财政分权制度模式比较与中国的选择，本文主要内容关键词为：中国论文,财政论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF43文献标识码：A文章编号：1006-6128(2007)06-0128-12
一、问题的提出
一般所谓财政分权，是指一国各级政府间纵向的财政权限划分。本文也是从这个意义上来采用这一范畴的。这里所研究的财政分权具体包括：财政收益权、财政立法权、财政征收权和财政预算权等财政权限的划分，①同时还包括与之密切联系的政府层级结构、事权和财政支出责任划分、政府间转移支付等。
一个良好的财政分权体系应从理念设定、制度模式选择与具体制度构建等三个方面予以考量。而制度模式是特定理念与具体制度构建之间的一个中介，一定的制度模式负载了一定的理念，同时保证了相关具体制度之间的相互协调而不至于互相冲突；它是基于对各国财政分权具体制度的考察而抽象概括出来的；一国要进行相关的财政分权具体制度建设，必须基于其所倾向的理念(如更偏向自由还是更偏向平等)而对财政分权制度模式作出选择。财政分权制度模式的恰当定位也是我国公共财政体制建设所面临的一个重大课题。因此，这一研究在我国当前具有重要的理论意义和现实意义。此外，这一研究的方法论意义在于，制度模式范畴也为进行财政分权方面的相关研究初步建立了一个分析框架，人们可以在此基础上深入探讨和思考一些问题。
通过考察有关国家的财政分权具体制度，可以把其所采用的财政分权制度模式大致归纳为两种，即对称型制度模式和非对称型制度模式。对称型制度模式的主要特征是：财政支出责任和财政收益权的划分基本匹配，财政收益权与财政立法权的划分基本相适应等。非对称型制度模式的主要特征是：财政支出责任和财政收益权的匹配程度相对较低，财政收益权和财政立法权的划分并不完全相适应，财政立法权相对集中，存在较大规模的均等化政府间转移支付等。②
本文将以美国、加拿大、德国和日本作为代表，对两种制度模式予以比较研究。选取这些国家，主要是考虑到这些国家的财政分权制度相对比较稳定，其制度模式的特征也比较鲜明。这样做有助于更好地总结归纳出两种制度模式的异同，从而为我国未来的选择提供相对清晰的参照基准，进而回答什么是适合中国的财政分权制度模式这一问题。
二、两种财政分权制度模式比较
(一)差异分析
概括起来，两种财政分权制度模式之间的差异主要有如下几个方面：(1)事权划分上的不同。在对称型制度模式下，强调各级政府间事权划分的相对清晰，一般不规定共同事权。而在非对称型制度模式下，则更加重视政府间事权之间的相互配合和协调。如德国《基本法》规定了所谓的共同任务(Joint Task)，主要包括扩大和建设高等教育机构(包括大学医务室)、改进地区经济结构、改进农业结构和海岸保护、教育计划、具有跨区域意义的科学研究等。③而日本对公路、河流、教育、社会福利、劳动、卫生、工商农林行政等大多数行政事务都由中央与地方政府共同负责；同时，对于中央政府事权范围内的事务，也一般由中央进行规划和决策，把具体的执行权全部或部分地交给地方。[1](P346-348)(2)财政收益权与财政支出责任的匹配程度不同，与此相适应，纵向财政不平衡程度也不同。在对称型制度模式下，财政收益权与财政支出责任的匹配程度相对比较高，各级政府的财政支出责任通常有相应的财政收益权予以保证。而在非对称型制度模式下，财政收益权与财政支出责任的匹配程度则相对比较低，一般地方各级政府承担更多的财政支出责任，而在财政收益权的分配方面则偏向于中央政府。由于财政收益权与财政支出责任的匹配程度不同，使得相关国家的纵向财政不平衡程度也不同。就理论上而言，采用非对称制度模式国家的纵向财政不平衡程度应该高于采用对称型制度模式的国家。如下的数据④分析也支持这一推论。以2001年为例，德国次中央政府(包括州和地方政府)的财政收入占全国所有财政收入的35％，支出占全国所有财政支出的63％，纵向财政不平衡率(上述两个百分比的差额，下同)为28％；日本两级地方政府的财政收入占全国所有财政收入的42％，支出占全国所有财政支出的62％，纵向财政不平衡率为20％；美国次中央政府(包括州和地方政府)的财政收入占全国所有财政收入的33％，支出占全国所有财政支出的46％，纵向财政不平衡率为13％；加拿大次中央政府(包括省政府和地方政府)的财政收入占全国所有财政收入的56％，支出占全国所有财政支出的63％，纵向财政不平衡率为7％。由此可知，采用非对称型制度模式的德国和日本，其纵向财政不平衡率分别为28％和20％，远远高于采用对称型制度模式的美国和加拿大，后者的纵向财政不平衡率分别为13％和7％。(3)财政立法权与财政收益权的适应程度不同。这是两种制度模式之间最主要的差别。在对称型制度模式下，财政立法权与财政收益权基本上是相适应的，享有一定的财政收益权表明自然享有一定的财政立法权，美国和加拿大的做法都是如此。而在非对称型制度模式下，则不尽然。享有一定的财政收益权并不表明自然享有相应的财政立法权，主要的财政立法权往往由中央政府享有，德国和日本采用这一做法。此外，即使在次中央政府享有财政立法权的情况下，对财政立法权行使的要求也并不相同。实行对称型制度模式的国家，中央政府多不加限制，一般由次级中央政府(美国的州政府、加拿大的省政府)本级的宪法和法律予以规范。而实行非对称型制度模式的国家，其中央政府则要施加一些限制条件，以保证相关制度的全国统一。