保证了监督权力直接为劳动人民所掌握。列宁特别重视人民群众的揭发和控告，一贯强调必须保障人民群众行使检举、揭发和控告国家机关及其工作人员违法乱纪的权力，对打击报复者要给予严厉惩罚。他还要求建立简便的会见群众的制度，以便及时聆听人民群众的意见和要求，帮助国家机关改进工作作风。
第三，充分发挥舆论监督的作用。为了打击腐败行为，彻底铲除腐败，列宁坚决主张，对腐败分子进行曝光，决不姑息。他认为通过公开揭露腐败分子的丑恶行径，不但不会损害党和政府的形象与声誉，反而向人民展示了自己的磊落，向人民表明党和政府是同人民联在一起的，是坚决反腐败的。他曾三令五申，要求报刊公开报道典型案例，对犯罪分子要“在报刊申斥，又要严加惩办。”（注：列宁：《给德·伊·库尔斯基的信和给秘书的指示》，《列宁全集》第51卷〔M〕， 人民出版社，1988年版，第275页。 ）“必须安排一批示范性的（就镇压的迅速和严厉来说，就通过法庭和报刊向人民群众说明这些案件的意义来说）审判”，“这一切都要经常地坚持不懈地进行”。（注：列宁：《关于司法人员委员会部在新经济政策条件下的任务》，《列宁文稿》第4 卷〔M〕，人民出版社，1978年版，第221页。）还针对一些同志担心这种报道有负面效应，列宁态度坚决地说：不要怕法庭审判和把案件公开，只有这样，我们才能治理犯罪。
列宁领导的社会主义革命与建设事业是前无古人的伟大创举，是首次执政的布尔什维克党内部极个别人初露腐败苗头时，着手探索“在共产主义的高级阶段到来之前，社会主义要求社会和国家实行极严格的监督”这一复杂的课题。列宁过早去世，使得一系列权力监督、廉政建设方面的构想没能充分地全面地实施，但是，历史将永远铭记列宁对无产阶级政权建设所做出的伟大贡献。
“阿克顿命题”的启示
腐败与权力究竟是什么关系？这是关系到反腐败过程中为什么要加强权力监督的关键问题。
改革开放以来，针对一些消极腐败现象来势汹猛，呈蔓延泛滥的势头，我国选用严惩的治腐方略，集中力量查处一批大案要案，严厉惩处腐败分子，党风廉政建设取得明显成效。严格执纪执法，毫不手软地打击腐败，是必须坚定不移地遵守的准则，但是，严打与严惩并非是治腐的根本之策。英国历史学家阿克顿提出过这样的名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，因其深刻地揭示了权力与腐败的内在联系，被人称为“阿克顿命题”。（注：李建华等：《腐败论》〔M 〕，中南工业大学出版社，1997年版，第89页。）需要指出的是：权力本身并无原罪。受到有效监督和制约的权力，不会导致腐败，只有失监、失制、失衡、已变异为私权的权力，才会导致腐败。防止权力变异，必须加强权力监督。
现实中发生的权钱交易，以权谋私的腐败现象，很容易给人一种错觉，以为国家公职人员手中的权力是可以用来交换的，可以用来谋私利。其实，公权的根本特性是其公共性，是与公共利益联在一起的，表征的是群体、国家或社会的意志。意志本身是不可用于交换的，也不能充当金钱交换的媒介。公权的真正主体是群体、国家或者社会，掌握公权的个人并非是公权的实质性拥有者，他仅仅是因为具体从事该项职业或就任该职务而相对地拥有公权。他所履行的具体职责是国家、社会或群众权力的一部分，仅对该公权有相对使用权，而无处置权和占有权。一旦个人主体与职位相分离，与履行公意的职能相背离，他便无资格有该项公权，或者说，他拥有的已不是公权了，如国家公务员依法行政的权力，既为具体的公务员所拥有，但又不为他本人占有，而是从属于国家机关的权力，代表着人民群众的公意。现实中确实发生权钱交易、以权谋私的现象，但发生交易的“权”永远不会是公权，而是经过“私有化”处理后的权力，是对公权代表的公共利益背叛的权力。由于公权变异的抽象性隐蔽性，人们难以感受到这一过程的存在。只有当已腐败了的权力意志外化为腐败行为，造成一定腐败后果时，才会被人重视。（注：参见张康之：《权力分散：分权的误区》〔J〕，《新视野》，1997年第6期，第45页。）
