从传统行政学到公共管理学范式转换的检视——国内行政学教科书的一项经验研究，本文主要内容关键词为：范式论文,教科书论文,管理学论文,行政学论文,传统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“范式”（paradigm）是托马斯·库恩（Thomas Kuhn）在《科学革命的结构》（1962）一书中首先提出的，以范式为中介的科学革命的发展结构与规律理论不仅适用于揭示自然科学的发展，同样也适用于揭示历史学、法学、政治学、经济学、行政学等各种社会科学的发展。我国学者从不同的角度对行政学的范式转换抑或演进进行了研究，但是理论演绎的多，经验研究的少，笔者以210本行政学教科书为样本，对传统行政学教科书与公共管理学教科书的内容进行了比较，以此为基础对行政学领域的范式转换进行了经验检验。
一、样本概况
以“行政学”、“行政管理学”、“公共行政学”和“公共管理学”为关键词从华中师范大学图书馆中进行检索，剔除掉其中的重叠书目，检索到我国学者编著的210本教科书。同时，以相同方式在北京大学、清华大学、中国人民大学、中山大学、复旦大学、武汉大学图书馆进行检索，其结果是获得了基本相同数量的教科书，虽然书目有少数的不同，但从数量几近相同的程度上我们可以推断出：所选取的210本教科书在行政学领域有极高的代表性。排除其中一些非教科书性质的专题论著，如：《中国行政管理学初探》（国务院办公厅调查研究室编，经济科学出版社，1984年）、《中国古代行政管理概要》（左言东著，浙江古籍出版社，1989年）等和含有上述词条但非该领域的书籍，如：《地方公共管理：理路与实践》（董幼鸿等编著，上海人民出版社， 2008） 、《区域公共管理导论》（陈瑞莲主编，中国社会科学出版社，2006）等，最终确定了115本教科书作为研究样本。
笔者根据书名的不同把样本分为了四大类：A 行政学(包括行政学、行政学纲要、行政学原理、行政学导论、中国行政学、现代行政学、应用行政学等）、B 行政管理学（包括行政管理学、行政管理学简明教程、行政管理学概论、行政管理学基础、行政管理学原理、中国行政管理学、社会主义行政管理学等）、C 公共行政学（包括公共行政学、公共行政管理学、中国公共行政学、公共行政学原理等）、D公共管理学（包括公共管理学、现代公共管理、公共管理导论、中国公共管理等）进行分析。
二、传统行政学与公共管理学的异同分析
（一）A、B、C、D四类教材在样本中的概况
我们可以得出：仅从教材名称的角度来考量，以行政学、行政管理学、公共行政学和公共管理学来命名的教科书都占有相当的比例，这种现象的存在有两种可能性：第一，说明迄今为止，该学科的学科称谓仍未能形成一种被普遍接受的观点，称谓的不同表明作者本人对该学科领域的研究对象、基本范畴等基础性问题有不同的看法；第二，说明四种称谓在政府管理领域具有一定的通用性。
（二）教材内容分析
从表2中，我们以出现频率超过50％的内容为高频出现内容，以此为标准，总样本中有10项内容，A类教材有9项内容，B类教材有11项内容，C类教材有9项内容，D类教材有9项内容，具体如表3所示。我们遵从大容量原则，按照出现频率高低的排名从每类样本中选取前11项内容进行比较，得出如表4的结果：
从表3数据我们可以得出：A、B、C三种教科书虽然称谓不同，但其内容安排上有相当高的重合度，从而可以推断出以行政学、公共行政学和行政管理学命名的教科书在名称上具有通用性。D类教科书不仅在名称上与其他三类教科书存在差异，而且在内容安排上也存在着明显的差异。
D类教科书与A、B、C类教科书在内容上的差异主要表现在：1.A、B、C类教科书中高频出现的机关管理、行政领导、行政过程、行政法制、行政监督等在D类教科书里出现的频次相对较少，甚至于零频次出现。同时，在D类教科书中高频出现的绩效评估、战略管理、治理模式、第三部门管理、行政伦理等内容在其他三类教科书中出现的频次相对较少。具体如表5。
