从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析，本文主要内容关键词为：行政区论文,形态论文,公共管理论文,区域论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
长期以来，在刚性的行政区划基础上形成的闭合式的“行政区行政”①，与按行政条块组织经济的经济管理体制相结合，成为一种位居主流和成熟的政府治理模式。然而，近些年来，随着全球化、信息化，特别是区域经济一体化等复杂社会生态所引发的行政区划内大量社会公共问题的日益“外溢化”和“区域化”，传统行政区行政的治理模式已越来越陷入“治理失灵”的困境，于是一种新的公共行政治理模式即区域公共管理治理模式② 便应运而生。
20世纪80年代以来，以分权让利为主线的市场化改革在充分调动地方政府发展经济和参与市场竞争的积极性的同时，也导致了地方政府间的恶性竞争，产业同构、地区封锁、地区大战层出不穷，甚至出现区域公共问题“霍布斯丛林”的局面，显然这一状况与区域经济一体化的进程是背道而驰的。换言之，区域公共问题的日趋严重已成为区域经济一体化发展的最主要障碍，而在行政区行政的治理模式下，各地方政府往往囿于局部的地方利益，对区域公共事务和公共问题采取“不作为”的态度。从现行的行政体制层面看，由于缺乏超越各地方政府的区域性合法性权力，在区域公共事务的管理上出现权力真空和治理盲区，难以达到区域公共事务的有效治理，更何况各地方政府都寄希望于“搭便车”，即都不想付出治理成本，却坐享治理绩效，结果必然是区域公共物品供给持续性不足、诸侯经济、地方保护等现象丛生。加之中央政府与地方政府之间存在严重信息不对称，中央政府获得信息的成本巨大，使得中央政府在协调各地方政府冲突时，往往缺乏足够的信息收集量而处于“理性无知”③ 的局面，于是区域公共物品的供给、区域公共问题的解决仍主要依赖于地方政府。更有甚者，一些地方政府往往借机维护地方利益，不惜损害区域整体利益，这不仅致使区域公共问题难以有效解决，而且会侵害区域经济一体化内在的互利互惠原则，造成区域公共问题持续滋生的恶性循环。
因此，区域公共管理的制度创新愈来愈成为政府面对区域经济一体化的有效回应和必然选择，是对传统的主流政府治理模式的重大变革。其内在逻辑并非纯粹地建立一种理想的公共管理体制，而是希望通过培育区域公共管理制度，最大限度地提高区域经济的发展水平。区域公共管理介于中央政府的宏观管理与地方政府的微观管理之间，其合法性权力主要来源于中央政府的让渡和地方政府的上交。二者的权力让渡和上交主要基于以下三个前提条件：（1）对区域公共管理体制有比较充足的认知能力和水平；（2）面对日益滋生的区域公共问题，有比较高的治理意愿；（3）对区域公共管理的治理绩效，有比较好的预期。这并不意味着区域公共管理机构会成为一级政府机构。新制度经济学认为，交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间的关系，必然会使交易费用增加；而既不要第三方的介入，又不能单纯依靠中央政府高成本的宏观调控，区域公共管理方式提供了一种长效机制，作为中央宏观调控职能的一种有效的局部替代方式，它有利于节省中央政府宏观调控的成本，降低交易费用，破除时间的滞后性，而且区域公共管理主体的内部调控也能在很大程度上破除政策执行上“代理违背”的博弈困境。
作为一个极其复杂的制度变迁过程，区域公共管理的形成不是原有制度结构中个别制度安排的局部调整或改变，而是整个制度结构的全面改造；也不是对现行制度规则的运行过程的微调，而是全部行政管理秩序和经济秩序的战略性变革，这必然涉及价值系统、政治系统、经济系统和社会系统的调整和改变。与此同时，由于区域公共管理在我国的推行其实是一种后发外生型的强制性制度变迁而非完全的诱致性制度变迁④，它要求政治、经济、社会、价值各个系统在较短时间内适应并接受原生型现代化国家在很长时间内孕育自发的这种制度，而这一适应过程又必然伴随着各利益群体之间的相互博弈，其间的难度和变数可想而知。可以说，上述各个系统之间及其内部的博弈过程和博弈策略，对区域公共管理在我国推行的广度和深度起着深层次的决定作用。本文从这个新视角入手，在制度变迁中以博弈论作为基本分析工具，考察各系统在政府治理形态嬗变过程中的相互作用关系，以期对这一嬗变过程有一个更为清晰地把握，并对可能出现的博弈困境给出相应引导性对策。
二、多重博弈过程及相关引导性对策
在政府治理形态从行政区行政向区域公共管理制度的变迁过程中，若要避免出现博弈困境，降低制度变迁成本，就必须依据中国国情，对不同利益群体的博弈策略作出准确的分析，预见到可能出现的博弈困境并提出化解之策，使这种多重博弈趋于“正和博弈”而非陷入“囚徒困境”，更应避免因累加的博弈困境导致制度变迁进入低效率的“锁定”⑤ 状态。因此，细致考察各个系统之间及内部的具体博弈过程及策略选择是非常有必要的。限于篇幅，本文着重探讨治理理念的博弈、中央政府与地方政府的博弈、地方政府之间的博弈等几种较有代表性的博弈关系。
（一）治理理念的博弈