让我们剖析一下公权变异的过程。公权变异主要发生在五个层面，第一个层面是公权与职务相分离。职务是为履行特定的权力而设置的。正常情况下，职务是不能用来交换的，不能做与职务无关的事。当窃权者获得职务，做出职务的限制范围之外的事，这是公权与职务的分离。第二个层面是公权与主体的分离。公权的个人主体是形式主体，若个人主体违背公意，那么，公权的形式主体与所代表的那个真实的主体发生分离，真实主体的意志被剥夺。权力摆脱了既定的主体，执行着个体意志，成为可以转让获利的稀缺资源。第三个层面是公权与客体的分离。公权有着特定的客体，有特定的服务范围。与公众群体主体分离后的公权，转到个人主体手中，被当作神奇的增值物，听命于个人主体的私利要求，改变了特定对象物。这就造成了公权的第四个层面的变异：公权与职能的分离，公权的职能成为满足窃权者私欲的手段。随着公权—主体、客体、职务、职能的分离，第五个层面的公权变异发生了——权力体系发生剧烈变异：抽象的公权形式依然存在，具体的公权实质性地被转移，私权侵蚀、毒化了公权。
就本质而言，在社会主义国家里，公共权力即人民的权力，是广大群众作为国家主人的身份，所享有的管理国家和社会事务的权力。“每一个干部都应当明白，我们手中的权力是人民给的，是不能够出卖的”。（注：本报评论员：《反腐倡廉必须警钟长鸣》〔N〕， 《人民日报》1997年4月3日。）这种性质的权力会不会由于社会制度的先进性而自动免除了被变异的风险性？我们明确地承认：在社会主义条件下，仍会产生权力私有化的现象。主要原因与表现如下：
第一，权力的代行者与所有者的分离。掌握权力的领导干部往往把反手中的权力当成是个人私有财产，忘记了它是人民给予的，忘记了为人民服务的职责。正如列宁所说的那样，新生的社会主义政权扫除了资产阶级共和国所具有的无数法律上的阻止劳动群众参与管理的障碍，“但是直到今天我们还没有达到使劳动群众能够参加管理的地步，因为除了法律，还要有文化水平，而你是不能使它服从任何法律的。由于文化水平这样低，苏维埃虽然按党纲是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”（注：《列宁选集》第3卷〔M〕，人民出版社，1995年版，第770页。）由于人民群众不能参与普遍的、 直接的管理，所以选派自己的少数代表行使管理国家和社会事务的权力，这就意味着国家权力的所有者和权力的行使者是“异体”的，存在着某种程度的分离。
第二，混淆权力与权利的关系。代表人民行使权力的领导干部，掌握着为一般公民所不具有的权力，应当维护社会公共秩序，为承担行使公权的义务而尽职尽责，同时，又享有普通公民所享有的权益。倘若领导干部在行使公共权力时，混同了代表公共利益的权力同代表个人利益的权利，混同了权力强制性与权利的自主性，就会导致权力的权利化，把公共权力当作私人权利去行使，把权力当作权利去谋求。其主要表现是公为私用，化公为私，损公肥私，以权谋私。一些干部的腐败，正是采用权力的权利化方式进行的。
第三，尚未建构适应社会秩序的权力体系。目前，我国尚处于剧烈的社会变动时期，有人称之为社会结构转型期。原有的权力结构与体系发生了很大的变化，各种权力关系尚未理顺，权限不清。特别是私有经济的发展，客观上分离、瓦解着计划经济条件下公共权力的统一性、强制性以及服务的单向性。多种经济形式并存，对公共权力提出了多方位、多层次和多标准的服务要求。多元的经济利益主体，要求多元的权力服务系统。而公共权力在许多方面难以适应，出现不少权力控制的“盲点”或空隙，给权力变异和公权私化提供了可乘之机。
第四，权力操作的不规范。从目前的实际情况来看，权力操作的不规范主要表现有两个，一是滥用权力，如某些领导干部对权力的行使超出了被授予权力的限度，插手不属于自己份内的工作，尤其是当某种权力能带来名誉或可观的物质利益时，更是想方设法去控、抢和追。某些越权者根据上级领导的兴趣、爱好，或进行感情拉拢，或施以恩惠，干扰组织权力的正常运行。某些专权者独断专行，搞“一言堂”等等。权力操作不规范的第二个表现是权力不为，也就是不做或少做权限内的事，身在其位而不谋其政，在重大原则问题上不坚持，装聋作哑，推诿扯皮，做表面文章。权力不为绝非是无意的无所为，相反，权力不为者是依据私利的最大化为决定的不为，或媚上，或媚下；或明白，或糊涂；或认真，或马虎。在谋取私利上，与滥用权力并无二致。