如日本通过制定《地方税法》规定地方政府行使立法权的条件和相关程序，从而实现中央政府对地方政府财政立法的有效控制。德国州的相关立法都应根据《基本法》制定，以保证全国税法和税制的统一性。此外，值得注意的是，由于财政收益权和财政立法权的适应程度不同，使得法律对两种财政权限分配的规定方式也有所不同：在对称型制度模式下，对于财政收益权和财政立法权往往同时作出规定；而在非对称型制度模式下，只能对二者分别予以规定。(4)财政收益权的划分方式有所不同。在非对称型制度模式下，多采用共享税的方式，而在对称型制度模式下，则多采用同源课税方式。共享税与同源课税的共同点在于，对某一征税对象的税额都是一部分归属于中央政府，另一部分归次中央政府；而不同之处则在于，共享税是用一个税率征收后再在各级政府之间划分税额，而同源课税则是对同一征税对象按照中央和次中央政府税法规定的税率进行征收。较之同源课税方式，共享税方式更有助于各地区财政能力的均衡，这和非对称型制度模式的内在要求是一致的。而同源课税方式则有助于提高次中央政府的自主性。(5)采用政府间转移支付的方式有所不同。采用非对称制度模式的德国和日本都有较大规模的政府间转移支付。由于财政收益权与财政支出责任不完全匹配，财政立法权和财政收益权的划分相分离，使得在德国和日本这些国家建立相关的转移支付制度显得相对比较容易。美国在联邦与州政府间不存在专门的均等化转移支付。加拿大的情况则比较复杂，一方面，加拿大省政府享有的财政权限比较全面，使得各省之间的财政能力差别很大；另一方面，该国宪法又明确保障对所有加拿大公民提供相当水平的公共服务⑤，这样，以均等化为目标的政府间转移支付就成为必要。而上述两个方面是存在矛盾的，这就使得省政府财政自主权所造成的各省间财政能力差别给均等化转移支付的实施带来了巨大压力。
和明显差异相伴的是，两种财政分权制度模式也各有其优劣。通过考察各国的状况，可以发现，对称型财政分权制度模式的优点在于：(1)多样性、创造性。在对称型制度模式下，由于次中央政府享有比较完整的包括财政收益权、财政立法权、财政预算权等在内的财政权限，因此这些政府具有充分的权限来处理各自的事务，这就有利于保持各地的区域特色，最大限度地保持多样性，满足各地区居民的不同需求。同时，次中央政府比较广泛的财政权限也为其进行制度创新提供了条件。美国最高法院著名的大法官路易斯·布兰代斯就曾指出：“州政府为实验公共政策提供了巨大的实验室。如果它们采用的计划失败，那么消极影响有限；如果计划取得成功，就可以被其他州和全国政府采用。”[2](P72)(2)责任感。在对称型财政分权制度模式下，由于财政支出责任与财政收益权、财政立法权和财政预算权等基本匹配，因此各次中央政府能够比较独立地处理其自身事务。这也就加大了对各次中央政府的制约，有助于增强这些政府领导人的责任感。非对称型财政分权制度模式的优点在于：(1)一致性。在这一制度模式下，由于财政收益权和财政支出责任的匹配程度较低，加之次中央政府享有的财政立法权有限，同时实行较大规模以均等化为目的的政府间转移支付，因而使得各地区的财政能力均等化程度比较高，从而使得各地提供公共服务的一致性也比较强，保证了全国公民享受基本权利方面的大体一致。(2)协调性。由于在非对称型财政分权制度模式下，各次中央政府享有的财政立法权比较有限，因此就使得全国各地区的税收制度相对比较统一，防止了各地为吸引投资等原因所导致的恶性税收竞争，也保证了中央政府税收和次中央政府税收之间的协调。
世界上没有完美的事物，两种财政分权制度模式在各具优点的同时，也有其各自的劣势。从某种意义上而言，两种制度模式各自的优点也就是对方的劣势所在。比如，对称型财政分权制度模式具有促进多样性、创造性，提高责任心等方面的优点，而非对称型财政分权制度模式在这方面则处于劣势。由于享有财政权限的不完整，实行这种制度模式国家的次中央政府在创造性以及处理地方事务的多样性方面自然会受到一定的限制，同时，由于财政支出责任与财政收益权等的不完全匹配，使得对相关政府的财政约束力不够充分，导致政府领导人责任心的欠缺。与之形成对比的是，非对称型财政分权制度模式所具有的均等化程度高、一致性强，特别是税收制度的统一等方面，对称型财政分权制度模式却不具备。由于享有比较完整的财政立法权，在对称型制度模式下，次中央政府之间以及次中央政府与中央政府之间的税收制度有可能产生冲突，这给税收协调带来了一定的困难。
由于具体情况的不同，因而适用于各国的财政分权制度模式或许并不存在。各国对两种财政分权制度模式的选择是有其深刻根源的。具体而言，主要包括：(1)政治哲学。虽然采用两种制度模式的国家在政治哲学上都基本上奉行自由主义，但是还是有所差异。采用对称型财政分权制度模式的美、加等国更多地崇尚自由，反对政府的过多干预。其公民更喜好竞争，不信任中央集权化的政治。[3](P605)这些理念体现在财政分权领域，就是反对中央政府对次中央政府在财政权限方面有过多的控制。而采用非对称型财政分权制度模式的国家，则更多地崇尚平等，主张政府通过一定的途径解决不公平问题。体现在财政分权领域，就是对次中央政府间财政能力差异的重视，一般都在中央政府主导下采取一定措施对存在的差异予以平衡。德国奉行社会法治国原则，社会法治国奠基于大部分自由主义基本理念之上，但更加强调对平等权的保障。[4](P50)德国《基本法》特别保证公民同等生活条件的实现。