制度影响、规制竞争与中国的启示--对规制失灵原因的分析_治理理论论文

制度影响、规制竞争与中国启示——兼析规制失效的形成动因，本文主要内容关键词为：规制论文,动因论文,中国论文,启示论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      近年来不断频发的环境污染、食品安全及各种矿山工作人员死亡等事件不时映入眼帘，令我们对社会性规制的作用机制产生了诸多疑问。梳理、总结并重新审视社会性规制实施效果是我们进一步探索社会性规制作用机制，提高规制实施效果，解决当前社会性规制问题的首要命题。

      一、规制失效的典型表现①

      (一)经济高速增长与规制事故频发

      改革开放以来，在经济增长方面，中国保持了年均超过9%的增长速度，在世界各国中名列前茅，而这个速度是同期世界经济增长速度的三倍。GDP逐年递增，连续超过德国与日本，也使得中国成为仅次于美国的世界第二大经济体，取得了瞩目成绩。然而，中国社会中也充满着环境污染、煤矿事故频发、食品安全等社会问题。更有一些公共安全恶性事件，如地沟油、三聚氰胺奶粉等一连串事件。以煤矿安全为例，多年来，中国煤炭产量位居世界前列，煤炭增产速度在世界矿业史上也是很少见的。如此高速增长的煤炭产量背后，却是频发的煤矿安全事故。近年来，各大媒体上，“矿难”一词频频撞击着人们的眼球与脆弱的神经，一次事故往往造成数十人乃至上百人的伤亡，同时，对国家和煤矿企业造成巨大的经济和财物损失。

      环境污染、煤矿安全等属于社会性规制范畴，但却在中国的土壤中始终难以得到有效治理。以环境规制为例，据《全国环境统计公报(2005—2010)》数据显示，有些指标如全国化学需氧量排放量、二氧化硫排放量分别已经下降；环境突发事件得到较好控制。然而，另一些指标，如废水与工业固体废弃物排放总量却在不断攀升，同时，群体事件屡见不鲜，“癌症村”、血铅超标等问题严重侵害了群众健康。如果从正式制度看，规制机构、规制人员、规制法律等要素在中国都已完全配备，已经建立了比较完善的社会性规制体系②。同时，随着经济实力的积累，也加大了在治理规制投入方面的投入。以环境规制为例，有人大代表指出，根据2013年国务院《政府工作报告》保守估计，近10年环保投入在4万亿元左右。2013年全国环保部门预算达到近40亿元，机构达到13225个，工作人员达205334人，但与之相对的是环境问题仍没有大的改观。因此，环保等社会性规制问题已不是单纯的投入不足问题，其背后蕴含的症结所在值得深思。

      (二)资本强势逻辑与恣意践踏规制

      在实地调研中不时发现，许多违规企业无视，甚至藐视规制执法，使规制体系的存在处于一个尴尬，甚至虚置的处境。例如河南省新安县案例，在由原国家环保总局与监察部挂牌督办的河南省新安县政府违法出台“土政策”案中，河南省新安县政府为加快招商引资步伐，多次出台违反国家环保法律法规的土政策，拒绝环保部门的监管，该县所辖洛新经济工业开发区1996年批准建立后，现有企业100多家，绝大多数企业没有污染防治设施，园区生产、生活废水直接排入黄河支流涧河③。可见，地方政府的招商引资政策，完全沿着“资本强势逻辑④”，忽视广大“沉默的公众”的利益，助长企业违规违法。

      事实上，除了河南省新安县案例外，由于规制机构的执法影响招商引资，地方政府为了发展本地经济，直接裁撤规制机构人员的行为并不罕见(吴卫星，2013)。可见，正式制度中规定的规制独立性及完善的规制体系，在执行中并没有得以很好实施。在公众参与缺失的条件下，秉持“资本强势逻辑”的企业，对于规制机构的执法有恃无恐，其背后便是地方政府各种各样的“优惠”政策。即使假设规制部门没有私人利益，不存在规制部门合谋，面对政府与企业的这种关系，规制体系也只能选择缄默。