行政区域的法定界分（行政区划）是行政区行政的载体和依托。它并不是从来就有的，而是伴随着阶级和国家的产生逐渐形成的。虽历经数千年多种社会形态的更替，行政区划和以行政区划为载体的行政区行政始终是政府统治与治理社会的主导结构形态。行政区行政不仅很好地适应了农业社会下自给自足的小农经济基础的基本诉求，是封闭社会和自发秩序的产物；而且，工业社会以来“基于韦伯的‘现代理性’而构建的稳态的‘科层制’结构，更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致”⑥。
区域公共管理则迎合了全球化和区域化浪潮的需要，顺应了市场化、工业化和现代化进程的要求，以突破单位行政区划的刚性约束，为区域经济一体化的良性发展提供制度保障为基本目标。实际上，无论是行政区行政还是区域公共管理都是不同治理理念在治理形态上的集合，要实现行政区行政向区域公共管理的转变，就必须完成这一集合内部各个子集的一对一转变。具体来说：
1.在政府治理的价值导向上，区域公共管理以公共问题和公共事务为基本价值导向，而非以行政区划的切割为出发点，即变“内向型行政”为“区域性行政”，打破行政区域的刚性壁垒，把日益凸显的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围之内，从而实现对区域公共事务的综合治理和分层治理。
2.在社会公共事务治理的主体选择上，行政区行政奉行的是垄断治理的理念，强调政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的唯一主体，即无所不能的“全能政府”模式⑦。而区域公共管理奉行的是合作治理的理念，是一种“强政府”的治理模式⑧，在治理主体的选择上，既包含了代表官方的政府组织，也包含了非营利性的第三部门和私营部门等。
3.在公共问题治理的层次设计上，行政区行政基于自上而下的等级制层次设计，将国家内部和区域内部的各种社会问题切割为若干层次，并相应配置不同的职能，面对日益外溢化的区域公共问题，行政区行政的刚性切割必然导致治理上的盲区。而区域公共管理观认为，区域公共事务的有效治理，不能仅仅依靠政府这个“单中心”，在传统科层制的框架下，以行政命令的方式对区域公共问题分地区、分层次地解决。这种解决方式必然伴随大量的“搭便车”行为。因此，要有效解决不同层次、不同类型的区域公共问题，必须在中央政府的支持下，通过区域内各地方政府之间、地方政府与非营利组织之间通力合作，借助科层制、市场机制、合作机制、自组织制等复合机制进行“多中心”治理。
4.在公共权力运行向度上，行政区行政以韦伯“科层制”为基本架构，强调公共权力的层级分设和层级节制，以公共权力运行的单向性和闭合性为其基本特征。而区域公共管理追求的是“多中心”的、分散的、合作的权威，强调区域政府与公民社会的良性互动，以公共权力运行的多元性和分散性为其基本特征。
当然，行政区行政和区域公共管理在治理理念上的“博弈”，并非典型的策略和行为意义上的博弈关系，准确地讲，它更多地体现为观念上的分歧和碰撞，以及理念层面的转变和替代关系。这种特殊形态的博弈所具有的学术研究上的理论分析价值是不言而喻的，但能否应用到真正的公共管理实践之中，并不基于两者的差异分析，而是取决于中央政府和地方政府对于两种理念的认知能力和认同态度。认同态度是建立在足够认知能力的基础上的，没有认知上的实现，就谈不上认同与否了。在足够认知的基础上，中央政府与地方政府能否认同，则取决于各自的目标函数。
（二）中央政府与地方政府的博弈
区域公共管理方案的制定和执行过程从本质上都可以看作一种博弈过程，只不过博弈的局中人是中央政府与地方政府⑨。在方案的制定阶段，中央政府与地方政府都倾向于表达自己的利益诉求，毕竟中央政府与地方政府、地方政府之间利益考虑的重点、时段和范围不尽相同。它们围绕具体的方案安排和利益分配进行讨价还价，在此基础上形成区域公共管理的实施方案。方案实际上反映了某种程度的利益均衡，而利益均衡的程度主要是由中央政府和地方政府间的讨价还价能力和策略决定的。当然，这种利益均衡会随着各方讨价还价能力和策略的调整而变化。方案的执行过程则是把有关利益分配方案从观念形态转化为现实的过程，是方案制定过程的延伸。在方案制定阶段，利益需求没有得到满足的地方政府会利用信息优势，进行逆向选择等⑩，从而将自己的利益诉求放到方案的执行过程中，即通过改变政策实施的手段和条件，实现自己在政策决策过程中未能得到的目的和利益。下文的“讨价还价”模型（11） 与“委托—代理”模型，有助于分析方案制定与执行过程中出现的中央政府与地方政府的博弈。
其一，方案制定过程的“讨价还价”博弈模型。
在“讨价还价”博弈模型中，中央政府与地方政府均为“理性人”（12），即中央政府与地方政府都会按照各自的目标函数，以自身效用的最大化为目标取向来进行决策。博弈的基本规则是：博弈有两个局中人，中央政府（甲）和地方政府（乙）。假定双方讨价还价的过程遵循以下顺序：首先由乙提出区域公共管理改革方案（地方政府是制度创新的主体），对此甲可以选择接受或拒绝；如果甲拒绝乙的方案，则它自己提出另一方案（包括维持现状），让乙选择接受或拒绝。若乙接受，则博弈结束；若乙拒绝，则乙再提出新方案，由甲来选择。如此循环，在此循环过程中，只要有任何一方接受对方的方案，博弈就宣告结束。如果方案被拒绝，则被拒绝的方案就与以后的讨价还价过程不再有直接关系。每次一方提出一个方案和另一方选择是否接受为一个阶段。