有学者也指出，广泛的富州与穷州之间的财政平衡也有深刻的哲学根基，即在德国内部实现同等的生活标准。对于达到怎样的平衡程度，各州之间存在争议是个事实，但是作为实现公共生活标准的财政平衡原则仍然是一个普遍的共识。事实上，即使关于地区改革、财政转移支付制度的改进建议并不是破坏同等生活条件的目标，而是为了更好地促使其实现。因此，以高度一体化、相互依赖为特征的德国财政联邦主义深深植根于其主流的政治文化。[5]可以说，德国的政治哲学传统对其选择非对称型制度模式有很大的影响。二战以后，日本开始向新构造的地方政府下放权力。但是，日本人民不愿意放弃具有强大中央政府的历史传统，而导致地区间重大差异的出现。对公共物品的平等获得和公平承担相应的财政负担被认为是经济和社会发展的要旨。因此，地方政府愿意在某种程度上牺牲自治而支持地区间的平等。[6](P289)在这一强烈偏向平等的传统之下，由中央政府主导财政权限配置，并辅以大规模均等化转移支付的非对称型制度模式就成为必然的选择。(2)国家结构形式。就本文所考察的四个国家而言，国家结构形式对财政分权制度模式的选择也具有一定影响。美国和加拿大是典型的联邦制国家，实行对称型制度模式。日本是典型的单一制国家，实行非对称型制度模式。而德国的联邦制强调中央政府的权威，强调国家各组成部分的一致性，有人因此称之为“单一联邦制”(Unitary German Federation)，[7](P226)这一状况对其采用非对称型制度模式应该也具有一定的影响。(3)经济体制。美、加等国实行自由市场经济模式，而德国实行社会市场经济模式，日本则实行政府主导型的市场经济模式。各国所实行经济体制的不同也会在一定程度上对财政分权制度模式的选择产生影响。(4)特殊国情。除了政治哲学、国家结构形式、经济体制这些因素以外，各国特殊的国情在财政分权制度模式选择方面也扮演着比较重要的角色。一定的人口结构会对制度模式的选择产生影响，最为典型的例子就是加拿大。加拿大由法语区和英语区组成，两地区的居民都想保持各自的生活习惯、文化传统等，这就客观上要求各地政府须享有相应的自主权。体现在财政分权领域，就是要享有比较完整的财政权限。一国特殊的历史发展背景也会影响到财政分权制度模式的选择。美国在联邦政府成立前，各州政府早已存在。各州对其自主权极为珍视，这使得联邦政府成立前还发生了一段插曲，那就是邦联政府的成立。由于邦联政府无法正常运转，遂转向成立联邦政府。但尽管如此，各州仍然十分重视各自的自主权，经过激烈的讨价还价，最终才制定宪法，成立了联邦政府。[8](P76-84)这一历史前提使得其各州必将享有比较广泛的财政权限。加拿大在这方面与美国也比较类似，也是由加拿大、新不伦瑞克和诺瓦斯科舍合并为一个联邦，作为英国的一个自治领。此后其他各省相继加入联邦。[9](P3)与这两国相反的是，德国、日本在历史上都比较崇尚统一。德国现行宪法和历史上的德国帝国宪法和魏玛宪法具有很密切的承继关系。早在俾斯麦德国时期，君主联邦国家的国家层次的权力由首相(同时是普鲁士的首相)和由构成帝国的各王国、公爵领地、公国、自由市的行政首脑组成的联邦参议院共同行使。1919年的革命使得君主制被议会民主制所代替，这一改变仍然和政治权力的大规模集中化相联系：立法权集中在国家层次，构成联邦的州被弱化为拥有自治地位的行政省，联邦参议院仍由各州的行政人员组成，他们在国家立法中仅行使未定的否决权。即使是联邦制度的一些残余，在纳粹时期也被废除，纳粹政府创建了完全集中化的单一制国家。二战之后，在四个占领区建立了联邦德国，虽然纳粹政权的单一化和集中化的国家崩溃了，但是当时对国家统一的要求和期待似乎被加强了，而不是被削弱了。[10]而日本在明治时期制定宪法时就开始学习德国，战后虽在美国的主导下制定新宪法，但是一些固有的制度传统还是有所保留。有学者也指出，日本公众对统一倾向普遍认可，特别是在战后，这是日本模式得以成功的一个重要的前提条件。[11](P172)这些历史因素作用在财政分权领域，就是两国对非对称型财政分权制度模式的选择。
(二)共性分析
上文的分析表明，两种财政分权制度模式具有明显的差异，各有其优劣。但是，它们之间也存在许多共同之处。具体而言，两种制度模式的共同之处主要有：(1)宪政和法治的治理。在财政分权领域，本文所具体考察的美国、加拿大、德国和日本四国都实行宪政和法治的治理。美国宪法规定了财政权限划分的基本原则，而德国和加拿大宪法对财政权限划分规定得颇为细致。日本宪法虽没有规定财政权限划分问题，但是也有专门立法予以调整，如《地方财政法》、《地方税法》、《地方预算法》、《地方自治法》、《地方交付税法》等。加拿大和德国除了宪法规定外，在法律中对财政分权问题也有更为细致的规定，如《加拿大健康法》、《德国财政平衡法》等。除了宪法和法律的规定之外，真正关键的是，这些制度都在实践中得到了良好的贯彻执行。比如，美国从立国到至今，其奉行的联邦主义已发生了很多变化，⑥但无论是罗斯福新政前后财政分权的剧烈变化，还是20世纪80年代的财政分权改革，都是在美国宪法规定的法律框架之内进行的。而日本支出负担的分配由上文提到的国家法律来规定，并不能根据中央政府单方面的想法而改变。中央政府不具有向地方政府下达无资助任务的法律权力。[12](2)政府层级结构。本文所考察的四个国家，无论是采用对称型制度模式，还是采用非对称型制度模式，在政府层级结构上都实行三级制。