      二、规制失效：体系内要素的影响

      环境保护、食品安全及煤矿事故等都属于社会性规制范畴。社会性规制是市场经济发展到一定程度，对“人”的发展日益重视的体现。环境、食品等社会性问题的首要特点是信息不对称，相对企业而言，劳动者与民众往往掌握了较少的信息。信息不对称将使企业拥有一定的信息租金，在消费者搜寻成本较大而信息生产具有巨大外部性的条件下，市场本身不能提供最优的信息量，信息不对称有可能危及市场的稳定与存续。准公共品属性是环境等社会性规制问题的共同属性，个体理性与集体理性的冲突及搭便车的存在，使得个人的选择及行动不能达到最优均衡结果，迫切要求政府干预来体现集体行动，通过政府行政力量以社会性规制的形式解决环境等社会性规制问题。市场失灵是社会性规制存在的一个前提，个体理性与集体理性的冲突则使政府的干预成为一种客观的需求(G.H.Burgess，1995)。社会性规制一方面通过有效降低信息不对称、减小交易成本等途径，推动相关问题信息披露来体现；另一方面则需要通过集体行动的方式提供准公共产品，履行其对有关市场主体的监督责任，解决外部性问题。然而，规制问题的发生是综合复杂的，其作用机理受到规制作用过程中参与主体理性行为的干扰，其实施效果也是充满了不确定性，探究规制失效的影响因素是改善规制问题的首要条件。

      (一)参与人行为的异化

      1.规制客体。理论上社会性规制问题由外部性、信息不对称等市场失灵引起.但其产生却是内外因交互作用的结果。社会性规制是一种外在的约束，这种约束能否促成规制问题的解决，以及在多大程度上有助于解决问题，均不可避免地受到规制过程中相关主体行为的影响。政府规制本身需要通过制定一系列法规、准则、标准，强制被规制企业服从、遵守，并由参与人在规制过程中执行。在煤矿安全规制中，工人的反应行为就会对规制效果产生显著影响，如果给予工人高额的伤亡赔偿金，那么企业自然就会采取较高的安全措施，从此种意义上讲，安全规制与规制治理并无必然关系(Conway & Svenson，1998)，而且风险工作中工资差别的体现也一定程度蕴含着“规制没有存在必要”的结论。对企业来说，社会性规制行为将会提高企业的规制投入，以此预期带来良好的规制效果，然而，理性的企业将会把市场结构与消费者反应纳入其决策框架内，构成其约束条件，企业的理性行为将会使得规制成本转嫁，除了产生额外的成本，规制并不能得到有效改善(Afsah，Laplante & Wheeler，1997)，最终损害社会福利。另一方面，旨在减小信息不对称的规制政策，如强制信息披露政策(Badrinath & Bolster，1996)，企业会根据信息披露规则做出对其有利的选择，对投资行为进行调整，在一定的需求结构与市场竞争状态下，企业的这一调整有可能偏离社会最优均衡状态，规制治理并不一定能够达到预期效果(S.L.Stafford，2007)。

      2.规制主体。规制机构通过委托代理关系获得执法合法性，其职责是纠正市场失灵，限制企业非合意行为，即：达到规制得以建立的公共利益目标⑤，然而，规制机构的“经济人”属性也不应忽视，如福利待遇、人格尊重等正当需求。“经济人”属性一旦异化，突破合理限定，就可能演化成规制机构的部门利益，导致规制机构目标函数中公共性与自利性的失衡。此外，规制博弈过程中各方力量势力的不同安排，也会导致目标函数的变化(Gray & Deily，1996)，甚至引起规制合谋的产生(聂辉华、李金波，2006)。长此以往，部门利益就会固化，规制部门就可以借组织名义进行活动，侵蚀公共规制权利，做出与公共利益目标相悖的规制行为，自然不能取得良好的规制效果。