该模型有以下基本假定：
1.由于我国制度结构的特殊规定，制度变迁的形式主要采取中央政府直接推动的强制性制度变迁，但在初始阶段，中央政府面对制度变革后的不确定性，同时也缺乏制度变迁的相关知识贮备，因此中央政府出于稳定性的理性考虑，不会主动去进行制度创新，或者说中央政府在主动制度创新上存在意愿上的不足和创新的局限。理智的中央政府渴望有一个低成本的知识积累和传递中介，在确保社会整体稳定的前提下，有计划地进行制度供给。而地方政府在改革中扮演的具有相对独立利益目标和资源配置权的角色，恰恰契合了制度创新的现实需要，从而成为中国社会转型时期制度创新的客体选择。所以，本文假定区域公共管理制度的改革方案首先由地方政府（乙）提出。
2.行政区行政模式向区域公共管理模式转变的过程实际上就是对原有行政区行政权力重新分配的过程，在这一权力分配过程中，中央政府、地方政府会以不同的博弈策略参与进来，成为权力博弈的局中人。区域公共管理方式的实施势必会让中央政府让渡更多的资源配置权、政策制度权以及部分税种的收益权。更何况，地方政府也具有自身的经济利益，在经济资源配置权、政策制度权、财税最大化等方面存在着与中央政府讨价还价的内在经济激励，会尽可能地利用区域公共管理方式的实施从中央政府那里转移最大限度的资源配置权、获得比较宽松的政策制定权，并将更多税种、税源留在本区域内。地方政府最终获得多少资源配置权或其他方面的授权，取决于中央政府的目标函数，也取决于它与中央政府讨价还价的能力、所采取的博弈策略和具备的信息优势。在区域各地方政府达成区域公共管理共识之后，会对中央政府展开游说和说服工作，促使中央政府同意他们提出的方案。
3.如果中央政府利用政治强制力强迫地方政府同意并执行自己提出的方案，则讨价还价博弈结束。讨价还价每多进行一个阶段，由于谈判费用、时间成本和机会成本等，双方的成本总量都要增值一次。一般而言，制度变迁的替代成本要高于建立成本，因为新制度替代旧制度必然会涉及既得利益集团的利益补偿问题，这种利益补偿过程中的讨价还价不仅延长了制度变迁的时间，而且往往会因为尖锐的利益矛盾不得不放弃最优方案而选择次优方案。新方案确立后，面对未来的不确定性和预期成本（13），中央政府与地方政府存在调整政策的可能性，这将影响政策实施的程度和效果。
从博弈过程看，在第一阶段，地方政府（乙）先提出制度改革方案，对于新的权力和利益分配方案，中央政府（甲）可以接受或不接受。一方面，甲基于对区域公共管理方式的足够认知，认为区域公共管理方式的实施会带来比较好的治理绩效，从而接受乙提出的方案，则博弈结束；另一方面，甲缺乏对区域公共管理模式的相应知识储备，对区域公共管理实施后产生的示范效用和不确定性无法预知和把握，而且区域公共管理方案的实施也会导致自身权力的大量流失，对实施后能否有效控制区域地方政府心存疑虑，出于稳定性的理性考虑，从而拒绝乙提出的方案，则博弈开始下一阶段。
在第二阶段，中央政府（甲）提出修改方案（包括维持现状），地方政府（乙）选择接受或不接受。一方面，乙依然会以自身利益最大化（包含政治升迁收益）作为最终目标取向，会在一些关键问题上，通过各种正式和非正式途径进行游说、劝告，迫使中央政府自动修改方案，博弈进入下一阶段；另一方面，乙迫于中央政府的政治强制力，接受此方案，则讨价还价博弈结束，博弈进入方案执行阶段（下文将做出相应分析）。
第三阶段，乙提出修改方案，甲可以选择接受或拒绝。以此类推，中央政府与地方政府的讨价还价博弈重复进行下去，直到双方都有了比较接近的认知水平，在目标函数的取向上也达成了妥协，彼此认同了政策方案，则博弈结束。
这个博弈过程可以用扩展式图1来表述：（14）
其二，方案执行过程的“委托—代理”博弈模型。
“委托—代理”理论的建立源于股份制公司管理体制的研究，思考如何通过完善制度设计和安排，使经营层的经营策略和行为能较好地兼容自身利益和股东利益。但委托人与代理人之间存在着信息不对称，委托人不能直接观察到代理人采取了什么样的经营策略和行为，或者说委托人获取完全信息成本巨大，失去了进行观察的意愿和能力。理性的代理人很可能利用信息优势谋取自身利益，发生逆向选择和“道德风险”。依照上述“委托—代理”理论，在从行政区行政向区域公共管理的转变问题上，中央政府与地方政府的效用目标也不尽一致，可以将中央政府与地方政府在这一模式转变上的博弈看作不完全信息的动态博弈，这就必然产生委托代理问题。委托人中央政府是行为影响的一方，代理人地方政府是行为人。在委托人对代理人监督不力或两者之间存在严重信息不对称，且委托人获取信息成本巨大的情况下，都会产生代理人对委托人的背叛，即地方政府以种种借口不执行中央政府的相关指示，而中央政府面对地方政府这种博弈策略选择，将会选择核查或不核查。
该模型有两个基本假定：