美国的三级政府为：联邦政府、州政府和地方政府；加拿大的三级政府为：联邦政府、省政府和地方政府；德国的三级政府为：联邦政府、州政府和地方政府；日本的三级政府为：中央政府，都、道、府、县政府，市、町、村政府。这些国家的面积、人口、历史传统等各方面都存在重大的差异，而都采用三级政府层级结构，证明了这一选择具有一定的客观性和合理性。(3)事权的划分。尽管由于各国国情的不同，在具体项目的划分上存在差异，但从总体上而言，仍遵循一些基本规律。如一般将外交、国防、国际贸易、移民、主要交通和通讯基础设施、货币划归为中央政府的事权。此外，两种制度模式都奉行事权划分的适当下移原则。让比较低层级的政府负责各地区具体事务的处理，以满足各地区居民各自的需求差异。(4)财政失衡问题及其克服。前已述及，采用两种制度模式国家的纵向财政不平衡程度很不相同，但尽管如此，存在纵向和横向的财政不平衡问题也是各国所面临的共同问题。即使是在制度制定时纵向财政不平衡不严重的国家，随着时间的推移、经济条件的变化、税种重要性的变化，纵向财政不平衡问题也会成为一个普遍的问题。而由于资源禀赋等各方面的差异，各地区之间的横向财政不平衡则更为普遍。对于纵向财政不平衡，各国都通过一定措施予以解决。美国的转移支付制度主要是针对这一问题而设立的，加拿大有专门的针对纵向财政不平衡的转移支付制度设计，德国的财政平衡制度和其他转移支付制度具有弥补纵向财政不平衡的作用，日本的地方交付税、地方让与税和国库支出金制度也有助于纵向财政不平衡问题的解决。在处理横向财政不平衡方面，美国没有专门的制度设计，只是在有关的转移支付中适当考虑地区差异因素。而加拿大、德国和日本都有专门的处理横向财政不平衡的均等化转移支付制度。(5)基层地方政府财政。通过对四个国家的考察，各国都实行三级政府层级结构。值得注意的是，两种制度模式的差异主要体现在中央政府和次级中央政府即中级政府(美国、德国的州，加拿大的省，日本的都、道、府、县)之间，而在如何处理基层地方政府，即第三层级政府的财政问题上，各国具有类似性。在财政上，基层地方政府往往更多地与中级政府发生关系，美国实行的是所谓“州内单一制”⑦，而加拿大的市镇则是省的“创造物”⑧；德国和日本的基层地方政府也多受上级政府的控制。
(三)融合趋势
值得注意的是，在存在差异和共性的同时，两种制度模式还存在一定程度的融合趋势。上文已经提到，两种制度模式各有其优劣。因此，各国为了使各自的制度发挥更大的优越性，多在对本国固有的财政分权制度进行改革，从某种程度上借鉴其他国家的做法，体现出两种财政分权制度模式的融合趋势。由于认识到非对称型财政分权模式在多样性、创造性，特别是责任感方面的缺失，德国和日本近年来都进行了比较大规模的改革，开始借鉴对称型制度模式的一些做法。现代宪政的发展使得对平等权、社会权、发展权等第二、三代人权的追求更为凸显。这在财政分权领域就要求中央政府财政权限的扩大，从而使得政府具有社会再分配和宏观调控的手段。而美国和加拿大由于采用对称型财政分权制度模式，对财政收益权、财政立法权和财政预算权等财政权限在中央与次中央政府间作严格的划分，中央政府在影响次中央政府方面作用有限。在这些国家，通过修改宪法调整政府间财政权限划分又相当困难。为了应对现实的挑战，这些国家通过最高法院对宪法的解释来发挥对次中央政府的影响作用。通过对下级政府进行转移支付，进入原来由州政府或省政府所单独享有的事权范围，进而对下级政府的财政能力进行调整，以达到一定的政策目标。这一情形表明了在对称型财政分权制度模式下，中央政府的财政权限较之以往，呈现扩大趋势。总之，通过对相关国家发展实践的分析，可以发现两种财政分权制度模式存在一定的融合趋势。当然，对于两种制度模式所固有的一些特征和制度，在现在看来，似乎还没有发生根本性变革的可能性。⑨
三、中国的选择
(一)非对称型财政分权制度模式的选择
上文将世界上比较成熟稳定的财政分权归纳为两种制度模式，即对称型制度模式和非对称型制度模式。作为财政分权制度模式的两种理想类型，这两种制度模式各有其特点，也各具优劣，与一定国家的政治、经济、社会诸因素相适应。我国的财政分权体系正处在变革中，为了更好地推进改革的进程，应该选择适合我国需要的财政分权制度模式。有必要在上述两种理想类型中作出选择，在进行选择时不应该厚此薄彼，而应该立足于我国的现行制度框架，这样有助于降低制度变革的成本，也有利于改革目标的实现。
1994年实行“分税制”财政体制改革之后，我国中央政府与地方政府的收支结构已基本稳定(见表Ⅰ、表Ⅱ)，中央政府在财政收入方面高于地方政府，而地方政府负担主要的财政支出责任。在财政收益权的划分上，大部分税种被划为中央税、中央与地方共享税。同时也存在大量的“预算外”、“制度外”等收入形式。财政立法权基本上由中央政府行使，地方政府拥有极少的财政立法权。值得注意的是，我国的政府间转移支付制度、特别是均等化转移支付制度建设还相当滞后。
表Ⅰ 中央与地方财政收入及比重
绝对数(亿元) 比重(％)
年份
中央
地方 中央
地方
1987 736.29 1 463.06
33.5
66.5
1988 774.76 1582.4832.9
67.1
1989 822.52 1 842.38
30.9
69.1
1990 992.42 1 944.68
33.8
66.2
1991 938.25 2 211.23
29.8
70.2