      (二)规制机构设置与规制工具选择

      1.多重规制问题。理论上讲规制机构是非政府公共机构，主要参与规则制定，也包括事实调查，监测，判决和执行等职能。规制机构应当具有独立偏好，具有一定自治权，其自治程度与行政授权、偏好独立性及实施规制政策能力有很大关系(D.Levi-Faur，2011)。实践中，规制对象往往具有复杂的多维特征，往往每个规制对象将面对多个规制机构，多个规制机构的竞争可能也会影响规制的执行效果。有研究通过模型解释了现行规制结构的形成机理，研究结论表明，对于单一规制，规制机构之间的竞争降低了规制对象的负担(E.Kane，1984)，后续也有实证研究支持了这一结论(Kupiec & White，1996)。同时，一个规制对象面临多个规制机构，很容易导致规制重叠，责权不清晰，这也就给寻租设租提供了较大的空间。一方面，寡头结构下，规制机构将会更加具有对权利争夺的激励，故意设置条件制造资源短缺，导致各规制机构巧立名目，意图更直接地控制有关规制对象。另一方面，规制对象若要进入某个行业，加入规制博弈需要满足相关规制标准，其结果就是寻租最高的企业获得规制的准入进入市场。从社会整体来看，规制除了增加成本外，仍然可能无法有效发挥作用。

      2.规制工具选择。规制工具可以分成：标准设定(直接性规制工具)、过程监控(直接性规制工具)⑥、经济性规制工具⑦，规制责任以及其他一些软约束等规制方式(Kuik & Osterhuis，2008；D.Styles et al.，2010)。直接性规制工具主要指通过指令、监察等行动直接规定相关企业采取某种行为的规制方式。经济性规制工具则是以经济性手段引导企业采取行动以适应社会性规制的客观需求。采用经济性规制工具时，规制机构并不直接参与执法，而更多的是充当调节、协调的角色。有大量文献就直接规制工具的作用效果进行了分析，IPPC是最具代表性的直接性规制工具，大多研究指出其显著有利于规制效果的实现(Mirasgedis et al.，2008；Styles et al.，2009等)，但也有文献对这一结论提出质疑，指责直接性规制工具不能带来持续的规制改善(M.D.López-Gamero et al.，2009等)。与直接性规制工具相比，经济性规制工具的影响更加广泛，且其实施成本较低，可以为持续的规制改善提供激励支持(Hemmelskamp，1999)。理论上，基于市场的经济性规制工具更能带来规制效率的提高，但受竞争约束、寻租等制度因素的影响，经济性规制工具的分配效率在实践中也受到极大约束(Palm & Larsson，2007)。关于其他软约束规制工具的分析可以分成两类：一类认为软约束的规制工具发挥了正向积极作用(Arimura et al.，2008)；另一类研究则指出其并没有发挥显著作用(Barla，2007；Iraldo et al.，2009)。以上文献研究表明，规制工具的选择一定程度反映了规制机构的偏好，而规制机构的偏好又最终影响了规制的最终作用效果。规制实施时，无论何种规制工具，均需要依托相关规制对象充分、可验证的数据才能获得稳健的结论。这些数据的充分性与真实性对规制实施及调整至关重要，同时，数据的获得以及规制实施的过程无一不受到其他规则、法律、习俗等要素的制约。

      (三)规制失效后的规制治理(Regulating Regulation)

      单从规制机构、规制工具等视角进行孤立研究，可能无法获得更加稳健的结论，更加综合的视角审视则显得非常必要，如规制体系。社会性规制体系包括制度规范、决策机制、参与人员等内在要素(D.Drezner，2007)。对规制体系的分析大多与规制产生、规制改革、制度变迁等内容有关，也同规制体系对规制实施的影响机制有密切关系(D.Levi-Faur，2011)。规制屡屡失效与规制合法性考察是进行规制体系研究的主要出发点。从规制体系整体看，规制失效主要来自两个方面：一是社会性规制体系行政控制的软弱性；二是社会性规制体系以特定规则指导市场主体的能动性。其中，第二点主要针对社会性规制体系应该具备怎样的信息与能力，才能科学指导市场“应该做什么？应该怎么做？”的问题。然而，规制体系遵照的相关要求大部分与具体对象联系在一起，具有明确的范围、责任及惩治措施。从社会整体看，所有规制制裁都具有一定代价，更严重地说，规则制定、无序执法等大多规制行为具有强烈的形式主义色彩，产生了太多不必要费用。而在规制另一方，企业敌对行为可能也会产生社会福利损失⑧。