1.对地方政府而言，面临着来自中央政府的两个约束。第一个约束是参与约束，又称个体理性约束，即地方政府严格执行方案得到的期望收益不能小于不执行或者“虚假执行”（15） 的期望收益。如果严格执行方案的收益小于不执行或者虚假执行，则地方政府会选择“退出”，即使面对中央政府的强制力，地方政府的理性选择也将是虚假执行；第二个约束是代理人的激励相容约束，假定中央政府不能观察到地方政府的行动策略和行为，在中央政府没有给出其他激励机制的情况下，地方政府会选择使自己效用最大化的行动，中央政府的效用获得只能通过地方政府效用最大化的行为得以实现。相比中央政府的全社会公共福利最大化的理性目标，地方官员或地方政府在某种程度上是以“成本—收益分析”为导向、追求自身收益（包含政治升迁收益）最大化的。在体制转轨时期，由于中央政府的职责与权限划分往往不具体，或者说太过笼统，不具备可操作性，从而使得地方政府旨在促进本地经济发展的举措很可能与中央政府的宏观调控政策、产业政策等发生矛盾和冲突。因此，二者之间的“激励不相容”（16） 是客观存在的。
2.根据现实情形和模型建构的需要，对中央政府的可能行为方式作两种界定：核查与不核查；对地方政府的可能行为也作两种界定（17）：严格执行和虚假执行。中央政府与地方政府的每个行为组合都是一种“纳什均衡”状态，背后都涉及一定的利益获得和成本付出。具体设定如下：R1（Revenue）：方案严格执行时中央政府的整体收益；R2：地方政府严格执行方案的收益；R3：地方政府虚假执行方案的收益；C1（Cost）：中央政府核查的成本支付；C2：地方政府严格执行方案所需的改革成本（18）；C3：地方政府虚假执行所需的造假成本；C4：地方政府虚假执行方案被发现所面临的处罚成本；P（Probability）：地方政府虚假执行被发现的概率（0≤P≤1）。
依据以上模型假定，可以列出有关甲乙策略选择博弈的收益矩阵（见图2）。
中
地 央
方 政
政 府 核查 不核查
府
严格执行
（R2—C2，R1—C1） （R2—C2，R1）
虚假执行
（R3—C3—C4，C1） （R3，0）
在这一博弈矩阵中，当中央政府不能有效鉴别地方政府的行为时，地方政府虚假执行方案被发现所面临的处罚成本为0，即P→0、C4→0，这时要使地方政府严格执行区域公共管理的既定方案，就必须使虚假执行的造假成本大于严格执行的改革成本（C3＞C2）。而一旦中央政府不能有效鉴别地方政府的行为（P→0），严格执行的变革成本大于造假成本（C2＞C3）时，地方政府参与的约束条件不能得到满足，地方政府会选择“退出”。具体来说，如果地方政府严格执行区域公共管理的既定方案，中央政府的最优策略是不核查，如果地方政府虚假执行，中央政府的最优策略则是核查；如果中央不核查，地方政府就会选择只获取收益较大的虚假执行策略。假设中央政府愿意花费巨大成本进行核查，且中央政府具有较高的监督鉴别能力（P→1），则地方政府只能严格执行既定方案。问题的关键在于中央政府的核查成本（C1）是巨大的，中央政府不愿意花费巨大成本进行信息收集和辨别，且中央政府实际监督能力也不足以一查即准，此时，理性的中央政府会选择不核查，即处于“理性无知”的局面。而在中央政府不核查条件下，地方政府的理性选择就是虚假执行。因此，在中央政府与地方政府之间“信息不对称”状况下，地方政府会选择既能获利又承担较少变革成本的虚假执行策略，这种不合作博弈反复进行下去，最终导致方案执行进入“锁定”状态。
其三，打破博弈恶性均衡、破解锁定的引导性对策。
由上述分析可见，政策制定和执行的博弈过程都存在着多个“纳什均衡”（the prisoners’dilemma）状态。问题随之而来，使用博弈理论模型分析社会科学问题，“纳什均衡”是模型的“解”，据此对相应社会现象作出预测，但如果“纳什均衡”类型不只一种，“解”也不止一个时，怎样最后确定模型的“解”呢？对此，尚无定论。事实上，经济学界应用博弈理论的许多争论也正是由此而起。在此需要指出的是，在区域公共管理制度创新的分析上，用博弈论作为分析工具，主要是基于其能帮助理解制度变迁的过程。因此，问题的关键在于如何破除制度变迁过程中出现的“纳什均衡”和“锁定”状态。
无论是中央政府还是地方政府都要认识到，在全球化、区域化、信息化的复杂生态条件下，面对行政区划内大量社会公共问题的日益“外溢化”和“区域化”，传统行政区行政的治理模式必须向区域公共管理治理模式转变。而中央政府与地方政府不同的认知程度，导致两者在政策选择上存在较大的差别，而这些差别是政策制定和执行上不合作博弈的逻辑起点，也是“囚徒困境”形成的重要原因。要提高两者的认知程度，首先有待于区域公共管理理论的进一步探究和完善，这里存在一个西方区域公共管理理论中国化的问题，即要避免出现照搬西方理论所导致的“水土不服”或“食洋不化”问题。其次，中央政府与地方政府要有一种学习的态度和意愿，创建“学习型政府”是其中的应有之义，没有学习的态度和意愿，再完善的理论也不能很好地应用于实践之中。即使应用，也只是单一方案和个别对策的采纳和实践，这在很大程度上会导致制度创新和应用上的单兵冒进，必然导致整个制度系统的不稳定，从而进一步降低政府对区域公共管理整个制度安排的应用意愿和绩效预期。再次，中央政府与地方政府认知程度的提高，需要一个渐进的学习、积累过程，“如果人心的理性是无界的，且建立制度安排是不花费用、不花时间的，那么社会在对制度不均衡做出反映时，会立即从一种均衡结构直接转到另一种均衡结构。然而，人心的理性是有限的，建立新制度是一个消费时间、努力和资源的过程。”（19） 毕竟政府官员的社会科学知识储备和认知能力是有限的，不足以全面把握制度变迁方向、过程、目标和方法。