1992 979.51 2 503.86
28.1
71.9
1993 957.51 3 391.44
22.0 78.0
1994 2 906.50
2 311.60
55.7 44.3
1995 3 256.62
2 985.58
52.2 47.8
1996 3 661.07
3 746.92
49.4 50.6
1997 4 226.92
4 424.22
49.9 51.1
1998 4 892.00
4 983.95
49.5 50.5
1999 5 849.21
5 594.87
51.1 48.9
2000 6 989.17
6 406.06
52.2 47.8
2001 8 582.74
7 803.30
52.4 47.6
2002 10 388.64 8 515.00
55.0 45.0
2003 11 865.27 9 849.98
54.6 45.4
2004 14 503.10 11 893.37 54.9 45.1
2005 16 548.53 15 100.76 52.3 47.7
表Ⅱ 中央与地方财政支出及比重
绝对数(亿元)比重(％)
年份
中央 地方 中央
地方
1987 845.63
1 416.55
37.4
62.6
1988 845.04
1 646.17
33.9
66.1
1989 888.77
1 935.01
31.5
68.5
1990 1004.47 2 295.81
32.6
67.4
1991 1090.81 2 295.81
32.2
67.8
1992 1170.44 2 571.76
31.3
68.7
1993 1 312.06 3 330.24
28.3
71.7
1994 1 754.43 4 038.19
30.3
69.7
1995 1 995.39 4 828.33
29.2
70.8
1996 2 151.27 5 786.28
27.1
72.9
1997 2 532.50 6 701.06
27.4
72.6
1998 3 125.60 7 672.58
28.9
71.1
1999 4 152.33 9 035.34
31.5
68.5
2000 5 519.85 10 366.65 34.7
65.3
2001 5 758.02 13 134.56 30.5
69.5
2002 6 771.70 15 281.45 30.7
69.3
2003 7 420.10 17 229.85 30.1
69.9
2004 7 894.08 20 592.81 27.7
72.3
2005 8775.97 25 154.31 25.9
74.1
资料来源：《中国财政年鉴2006年》，中国财政杂志2006版，第399-400页
通过对照，可以发现我国目前在财政分权领域的很多做法更加符合非对称型制度模式的要求，如财政收益权和财政支出责任的匹配程度比较低⑩，财政收益权和财政立法权划分相分离，由中央政府行使主要的财政立法权，在财政收益权划分方面采取共享税的形式等。这说明，从非对称型制度模式的角度来看，我国目前的一些做法具有其合理性，或许并不需要进行根本性的改变(11)。这也表明，我国目前已具备了选择非对称型制度模式的一些制度基础。当然，和非对称型制度模式的理想状态相比，我国目前的财政分权还存在很多不足，如政府间转移支付、特别是均等化转移支付还很不完善。因此，我国应在目前的基础上，以非对称型制度模式作为未来财政分权改革的方向，坚持已有的一些做法，同时按照非对称型制度模式的要求在政府间转移支付等方面进一步改革。此外，两种制度模式之间存在许多共性做法，在当代还存在融合趋势，对此也应予以关注。(12)
(二)进一步的原因分析
各国选择对称型或非对称型财政分权制度模式，都有其深刻的根源。本文提出选择非对称型作为我国未来财政分权的制度模式，除了上文提到的立足我国制度现状，减少制度变革成本等因素之外，主要还基于如下几点更为宏观的考虑：
第一，我国特有的政治文化。上文在分析对称型和非对称型财政分权制度模式的差异原因时，曾分析了各国所秉持政治文化的不同对各自财政分权制度模式的影响。上文的分析也表明，采用非对称型财政分权制度模式的国家在政治文化上多奉行偏向平等的理念。我国财政分权制度模式的选择也要考虑这一因素。自古以来，崇尚平等就是我国的优良传统。孔子就说过：“不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”(《论语·季氏》)在倡导科学发展观、构建和谐社会的今天，平等理念更应成为我国政治文化的核心追求。当然，计划经济时代的绝对平均主义也给我国带来了重大的损失。改革开放以后，绝对平均主义的做法已经得到根本性的纠正；但是矫枉不能过正，过度地追求自由发展，而无视现实中的严重不平等问题，将会影响我国长远的整体协调发展；也不符合我国自古以来就崇尚的平等理念与构建和谐社会的要求。值得指出的是，平等问题在我国不仅仅是个理念层面探讨的问题，它已经是一个客观存在的严峻的现实问题。我国的地区差异问题目前已经相当严重，这就意味着居于不同地区的公民所享受到的公共服务的水平相差很大，表明其基本权利的受保障程度大不相同。对于这种状况，就需要中央政府通过一些手段予以协调。地区差异涉及的因素很多，在财政分权领域所能做的主要是对各地区政府间的财政能力予以适当的平衡。在这方面，比较有效的财政工具主要是均等化转移支付以及具有均等化功能的其他转移支付形式。而这些转移支付的实行都需要中央政府掌握一定的财政收入，同时能在地区政府间保持协调能力。为了达到如上目的，就须实行非对称型财政分权制度模式，在财政收益权和财政支出责任的划分上，前者向中央政府倾斜，后者适当向地方政府倾斜；同时由中央政府享有主要的财政立法权。