      在规制体系受到种种质疑与批评时，规制治理理论得以迅速发展(宋敏，杨慧，2012)。此时规制理念得以扩大，不仅包括规制内容，规制治理、规制激励设计也包含其中(Bernardo，Carlo & Laura，2011)。与规制内容明显不同，规制治理提供了限制规制者行为的规则，并提出了解决矛盾问题的一些机制设计。但这一机制设计并没有给出具有实质性的建议，而又会产生谁来规制“规制规制者”的问题。面对规制体系的影响，文献提出许多解决途径，如放松规制、对规制体系进行瘦身、进行规制影响评价等措施(Croley，2008；Baldwin，2008)。然而，有一点不能忽视，规制作为一项制度安排，其作用效果难免会受到其他制度环境的影响。规制对社会性问题的决定并不是外生的，而是内生于制度环境内，孤立地分析规制失效问题都极可能得到不可靠的结果，其研究结论一般而言是站不住脚的。

      三、规制竞争：制度影响的一个典型表现

      一切经济现象都是政治制度现象的体现，在社会性规制问题上，制度环境与规制内部问题是平行的。“社会的政治的制度创造了一个‘治理结构’，它使社会能瞬时、立即处理随时发生的问题，并使经济、政治权利保持一定程度的连续性”(B.R.Weingast，1993)，因此与规制配套的制度环境应该是影响规制实施，导致规制失效的关键因素。现实规制作用链条中，影响规制作用的各种要素总是交互到一起，互相作用与影响。这些要素具有一个共性，都受到制度性约束。制度环境包括体制安排、运行机制等正式制度与非正式制度，可以说与规制系统并行运行，并影响规制作用机制的发挥。

      (一)制度约束分析思路的转变

      自R.H.Coase(1960)之后，学界展开对企业内部的分析，不止一次发出“企业到底是什么”的疑问，历经科斯、德姆塞茨、阿尔钦、威廉姆森以及诺斯等经济学者后，现在基本趋于达成一个共识，即企业是员工、管理者、土地、资本等要素的组合，其本质是一个契约结构。之所以存在企业，是因为通过企业这个组织形式可以减小交易成本，一定程度上是对要素市场的一种替代。在企业内部，由于长期契约的存在，要素市场的价格信号几乎不能发挥作用，但这并不意味着众多要素组织到一起就只会有一个结果。要素组织形式的不同，会产生不同的经济绩效。要素组织形式一方面包括新古典经济学(芝加哥传统)的边际理论与均衡，另一方面还包括企业内部要素的产权模式等一些制度性的内部规则。Jensen & Meckling(1979)构建了企业的生产函数为：Q=

(L，K，M，C：T)，式中Q表示产出，L、K、M分别表示劳力、资本与原材料。一个主要变化是，C、T与R的引入：T代表与生产有关的技术和知识状况。C表示组织形式的选择集(相对于新古典的技术选择集)的一个综合标志。而R则是一种外部规则，是一些制度变量。

      通过改造生产函数，Jensen & Meckling(1979)力图说明：制度安排通过影响企业可用的内部活动规则的幅度，影响人们的行为和企业的产出。制度安排可以改变从事经济活动的机会成本，变相调整市场的经营选择集。新的规则还可以改动要素相对价格，进而影响市场主体的资源配置决策，制度安排是除资源配置、技术进步之外更为重要的一个要素。詹姆斯·布坎南(2000)认为，亚当·斯密曾经一定程度成功地使大家相信，在一些普遍性的行动规则范围内，自利活动会促进共同体内所有人的普遍利益，然而在集体选择中，必要的制度规则可以保证共同体利益最大化，缺少制度规则约束，个体的自利活动可能会产生零和博弈。