中央政府与地方政府在政府治理形态嬗变上的博弈，从根本上讲，就是中央与地方关系的一种外延表现形态，如何将这种无序的不合作博弈转变到相对有序的合作博弈，是问题的关键。事实上，如果没有相应的制度约束，任何政策的制定和执行过程，都会陷入一种或多种类型的博弈困境，政策的制定过程是多个“纳什均衡”“解”的讨价还价过程，政策的执行过程是一种“委托—代理”的欺诈博弈过程。因此，要以科学规范的强制性法律体系作为约束中央政府与地方政府关系的准绳，对双方的任何违规行为都要加以制约和纠正，这有利于消除政策制定和执行过程中的不确定性和相互猜忌的心态，化解不合作博弈思维。另外，要化解不合作博弈思维，就必须相应地树立合作的“重复博弈”（20） 思维。这是本文运用博弈方法分析政府治理形态转变所提出的一个核心观点。这一观点有别于也优于运用其他分析工具所得出的一般性结论。
具体来说，博弈双方都要认识到政策的制定过程是多重博弈的结果，妄想通过一次性的对抗或欺诈策略获得博弈胜利是不可能的，且这种对抗性的博弈必然导致下一轮程度更高的对抗和欺诈，多个“囚徒困境”是其必然之果。树立了重复博弈思维，中央政府与地方政府会受到未来的约束，为避免下一轮更高程度的不合作博弈，会在起始或当期的博弈情形下，有意化解彼此的不合作思维，放弃两败俱伤的对抗性行为，选择从长远看能够达成合作博弈的策略。在这样的前提条件下，即使中央政府与地方政府在个别政策制定和执行上出现不合作博弈的情况，也不至于影响到中央与地方之间权力和经济利益格局的深层次结构平衡。
（三）地方政府与地方政府间的博弈
上面我们讨论了中央政府与地方政府的博弈过程，那么，各地方政府是如何协调彼此间的利益差别，并彼此认可区域公共管理的制度改革方案呢？区域公共管理模式的制定和实施是建立在区域内各地方政府对于区域共同利益的高度认同基础上的，即认为区域公共管理方式的实施会为其带来巨大的治理绩效，而在制定和认同这一模式之前，必然会有一番利益博弈，因为模式的初始制定过程就是原有利益格局打破和再塑的过程。下面我们将借助“互动策略型博弈模型”来细致分析地方政府与地方政府间的博弈过程，探究各自的博弈策略，以及它们之间达成合作博弈的基本条件。
“互动策略型博弈模型”认为，在区域公共管理模式设计制定中，地方政府是各自行政区域的利益主体，有独立的利益意识，将其人格化，即视各地方政府均为理性人。在区域公共管理模式的设计上，都会按照各自的目标函数，以自身效用的最大化作为决策的最终取向。博弈的基本规则是：博弈有两个局中人，地方政府（甲）和地方政府（乙）。
该模型假定地方政府（甲）与地方政府（乙）各自追求自身效用最大化，最想在区域公共管理模式设计中形成有利于自己的条款，例如占领别人的市场、免费享受别人的公共产品等。假定在区域公共管理方案制定和认可过程中，各方都以区域共同利益为重，避免相互欺诈，进行坦诚的合作，则双方各自会得到10个单位的收益，如果甲乙双方仍囿于本地区利益，互相欺诈，进行不合作博弈，则各自区域收益不变，为6个单位，如果一方选择合作博弈策略，而另一方选择欺诈，并因此得以分享对方的原有利益，则选择合作策略的一方将损失3个单位的利益，欺诈一方将因分割对方利益而得到2个单位的收益。
依据以上模型假定，可以形成有关甲乙策略选择博弈的收益矩阵（见图3，其中前一数字为乙，后一数字为甲）。
“纳什均衡”是一种策略组合，每个参与者各自选择策略，一旦实现纳什均衡，任何参与者都不再企图改变策略（如果有人改变策略，他的所得报酬必然减少）。如图3，地方政府甲和地方政府乙都选择合作策略或欺诈策略，则会出现两个纯策略“纳什均衡”解：（合作，合作）和（欺诈，欺诈）。如果两个区域均选择“合作”，结果将是理想的状态，即正和博弈局面下的“双赢”。但是，由于博弈的局中人都是理性人，在博弈中采取何种博弈策略是建立在对对方博弈策略的准确预期上的，而事实上，双方在无法准确判断对方的博弈策略条件下，各自最优的策略选择必然是欺诈。因为选择欺诈，最坏的结果也能保持原有的收益不变，这种策略也是对对方欺诈策略的最佳回应（best response）。这是一种典型的非合作博弈，“纳什均衡”是必然的博弈形态，而“囚徒困境”则是必然的博弈结果。需要指出的是，如果在地方政府（甲）和地方政府（乙）之间可以达成具有约束力的协定（21）：甲采用第一行策略，乙选择第一列，博弈过程将有所变化。策略型模型将包括如下策略：如果对方签约保证选择第一行（或者列），本身将签约保证选择第一列（或行）。当然，展开的博弈模型也应表明上述可能性，而甲乙双方达成协定的可能性取决于以下几个约束条件：（1）甲乙双方是否存在比较大的共同利益；（2）达成协议的交易成本大小；（3）是否存在外在强制力；（4）是否存在相应的组织推动。而在上述条件都不具备的情况下，达成协定的可能性并不存在，其结果必然是我们所看到的那样，产业同构、地区封锁和地区大战，甚至是“霍布斯丛林”的恶性局面。