由上可知，社会主义中国仍然没有消除权力变异的现象，所以，加强权力监督，必然成为遏制、消除腐败的主要措施。事实上，疏于监督，正是腐败产生的体制性根源。虽然在党政体制中设有监督各级权力的机构，宪法中也规定了人民群众的监督权力，但监督权与被监督权之间明显失衡，公民行使自己监督权利的自觉性较差。群众的愤怨很难动摇贪官污吏的地位，腐败分子可以无所顾忌，甚至出现已千夫所指的腐败官员仍然易地高升的现象。江泽民同志指出过：“干部权力越大，责任就越大，对他所运用权力的行为就越应多严格监督。现在的问题恰恰在于，某些领导干部职位上升、权力增大以后，反而不习惯、不愿意受到监督和约束，有些党组织也往往放弃对干部提拔后的监督工作。”“放松监督或监督不力的地方和部门，往往出的问题多，队伍涣散，缺乏战斗力”。（注：江泽民：《在中纪委第六次全会上的讲话》〔N〕， 《人民日报》1996年3月1日。）权力运作的规律表明，权力越大，越关键，就越是应当予以规范和约束。而现实的情况则不尽如人意，地位越高，权力越大，尤其是各级党政组织的主要负责人，受到的制约和监督越弱，正因为制约不力，才使得某些人有恃无恐，胆大妄为。原泰安市委书记胡建学就曾对人扬言：“到我们这一级别的干部就没人管了”。其身边聚集着大大小小的腐败分子，纷纷投其所好，低三下四地乞求得到好处，根本不敢发表不同意见。胡建学手中的权力失去应有的制约与监督，曾有过这样的事：白天常委会研究决定了干部任职名单，到晚上，胡建学接到某人的一个电话，提笔就更换了一名县职干部，真是朝令夕改。（注：李雅民：《胡建学的最后陈述》〔J〕，《中国青年研究》， 1997年第5期，第11页。）可见，权力监督的薄弱， 为腐败提供了广阔的自由空间。
防止权力变异的重要保证
为了防止因为权力所有者与行使者的分离所引起的权力变异，使权力行使者克服人性弱点，能够代表权力所有者——广大人民群众的利益和意志，亟需为公共权力的运行设定规则，把公共权力置于法律的约束之下，建立有效的监督和制约机制。实行权力监督，是防止权力变异、铲除腐败的有效途径。
第一，对权力实行监督，权力公开运作，有利于保持干部队伍的纯洁性。
全国解放后，共产党取得执政党地位，一个重大历史课题随之而来，那就是如何使权力不变质，干部不蜕化。对权力的监督变得十分重要。党在担当领导全国人民建设社会主义现代化强国的重任的同时，要善于接受监督，勇于接受监督。否则，就会脱离群众，犯大错误。邓小平同志在党的八大上作的《关于修改党的章程的报告》中说，我党的执政党地位，很容易使我们的同志沾染上官僚主义的习气，很容易在共产党员身上滋长一种骄傲自满的情绪。改革开放不久，邓小平针对某些腐败现象严肃地指出：“不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。……这股风来得很猛。”（注：邓小平：《坚决打击经济犯罪活动》，《邓小平文选》第2卷〔M〕，人民出版社，1994年版，第402—404页。）仅1998年，就有15.8万多人受处分，其中县（处）级干部5357人，地（厅）级干部410人，省（部）级干部（不含军队）12人。 全国检察机关立案侦查贪污、贿赂、渎职等职务犯罪案件3.5万多件，其中大案1万多件，立案侦查县（处）级以上干部1820人，实在是令人触目惊心。（注：尉建行：《加大力度 标本兼治 推动反腐败斗争深入开展》〔J〕，《求是》1999年第5期，第3页。）为了保持执政党的纯洁性以及与群众的密切联系，必须建立一套强有力的监督机制，实行政务公开，让老百姓检查干部，保证他们执行符合人民利益要求的政策。江泽民在十五大报告中，代表党中央，向世人宣布：“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆。必须受到人民和法律的监督。要深化改革，完善监督机制，建立健全依法行使权力的制约机制。坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部分要实行公开办事制度。把党内监督、法制监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。”（注：江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》〔J 〕，《新华每日电讯》，1997年9月22日。）监督原则和公开原则， 把执行任务、行使权力的公职人员公开，把政务公开，把决策公开，使广大干部、群众知己、知人、知政、知法。显然，这样做是对那些以党为公、遵纪守法、作风正派、兢兢业来、受人拥戴的干部的表扬，必将激励他们更加自重、自尊、自律，而对于那些腐败分子则是一种警戒、一种揭露，让其恶行大白于天下，让腐败分子如过街老鼠，人人喊打。从另一个角度来看，实行权力制约、民主公开制度，客观上给党员干部树立起一个标准，那就是要秉公办事，为民操劳，否则，伸手必被捉。