第二，我国的国家结构形式。上文提到，国家结构形式对一国财政分权制度模式的选择具有一定的影响。传统上我国是一个中央集权的国家。建国以后，我国建立了高度中央集权的单一制。这一体制与我国当时经济文化发展不平衡的状况是相适应的，有利于统一民族国家的建立。[13]未来我国的国家结构形式仍将保持单一制。我国长期以来实行这一制度具有其合理性。虽然经过了几十年的发展，国家的一体化程度在大大提升，但我国仍然是一个各地社会、经济、文化等方面发展很不平衡的大国。此外，我国还面临着复杂的民族问题和国际环境。这都需要一定的力量予以协调和平衡，这个平衡力量就是中央政府。值得注意的是，财政对国家的意义尤为重大。税收的征集和分配是从根本上影响中央与地方关系的第二种基本方法，[14](P27)财政关系是政府间关系的核心问题。[15](P11)因此，我国财政分权制度模式的选择要与我国单一制的国家结构形式相适应，从而有利于国家的统一稳定与协调发展。经过多年的改革，我国的财政权限划分已从中央高度集权向中央与地方适度分权方向发展。随着国家的经济发展和人民生活水平的逐步提高，社会对公共服务的需求逐步加大。相当多的公共服务具有地域性，而地方政府能够更好地了解居民对公共服务的偏好程度。为了保证各地方公共服务的适当提供，就需要给地方政府分配相应的财政收益权，使其具有提供公共服务的物质基础。但是，在这里我们不能简单地模仿美、加等国的做法，在给地方政府分配财政收益权的同时，让其行使大量的财政立法权。在这里，我国单一制的体制背景必须予以考虑。财政立法权在整个财政权限体系中居于主导地位。为了防止地方政府不当行使财政立法权，避免出现上面提到的严重问题，有必要将主要的财政立法权保留在中央政府一边，即我国在中央与地方财政权限划分上对财政收益权进行适当划分，但在划分财政收益权的同时并不同时划分财政立法权，而是将其主要保留在中央政府一边。简而言之，就是实行非对称型财政分权制度模式。
第三，我国的经济体制。建国以后，我国实行的是计划经济体制，改革开放后，曾实行过“计划经济为主、市场调节为辅”的经济体制和有计划的商品经济体制，党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的目标。2003年中共中央十四届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》为完善社会主义市场经济体制的目标提出了要求，主要的目标是：按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。由此可以看到，我国所实行的社会主义市场经济体制和西方国家，特别是美、加等国所实行的市场经济体制是有区别的，这一经济体制在重视市场机制在资源配置中的基础性作用的同时，更加强调社会、经济的统筹协调发展，重视宏观调控体系的建立健全。这些经济体制方面的要求反映到财政领域，就要求国家须具备一定的财政政策工具，具有一定的财政实力。这就需要在财政分权制度设计中重视中央政府的作用，让中央政府行使主要的财政立法权，使其拥有一定的宏观调控工具，如根据经济形势的需要开征或停征税种、调整税目、调节税率等，同时在财政收益权和财政支出责任的划分上，让中央政府享有更多的财政收益权，而财政支出责任则适当向地方政府倾斜，使中央政府具有相应的财政实力完成其在经济体制运行中须完成的调控任务。(13)因此，从我国所实行的社会主义市场经济体制的要求来看，选择非对称型财政分权制度模式是比较适宜的。
第四，我国地方立法权行使的现状。在财政权限的划分方面，给予地方政府一定财政立法权是一种比较强烈的主张。笔者认为，对这一问题的处理应该慎重。是否给予地方政府财政立法权，除了上文提到的各项理由外，我国地方立法权行使的现状也值得作为思考问题的依据。改革开放以来，我国相继赋予地方政府一定的立法权，这对地方社会和经济发展自然具有积极作用，但是也存在不少问题：(1)地方立法泛滥。调整范围的过度扩张导致地方立法泛化，进而导致过度干预本属于社会自治的事务，降低了公民的自治能力和守法积极性，也极有可能借膨胀之机肆意侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。(2)瑕疵立法增多。地方立法中的瑕疵随处可见，地方立法的质量得不到保证。(3)地方保护主义盛行。地方立法数量的急剧增长，立法权力主体的增多，调整范围的大幅度扩张，使某些立法机关利用地方立法争夺本属于其他地方或者中央的利益，进而引发统一立法体系内的权限冲突。[16]更为严重的是，我国目前对地方立法权的行使缺乏有效的监督手段。事实上，到目前为止，具有监督权的全国人大常委会没有对任何一项违宪、违法的地方立法作出撤销或改变的决定。具体到财政领域，上文也提到，我国地方政府享有的财政立法权相当有限，但是有的地方政府擅自行使着事实上的立法权。现实中存在的大量“引税”行为就是一个例子。