当然，我们不能仅仅依据这一博弈分析，就认为各地方政府不存在达成共识的可能性。以上的博弈分析是建立在一系列假设条件基础上的，实际情况可能有较大的不同：（1）博弈主体数目的假设。为了分析的便利，本文将博弈的局中人仅仅设定为两个，而实际区域成员的数目可能要多于两个，在三方或多方博弈情况下，博弈局中人的策略选择会有较大不同。仅以三方为例，假定区域内三个地方政府进行博弈，且这种博弈是多次的、动态的，则对区域内部任何一个地方政府而言，如果另外两个地方政府采取合作的博弈策略，而自己选择欺诈的博弈策略，则无法获得整个区域发展的成长利益。相反，另外两方将共同分享区域经济良性发展而获得的成长利益，理性的第三方也会考虑采取合作的博弈策略，毕竟短期的欺诈收益要比长期合作收益低得多，况且这种欺诈收益往往具有很强的不稳定性和惩罚成本支付；（2）博弈策略的绝对假设。为了便于建立博弈模型，将地方政府在区域公共管理方案制定问题上的博弈策略，界定为绝对的合作或绝对的欺诈。实际上，在区域公共管理方案制定、协商的不同阶段和不同层面，各地方政府是既竞争又合作的，并非绝对的竞争或绝对的合作；（3）博弈过程的假设。本文将地方政府间的博弈看作一次性博弈，即这一博弈的最终结果决定其是否接受区域公共管理方案和利益分配格局。而实际上地方政府认同区域公共管理方案的过程是长期的、动态的，地方政府间的博弈也必然是多次的、动态的，即博弈并非一次性博弈而是重复性博弈。如果博弈只进行一次，区域内各地方政府就会采取欺诈行为，进行不合作博弈，因为他们以后不会因这一次的欺诈付出任何成本。相反，如果他们知道这种博弈过程将持续下去、反复进行时，考虑到“长期势均力敌的争斗，结果只会使自己的财力智力枯竭，难于应付下一轮的竞争和创新”（22），他们会倾向于放弃短期机会行为，而更多地采取合作的博弈策略，以获取远期回报。
基于以上分析，可以认为地方政府间达成对区域公共管理的认同协议是有可能的，只是这种认同过程可能消耗相当大的时间成本、谈判费用和机会成本等，毕竟这一过程是建立在地方政府间的反复利益博弈基础上的。要使各地方政府在博弈中都采取合作的博弈策略，就必须使各地方政府欺诈的成本远远大于欺诈的收益。需要特别指出的是，如果区域内各地方政府治理方式长期囿于你争我夺的行政区行政阶段，就有可能出现制度变迁理论所提出的“路径依赖”现象。这里的“路径依赖”，是指地方政府现行的治理模式对行政区行政模式存在较强的依赖关系。随着以行政区行政模式为基础的契约的盛行，原有行政区行政模式的决策、执行流程将减少不确定性，降低交易成本，从而自我强化而持续下去，“锁定”在行政区行政模式的无效治理状态上。而一旦进入“锁定”状态，往往要导入外生变量或依靠中央政府的政治权威，强行推行才能解除“锁定”，从而付出更多的变迁成本。因此，应思考通过构建某种机制促使地方政府较早地认同区域共同利益，自觉做出政策调整和制度创新，降低彼此间的交易成本，打破可能出现的行政区行政的“锁定”状态。
政府间的恶性竞争从本质上讲，就是政府与市场之间的关系不清，政府的行政权力直接介入市场主体的正常经营之中，从而使市场主体的行为取向发生扭曲。而要斩断政府与社会经济主体的利益连带关系，就必须强化市场的作用，转变政府的经济职能。但这种转变并不是政府经济职能的简单弱化，而是对原有的、严重错位的政府经济职能的重构和再造，是新的市场取向型政府经济职能的定位和建构，它要求政府由地区社会资源指令性计划配置者和直接生产经营者，转变为市场经济的辅助者、服务者和宏观调控者。诚然，西方国家也面临着政府职能转变的任务，但稍加推敲，人们就会发现，中西方政府职能转变的内涵有着很大的差异。西方发达国家早已建立起比较成熟的市场经济体制，即使是在凯恩斯主义盛行、西方政府大规模地全面干预经济的年代，政府的这种干预仍未能取代市场机制在资源配置和微观经济运行中的基础性地位，因此西方政府经济职能的转变只是对其调控经济的范围、方式和力度的一种调整，属于“量变”的范畴。而对现阶段的中国而言，政府职能转变的起点是计划经济体制下的“全能型”政府职能模式，同时面对着的又是远未成熟的市场机制。显然，这种转变必然具有西方所没有的历史跨度和“质变”性质，由此决定了政府经济职能的转变至少包括以下两个层面的内涵：
其一，在厘清、梳理原有政府经济职能体系的基础上，进一步转变政府职能。特别是作为地方经济利益代表的地方政府应该从地方经济的直接经营者身份中解脱出来，割断其与社会经济主体的利益连带关系，使之能以比较超然的立场，公正地而不是有所偏袒地调控各种利益群体或个体的经济活动，防止因政府干预过度而加剧地方间的恶性竞争。同时也能更多地从宏观层面看待地方政府间的合作问题，而非只囿于自身的局部利益。