第二，实行权力监督，有利于我党取得群众信任，有利于提高干部决策水平，减少决策失误。
批评与自我批评是我党的优良传统，中国共产党在群众中享有崇高威望，取得人民群众的衷心拥护，它代表人民利益，为人民谋幸福，并且能接受群众的监督，自觉地意识到腐败的灾难性后果，下决心克服腐败。因此，只要党员或党的领导有腐败行为，“人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”。（注：邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第3卷〔M〕，人民出版社，1994年版，第332页。 ）只有这样，才能取得群众的信任，获得群众的支持。群众参与，群众可以从中获得当家作主人的感觉。群众参与的事情，即使发生了意外，有的地方搞错了，他们也能忍受，很少埋怨，相反，领导干部单纯的命令主义，搞对了群众也不满意。所以应加强基层民主建设，加强群众的监督。贴近群众，才能减少腐败，取信于民。
腐败还会引起决策失误，一般地，人们将这种腐败称为决策腐败。当然，决策失误并非都是由腐败引发的，但确实有相当一部分决策失误是由于当事人的腐败引发的。在工程项目的招标投标过程中，有些人串通勾结在一起，控制竞标。而主持者佯装不知，有意偏向，从中牟利。从减少决策腐败来看，对权力进行监督是必要的。因为“兼听则明，偏信则暗”，如果决策者们“关起门来办事，凭老资格，自以为这样就够了，对群众、对党外人士的意见不虚心去听，就很容易使自己闭塞起来，考虑问题产生片面性，这样非犯错误不可”。（注：邓小平：《共产党要接受监督》，《邓小平文选》第1卷〔M〕，人民出版社，1994年版，第270页。）有了群众对权力的监督， 时刻提醒党员干部牢记党的宗旨，“我们就会谨慎一些，我们的消息就会灵通一些，我们的脑子就不会僵死起来，看问题就会少一些片面性”。（注：邓小平：《共产党要接受监督》，《邓小平文选》第1卷〔M〕，人民出版社，1994年版，第 271页。）即使决策有误，也容易纠正。总之，加强监督，能最大限度地减少决策腐败，提高共产党执政的水平。
第三，对权力的事前、事中、事后全程监督，对腐败起到预警、抑制、惩治的作用。
权力的获得，一般可在制约与非制约两种状态下进行。前者表现为选举制、考试制和限任制，后者表现为世袭制、委任制和终身制。选举制可使被选人受到选举人的制约，那些不符合选举人心意的候选人不会被推上一定的职位。这一步很重要，但并不是遏制腐败的万能药方。因为，选举结束后，选举人和被选举人彼此分离，权力拥有者就具有相对独立性；他们可以违背当初的诺言，践踏民意，滥用职权。因此，选举结束后，选民们仍要监督掌权人的工作。
权力运行的监督，对消除腐败至关重要。权力运转如何，在选举监督中是不易判断的。是否滥用权力，是否尽心尽力，在监督权力运作中看得一清二楚。此时，舆论是一种强大的社会力量。法国大革命时期著名的政治活动家罗伯斯庇尔说过：“出版自由是鞭挞专制主义的最可怕的鞭子。”拿破仑也说过：“三家敌对的报纸比一千枝枪更可怕。”新闻舆论替人民说话时，就象锐利警觉的双眼，时刻注视人民的公权是否变异。稍有反常，便发出呼喊。西方对此有第四种国家权力之称，并且已成为制约国家权力的重要手段。
权力监督具有强制性和独立性特点，还有对权力运行后果的监控作用，惩治不良权力运作。根据法律面前人人平等的原则，任何政府官员，上至国家元首，下至一般官员，凡是违法乱纪、贪污受贿，造成恶劣后果，都要受到权力监督的惩治。纵观历史，权力运作的不良后果经常发生，有时酿成灾难，把民族推向危机的深渊。当制约监督机制软弱无力时，人们对腐败只能作出牺牲，束手无策。然而一旦树立起制约监督的权威性，建立了完善的权力监督体制，那么任何人都难以挟权营私、兴风作浪，只要有人胆敢在滥用权力的道路上刚刚迈出一步，权力监督机制会毫不客气地将他钳住。对权力运行中的腐败行为及后果的监督具有如此的威慑力量，以致于腐败分子不得不有所收敛。
〔收稿日期〕1999—9—28
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