[17]有些地方政府为了在与周边地区的税源竞争中更多地吸引投资、增加收入，违反国家规定，擅自规定各种税收优惠，采取的主要形式包括：①不严格执行增值税一般纳税人的认定标准，为虚开、代开增值税专用发票的违法犯罪行为提供庇护。②随意减免或停征地方税，强令国税部门减免中央税。③对企业实行“包税”，不管盈利状况如何，只要完成分配的税收任务即可。包税的基数一般都很低，额外的利益由企业获得。④以各种名义“即征即返”或者“先征后返”。(14)除了扰乱国家的财政税收秩序外，这些“引税”行为最大的危害在于，所引发的地方政府之间的恶性税收竞争使得国家宏观调控政策无法发挥应有的功效。基于上述现状，同时考虑到财政的重要性和复杂性，笔者认为，我国不宜将财政立法权大规模地划分给地方政府。应该在将财政收益权作适当划分的同时，由中央政府保留绝大部分的财政立法权，实行非对称型财政分权制度模式。
第五，全球化的时代背景。以经济全球化为基础的全球化是当代的重要时代背景。经济全球化作为一个历史发展过程，可以追溯到15世纪新航路的开辟和资本主义在西欧的兴起。到20世纪80年代，各国的经济就已经相互渗透、相互依存、趋于一体，经济全球化的雏形已经显露。正是在这种情况下，作为反映这一客观现实的“全球化”(Globalization)一词，在80年代便不断见诸西方报端。进入90年代之后，这一词汇被更为频繁地使用，时任联合国秘书长加利则在1992年的联合国日(10月24日)宣布：真正的全球化的时代已经到来。[18]全球化时代的突出特征是国家间在贸易、金融、投资等领域的相互依存关系日益密切，国家和企业将在整个全球范围内展开各种竞争。这种状况必将对一国内部的纵向政府结构产生一定的影响。一些权威研究表明，分担一国内部各区域间不均匀冲击和宏观经济波动的风险(假设是因全球化而增加的)，要求更大的政府以及国家内部更强的财政集中化。此外，如果全球化促进了一国内部的异质化，考虑到社会对收入不公平的不满，以及不公平本身又很可能导致政治方面的分离，那么就有压力要求更多的政府支出用于再分配。(15)这些研究发现在发展中国家意义更大。在全球化的时代背景下，发展中国家所面临的经济安全问题日趋严峻。市场开放使发展中国家更广、更深地进入国际经济体系，国内市场与国际市场的并轨加快。经济一体化程度加深，国际市场的风云变幻对国内市场的影响越来越大，影响国内经济稳定运行的外生变量越来越多，这将考验发展中国家本来就比较弱的宏观经济调控能力。[19]全球化要求各国、特别是发展中国家的中央政府具备相应的能力去处理经济稳定和社会再分配问题。体现在财政分权领域，就是财政权限的划分要保证中央政府具有足够的财政权力去应付上述问题带来的挑战。在全球化时代，我国面临的经济和社会问题更加复杂，各地方政府之间针对大量外资的“引税”行为比上文提到的也更加频繁和剧烈。(16)因此，在财政权限划分方面，也应考虑这一时代背景的要求，即在财政权益和财政支出责任的划分上，前者倾向于中央政府，后者倾向于地方政府，由中央政府享有主要的财政立法权，选择非对称型的财政分权制度模式，以保证中央政府具有处理全球化时代经济稳定和社会再分配问题的财政能力，同时，也防止地方政府之间针对外资的具有恶性竞争性质的“引税”行为，以维护国家的市场经济秩序和财政税收秩序。
注释：
①这里的财政权限划分主要是围绕着财政收益权进行的，没有包括政府间财政司法权的划分。这种处理基本上也是其他学者研究的惯例。对于相关财政权限的界定及其划分，可参见黄茂荣：《税法总论：法学方法与现代税法》，作者自刊2005年版，第105-106页；黄俊杰：《财政宪法》，翰芦图书出版有限公司2005年版，第93-95页；张守文：《税法原理》，北京大学出版社2001年版，第60页。
②值得注意的是，本文主要探讨的是中央政府和次级中央政府之间(如美国和德国的联邦政府与州政府之间，加拿大的联邦政府与省政府之间，日本的中央政府与都、道、府、县政府之间)的财政权限配置，兼及基层地方政府。
③德国相关政府事权的划分由作为宪法的《基本法》予以规定。See Basic Law for the Federal Republic of Germany(Grundgesetz,GG)(Text edition,Status:December 2000),article 91(a)、(b).
④相关数据，参见Watts,R.L.,Autonomy of Dependence:Intergovernmental Financial Relations in Eleven Countries,Working Paper 2005(5)c ⅡGR,Queen's University.
⑤《1982年加拿大宪法法》第三章“平均分担与地区差距”部分规定：议会和加拿大政府应采取均等化支付原则，以保证各省有足够的收入，能够在彼此相当的可比水平的税收下提供彼此相当的可比水平的公共服务。see Constitution Act，1982，36.(1)，(2).
⑥美国的联邦主义先后经历了二元联邦主义、合作联邦主义、创造性的或强制的联邦主义，针对联邦政府权力集中所造成的弊端，上世纪80、90年代里根政府和克林顿政府进行了分权化的改革。See Saffell,David C.and Harry Basehart,State and Local Government,7th ed.,McGraw-Hill,2001,pp.42-48.