其二，为切实矫正市场失灵，又需要政府强化、拓展乃至增加某些职能，特别是中央政府的宏观调控职能。这主要是基于中央政府可以作为超脱地方政府间利益争端的公正裁判，在地方政府的博弈结构中充当信息沟通与冲突裁判的作用。中央政府协调作用的强化，是以中央政府宏观调控能力的增强为基础的，增强中央政府宏观调控能力，才能保证其对地方政府间的恶性竞争行为进行有力的纠正。而且区域内部各行政区之间的恶性竞争，必然会影响到整个社会的福利最大化。应该说，面对地方政府竞争的无序局面，中央政府有相当大的意愿从体制内对各地方政府的政策予以纠正和调整，从而有助于使各地方政府在竞争中更多采取合作的博弈策略。
区域公共管理方案的初始制定和提出依赖于区域各地方政府间的“集体行动”，如果各地方政府能进行良好的信息沟通，建立双边或多边的协商机制，降低交易费用，实现集体行动并非没有可能。实际上，地方政府在区域公共管理上达成共识是一种增量合作的过程，即地方政府间上一次的良好合作是下一次更深层次合作的“存量”，当然这种合作上的增量，不是“存量”的简单数量增长或者说是合作次数的增长，而是一种内在渐进性合作意识的增长，这种增量合作为地方政府最终达成区域公共管理的共识提供了一个绩优的路径，而这种路径依赖于地方政府间双边或多边的协商机制。没有相当顺畅的对话和交流，就不能形成初始的合作存量，更不可能形成增量合作的有效路径。
从现实情况来看，我国一些经济一体化区域内的地方政府已经形成了一定的双边或多边协商机制，这些都是进行更深层次合作的“存量”；从另外一个视角看，这些协商机制的良性运作也为地方政府间的深层次合作提供了有效的路径，当然这些协商机制也将随着地方政府间合作的加深，而变得更加有效和丰富，其约束力也将逐步增强。
三、结论
由政府治理形态嬗变过程中存在的多重博弈关系可以看出，区域公共管理制度创新不仅仅是政府行政管理体制上的改革，更多的是在政治、经济、社会的多重系统框架下，中央政府、地方政府、私营企业等不同利益主体博弈和交易的产物。治理理念一对一转变、中央政府与地方政府间讨价还价的反复博弈、地方政府间的策略博弈，都决定了行政区行政向区域公共管理转变的长期性、曲折性和不稳定性，但这种转变有其内在必然性，因为制度变迁的方式和过程是由制度供给和制度需求两方面因素综合决定的。
从制度创新的供给层面上看，执政党执政理念和现存制度安排的变化，政府面对区域公共问题滋生的治理压力，国内外区域公共管理的案例提供的知识积累和经验总结，网络技术的发展为区域公共管理的高效运作提供的技术支持等因素，累积起来，为区域公共管理的实施提供了强大的供给意愿和能力。从制度创新的需求层面来看，一方面，随着市场经济进一步发展，市场机制的进一步完善，作为微观经济主体的企业迫切需要统一的市场环境以及与之相配套的公共管理体制；另一方面，随着市场化、工业化和城市化进程的加快，大量滋生的区域公共问题会严重影响我国社会各阶层以及人与自然之间的和谐。公民也迫切需要政府提供相应制度安排解决日益严重的区域公共问题。因此，尽管仍然存在着某些使制度变迁格局复杂化的因素，但制度变迁的供给和需求因素仍将使区域公共管理制度改革成为一个必然的趋势并不断得以深化。
注释：
①所谓行政区行政，简单地说，就是经济区域各地方政府基于行政区划的刚性界限，以行政命令的方式，对本地区社会公共事务进行的垄断管理，具有相当程度的封闭性和机械性。
②区域公共管理在这里特指民族国家内部地方政府（经济区域内的省级政府）间跨行政区域的公共管理活动。而区域公共管理的治理模式，则是指由区域内的各级地方政府组织、非营利组织和市场主体所构成的区域公共问题的治理主体的组织形态，也包括这些主体在治理区域公共事务过程中所共同遵循的治理理念和相关制度设计。关于区域公共管理的定义与分类可以参见杨爱平、陈瑞莲《从“行政区行政”到“区域公共管理》（《江西社会科学》2004年第11期）。
③所谓理性无知是指人们面对信息搜寻的巨大成本和搜寻结果的不确定性时，不去获取某些信息和知识的行为。关于这一点如布坎南等均已认识到。参见布坎南、布伦南著，冯克利等译《规则的理由》，中国社会科学出版社，2004年。
④制度变迁分为两种类型：诱致性变迁和强制性变迁，前者是指一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；后者是由政府法令引致的变迁，又可分为正式的制度安排和非正式的制度安排。而在这一制度变迁中，诱致性制度变迁与强制性制度变迁很难区分开来，它们总是相互联系、相互制约的。参见林毅夫《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载科斯、阿钦、诺思等著《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，上海三联书店、上海人民出版社，1991年。
⑤按照阿瑟的解释，“锁定”是指这样一种情况：最初只是偶然发生的事件，由于系统自增机制、学习效应等因素的影响，最终成为博弈局中人的普遍选择。See Arthur.W.Brian,Increasing Returns and Path Dependence in the Economy,Ann Arbor：University of Michigan Press,1994.