D类教科书与A、B、C类教科书在内容上的明显差异说明：（1）就研究对象与范围来说，D类教科书突破了A、B、C类教科书将其主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到非营利组织或第三部门。（2）D类教科书引入了经济学的理论和方法来分析公共管理问题。（3）D类教科书将研究焦点由A、B、C类教科书的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究，这使得战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制及公共管理伦理这样一些在ABC类教科书中没有的或被不受重视的主题成为公共管理学的核心主题[1]。
三、行政学范式转换抑或演进分析
我国学者陈振明教授认为“在百余年的发展、演变的历程中，作为政府管理研究领域的行政学经历了三次研究范式的转换，即从传统的公共行政学到新公共行政学，再到公共管理学的三次重大突破”。[2]这种观点在学界有一定的代表性，我们通过我国行政学教科书的内容变化来考量我国行政学的范式转换。
上述的分析结果告诉我们，A、B、C类教科书（我们通称为传统行政学教科书）和D类教科书（我们称为公共管理类教科书）在内容上有着明显差异，这是否说明了行政学领域经历了从传统行政学到公共管理学的范式转换呢？
“行政学其实是以行政体系及其运行为研究对象的，是在研究行政体系及其运行机制的过程中寻找优化国家与社会公共事务管理途径的科学。也就是说，行政体系及其运行机制就是行政学的研究内容。”[3]在行政学一百余年的发展史上，许多研究者从不同的角度给行政学下过许多不同的定义，区别的关键在于对“行政”一词的不同理解，区别的要点则主要集中在两个层面，即“政治”的层面和“管理”的层面。[4]据此我们把上述四类教材的内容作如下分类：
从表6可以看出：公共管理类教科书与传统行政学教科书相比，其最大的不同是引进了工商管理的技术手段，更加关注行政学的“管理”层面，而对于行政学的“政治”层面，对于行政学的价值观与传统行政学并无二致。“行政学范式”的转换首先是行政学价值观的转变：是奉行效率至上的“管理主义”到坚持社会公平正义优先的“宪政主义”的转变，以及在不同价值观指导下的一系列不同的制度安排。公共管理类教科书在内容上反映出的是：在与传统行政学共同的“管理主义”价值观取向下的不同的制度安排和技术设计。
因此，我们认为，奉行“效率至上”的公共管理学不是传统行政学范式的替代，今天的公共管理学依然坚持传统行政学坚持的“管理主义”的信念，并在此信念的指导下去解决传统行政学未能解决的“谜题”（如效率低下，机构膨胀等），未能实现该学科理论的信念转换，未能彻底放弃传统行政学的基本概念，官僚制依然是行政学的基础，管理方法是泰勒科学管理主义的复兴。范式转换的结构性标志是新的范式彻底取代旧的范式体系，并形成新的科学共同体，坚守新的价值理念，同时这种取代不是累积性的，是旧范式被彻底地放弃和破坏，而不是简单的补充和包容。[5]公共管理学只不过是“新瓶装旧酒”，“管理主义”信念下的传统行政学范式依然是该领域的主导范式。
虽然传统行政范式依旧是政府管理领域的主导范式，但是该范式的“反常与危机”是显而易见的，与工业时代要求相符合的传统行政学范式，在后工业社会的今天，其范式转换是可预见的。以“新公共管理运动”实践为起点，以经济学理论和私营部门管理方法为基础，以“3E”（Economy、Efficiency and Effectiveness）为追求目标的公共管理理论不是完善的公共管理理论，更不是公共管理理论的终点。从20世纪90年代中后期开始，英国、美国、澳大利亚、新西兰等改革先锋国家先后推行了明显区别于新公共管理改革的第二轮政府改革，有学者称为“后新公共管理”改革。此轮改革在理性认同新公共管理“管理主义”价值观的同时，更加关注回应性、公共利益、公民参与等“宪政主义”的民主行政理念，汲取了新公共服务和公民参与理论的民主养分对新公共管理进行价值重构。从新公共管理“效率至上”到后新公共管理“效率优先，兼顾民主”的价值转换路线中可以预见，以实践为基础的公共管理理论，随着改革运动的不断深入，改革思想的不断演进，“效率与民主平衡博弈”的理念，将成为“管理主义”与“宪政主义”钟摆运动的平衡点，成为公共管理理论的核心价值观，以此价值观为前提推动的政府改革实践所催生的“公共管理范式”，将取代“管理主义”价值取向下的传统行政学范式，实现后工业时代行政学领域的范式转换。