⑦美国地方政府在州的法律地位，与州在联邦体系中的法律地位具有不同的性质。从宪法角度来看，美国的州与地方政府之间的关系属于单一制的性质，可认为是联邦制下的“州内单一制”，和联邦政府与州政府的关系不同，每个州政府可以要求市政府服从其政策目标。See Saffell,David C.and Harry Basehart,State and Local Government,7th ed.,McGraw-Hill,2001,p.61.
⑧加拿大宪法并没有规定与地方政府有关的条款，地方政府被认为是省或地区政府的创造物，通过相关政府的立法取得相应的权力和责任。See Krelove,Russell et al.,Canada,in Ter-Minassian,Teresa(ed.),Fiscal Federalism in Theory and Practice,IMF,1997,p.202.
⑨如在美国，有学者认为应该进一步完善目前的所谓合作财政联邦主义(Cooperative Fiscal Federalism)。(See Super，David A.，Rethinking Fiscal Federalism，Harvard Law Review，June，2005，Vol.118(8)，p.2641.)而也有美国学者坚决反对德国欧洲式的合作联邦主义，主张继续实行美国传统的二元(或复合)联邦主义(Dual Federalism)。(See Greve，Michael S.，Against Cooperative Federalism，Mississippi Law Journal，Winter，2000，p.622.)最终的可能结果只能是，各国在坚持自己固有传统的前提下，借鉴对方的先进做法，而不可能一下子走到自己固有传统的反面。
⑩根据上文提到的计算方法，我国从1994年到2005年的财政不平衡率分别为：25.4％、23.0％、22.3％、21.5％、20.6％、19.6％、17.5％、21.9％、24.3％、24.5％、27.2％、26.4％，这组数据和实行非对称型制度模式的德国和日本的数据比较接近。
(11)这一主张不同于一些学者提出的诸如赋予地方政府财政立法权等观点。在笔者看来，这些学者更多的是从对称型制度模式的角度提出改革建议。而本文的分析表明，两种制度模式各有优劣，关键要看哪种模式更适合我国的具体情况。
(12)我国应当对目前的五级政府层级予以调整，三级政府层级是目前各国比较普遍的做法。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》已经提到：理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。财政分权领域实行宪政和法治的治理也是两种制度模式的共同之处，我国应该加快预算外和制度外收入的改革，改变这一领域的混乱状况，以便于财政收益权的划分。
(13)回顾我国1994年“分税制”财政体制改革之前中央与地方政府的财政状况，可以给我们一些具有现实意义的启发。根据前面的表Ⅰ和表Ⅱ，从1987年到1993年，中央政府在财政支出中所占的比重分别为：37.4％、33.9％、31.5％、32.6％、32.2％、31.3％、28.3％；地方政府所占的相应比重分别为：62.6％、66.1％、68.5％、67.4％、67.8％、68.7％、71.7％。在财政收入方面，中央政府所占的比重分别为：33.5％、32.9％、30.9％、33.8％、29.8％、28.1％、22.0％；地方政府所占的比重分别为：66.5％、67.1％、69.1％、66.2％、70.2％、71.9％、78.0％。通过这几组数字可以看到，中央政府的财政收入远低于地方政府。此外，除了1990年外，地方政府的财政收入大于其财政支出，而中央政府的财政收入低于其财政支出，这表明，中央政府的财政支出还有可能依赖于地方政府的支持，当时存在的中央政府向部分财政强省“借款”的事实反映了上述数字之间存在的问题。在中央政府财政实力如此之弱的情况下，让其发挥有效的宏观调控职能就勉为其难了。当时我国宏观经济出现的问题与中央政府、地方政府之间财政实力配置失衡不无关系。
(14)一个现实中的例子是，《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》(国发(2000)2号)规定：“对以先征后返或其他减免税手段吸引投资的做法，必须采取有力措施，坚决予以制止。”某区政府无视这一规定，在2002年出台新的规定进行“招商引税”。其行为不但严重扰乱市场经济秩序，而且使国家税收遭受2亿多元的损失。审计署京津冀特派办对这一问题进行了审计揭露，国务院领导作出重要批示。2003年6月25日，李金华审计长在第十届全国人大常委会第三次会议上作《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时，对此事进行了披露：“有一些地方政府从本地利益出发，越权开政策口子。如某区政府违规自定‘招商引税’政策，采取将部分税收返回给纳税人和中介人的办法，吸引区外企业到区内注册，造成国家财政资金大量流失……”，参见李向前、孙俭：《揭开“招商引税”背后的黑幕——审计署京津冀特派办查处M区“招商引税”问题前后》，《中国审计》2003年第20期。
(15)相关文献主要有：T.Persson and G.Tabellini,Federal Fiscal Constitutions:Risk Sharing and Redistribution,Journal of Political Economy,Vol.104(1996),pp.979-1009; T.Persson and G.Tabellini,Federal Fiscal Constitutions:Risk Sharing and Moral Hazard,Econometrica,Vol.64(1996),pp.623-646; D.Rodrik,Why Do More Open Economies Have Bigger Governments?,Journal of Political Economy,Vol.106(1998),pp.997-1032; U.Panizza,On the Determinants of Fiscal Centralization:Theory and Evidence,Journal of Public Economics,Vol.74(1999),pp.97-139等。
(16)各地区之间针对外资的具有恶性竞争性质的“引税”行为，除了干扰市场经济秩序、国家财政税收秩序外，还将损害国家的财政税收利益，大量的税收利益让外资获得。现实中发生的此类“引税”行为已经相当严重，亟须治理。
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