⑥陈瑞莲：《论区域公共管理的制度创新》，《中山大学学报》2005年第5期。
⑦改革开放以前，在计划经济体制下，我国政府行政权力和承担的职能过分膨胀，几乎成了“全能政府”。这种全能型政府职能的模式是在沿用革命战争年代和借鉴苏联模式的基础上形成和发展起来的，尽管它在特定的历史时期发挥过一定的积极作用，但随着社会和经济的发展，其负面与消极影响愈益明显。政府规模的无限增长带来了政府机构的非理性膨胀和政府行为的低效率，更重要的是它抑制了社会与市场的发展，最终导致了社会和市场的萎缩。
⑧改革以来，在对政府职能和地位的认识上流行的思路是“大市场、小政府”，这种思路在一定意义上，把国家当作消极的东西，认为政府的规模越小越好，职能越少越好，政府除了保护产权，制定竞争规则以外，不应当管更多的事。这一思路对于改变高度集中的计划经济体制及与之相适应的政治体制是有积极意义的，但严格来讲，它并没有抓住问题的实质。判断政府优劣的标准不在于规模的大小和职能的多少，而在于它在社会整体结构中的地位和作用，即看它是否适应特定历史阶段生产力发展的要求。
⑨这里需要扩展说明的是，政府间的博弈（竞争），源于布雷顿原先强调的“竞争性政府”（competitive governments）概念，不仅体现在中央政府与地方政府之间，而且也反映在各地方政府之间、政府各职能部门之间；不仅同级地方政府以及政府各部门相互之间展开横向竞争，而且上下级之间还展开纵向竞争。无论哪种竞争，目标都是为了吸引实现所辖区区域经济增长所需的生产要素。不过，在纵向竞争中，突出表现为财政转移支付、财权的分割以及政治权利的配置等交易。具体参见周业安、冯兴元、赵坚毅：《地方政府竞争与市场秩序的重构》，《中国社会科学》2004年第1期。
⑩逆向选择和道德风险都是“委托—代理”博弈模型中代理人可能的行为模式。逆向选择（Adverse Selection）通常是指在信息不对称状态下，接受合约的一方一般拥有“私人信息”并且利用另一方信息缺乏的特点而使对方不利，从而使博弈或交易的过程偏离信息缺乏者的意愿。参见谢识予《经济博弈论》（第二版），第三章，复旦大学出版社，2002年。
（11）新制度经济学在分析前提上与新古典经济学有很大的不同。前者否定了后者完全理性和信息对称的基本假设，认为要使理论符合实际，必须以有限理性和信息不对称作为分析前提。讨价还价的博弈模型作为新制度经济学分析制度作用和演变的重要工具，也是基于博弈局中人有限理性的假定基础上的。参见阿伯西内·穆素《讨价还价理论及其应用》，管毅平等译，上海财经大学出版社，2005年。
（12）这里的理性人是指“不完全信息”条件下的“有限理性”人。有观点认为，“有限理性”的问题可以归于“不完全信息”这类问题，即只要愿意付出足够高的信息成本，理性就可能是无限的。而事实上问题的关键并不在于信息量的大小，太多的信息与太少的信息同样是不理想的，问题的关键在于我们能加工多少信息，能不能去伪存真、去粗取精。具体参见何大安《行为经济人有限理性的实现程度》，《中国社会科学》2004年第4期。
（13）政府提供新制度的能力和意愿，要受到制度设计的各种要素价格的影响，即受到实施制度变迁的预期成本的影响。行政区行政模式向区域公共管理模式的转变，必然涉及大量配套制度的设计和实施，因为两种治理模式之间存在社会背景、管理导向、管理主体和治理机制上的诸多不同。如何创造与区域公共管理方式相适应的生态环境，设计与其相配套的制度和机制，是政府在实施治理方式转变之前必须考虑的，另外这些新制度和机制能否达到预期的设计绩效更需要政府仔细考量。
（14）由于博弈过程的复杂性，图1只能是对博弈过程近似的描述，表达的只是一个博弈趋势，未实现对博弈过程细节的准确描述。
（15）在制度的意愿性供给不足和监督机制不完善的条件下，地方政府就有可能以从本地实际出发为借口，对中央政府的制度方案进行任意地放大、缩小，甚至是化解。当中央政府强制推行制度方案，且这一制度方案供给成本较高、难度比较大、会不同程度地损害地方政府的权力和官员的利益时，地方政府很有可能表面上大肆渲染一番，但实际上并不落实到位，甚至是一拖再拖，不了了之。
（16）这里所谓的激励不相容，是指中央政府作为委托人，地方政府作为代理人，二者利益不一致或并不完全一致。作为委托人的中央政府的公共利益的增减，一般并不直接影响作为代理人的地方政府的利益的增减。
（17）需要说明的是，地方政府在与中央政府的博弈过程中，地方政府的行为在理论上可能有四种：（1）无条件地服从中央政府的政策；（2）通过服从中央政府的政策而追求自身的政治升迁；（3）通过服从中央政府的政策而追求自身的物质利益；（4）不顾全社会利益而片面追求本地利益从而获得地方的政治认可和支持。
（18）多数学者都将改革成本与损失纳入广义的改革成本范畴。然而从承担者角度出发，改革成本与损失之间存在着差异。改革成本是为进行改革而直接付出的成本，包括改革的宣传发动成本、实施成本，这些主要应由改革发动者——政府承担。改革损失包括公共损失（改革导致的社会存量财富的减少）和私人损失（官员的政治评价下降）。对社会公众来说，改革成本由他们先期向改革发动者提供的税收等支付构成，即使不改革也要支付，因此对改革成本是否支付并不是十分关心。改革的公共损失则是再一次地要求改革相对人从收入中进行支付，所以在改革成本与改革损失之间，社会公众对后者更缺乏支付偏好。对政府而言，当改革成本与改革公共损失、私人损失之间成替代关系时，成本最小化的顺序依次是私人损失、改革成本和公共损失。参见黄少安《关于制度变迁的三个假说及其验证》，《中国社会科学》2000年第4期。
（19）林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，第389页。
（20）重复博弈是指同样结构的博弈重复多次，其中的每次博弈称为“阶段博弈”。由于双方能够预期到要继续交易，那么，受长期利益的驱动，形成重复博弈，就会相应增加交易双方诚信与合作的可能性，而减少一次性博弈中普遍存在的机会主义的倾向。
（21）博弈分为合作博弈（cooperative Game）和非合作博弈（non-cooperative Game）。合作博弈与非合作博弈之间的区别主要在于博弈局中人的行为相互作用时，博弈双方（多方）能否达成一个具有约束力的协议（binging agreement）。如果有，就是合作博弈，反之，则是非合作博弈。合作博弈强调的是团体理性（collective rationality），强调的是效率（efficiency）、公正（fairness）、公平（equality）；非合作博弈强调的是个人理性、个人最优决策，其结果可能是有效率的，也可能趋于无效。
（22）乔尔·布利克、戴维·厄恩斯特编著《协作型竞争》，林燕、臧惠娟等译，中国大百科全书出版社，1998年，第1页。
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