      如果将社会性规制视为制度的一种存在，将政府与市场作为统一体，分析规制制度、法律法规、风俗习惯等非正式制度之间的相互作用过程及其均衡结果，从而摆脱了政府—市场的二元对立线性框架(张红凤、杨慧，2011)。将社会性规制的分析置于更加宏观的视角下，分析规制与其他工具及其交互作用，对环境等社会性问题治理效果的探索与比较，可以揭示制度影响对规制问题的影响。制度的相互制约是一种客观必然。单独进行社会性规制内部关于工具、体系等的分析，不能真正探求关于规制作用的内在机制。规制的运行除了受参与人的理性行为、工具选择等因素影响，更受到与之并行的体制、机制等制度环境的制约。社会性规制产生于对市场失灵的治理，规制的发挥作用至少需要几个显著的特征：独立、公正、透明、专业。实践中，这些特征需要通过各种制度安排来体现，主要包括法律体系、监督系统、规制机构的存在性、独立性与协调性(Bernardo，Carlo & Laura，2011)。某种意义上，合理的制度安排才是提高规制治理质量与效果的前提。各项制度安排对社会性规制的影响受其要素特征、原始禀赋等因素影响，规制绩效研究中不能忽视其他制度环境的外在影响。只有将特定环境下制度安排通盘考虑，才能对社会性规制效果及其作用机制有一个科学的解释。

      (二)制度环境影响规制运行的内在机制

      1.对规制独立性的拷问。独立性一直是规制体系构建的一个重要原则。独立性意味着，规制体系不仅与被规制企业、消费者等利益相关者保持距离，同时也要同行政管理部门隔断联系，独立行使规制权利。建立独立规制体系的理论基础有许多，其中主要有规制俘获(Regulation Capture)和规制勒索(Hold-up Problem)两大理论。规制俘获假设利益集团游说规制机构以争取有利的决策。规制勒索则假设规制机构利用有利位置，向利益集团获取利益的过程主要发生在网络性产业中。规制的独立性可以发挥其专业、灵活性、权威性，并可以降低决策成本，有利于降低规制中的长期承诺问题(马英娟，2007)。在上文已经列举了种种规制问题，如果归到一点，都是规制独立性缺失问题。仿佛只要提出一个建议，即“建立独立的规制体系”就可以解决这些问题。不可否认的是，独立的规制体系是我们长期需要致力于构建的目标，然而，就当下而言，深刻理解当前的规制现状，除了独立性这一点外，其他的问题也很重要。

      从全球来看，独立性是每个经济体追求的理想规制目标，但又很少有国家在真正意义上将规制完全独立于政府、企业以及消费者⑨。独立性较高的规制体系大多直接向国会负责，但其行为则难免会受到政府的制约。发展中国家普遍行政力量较强，规制完全独立的例子更是少见。可见，具体分析规制问题时，有必要撇开规制独立性，探析规制的实际运行。通过规制运行内在机制的解析，来解释有关现象，并为求解相关问题提供有益的建议。

      2.制度环境对规制运行影响的内在机制。假设规制完全独立性不能保证，社会性规制的实施效果将显著受到制度环境的影响。围绕社会性规制可以从两方面来梳理所处的制度环境：一是来自历史的制度变迁；二是来自当前的规制授权。从历史的角度看，需要拷问社会性规制的制度变迁，探究其形成、发展及演变的历史，以及变迁过程中相关利益的关系与内在影响。从当前规制授权来看，则需要探究当前规制权利来自什么部门及部门的行政偏好。

      社会性规制的诞生并不是天然的，其产生按照理论上讲是对市场失灵的补充。但现实中，社会性规制体系的建立形形色色，有的是完全“无中生有”，有的则是“改头换面”，有的则是“职能变革”。从一个点来看，不同来源、历史的规制体系具有相似、甚至相同的职能架构、法律体系以及专业人员，理应产生同等的规制效果。但是按照制度经济学的相关理论，由于具有不同的发展历史、发展阶段、文化习俗，不同来源的社会性规制体系在一定阶段具有不同绩效。制度经济学家看来，制度变迁过程中路径依赖是普遍存在的，其主要产生同于几个因素：制度变迁中的沉没成本；新制度建立的学习效应；不同制度间的协同效应；旧有制度拥护者的利益集团约束。因而，作为制度变迁的社会性规制也会遇到以上路径依赖问题，而这些问题本身比体系的架构更能深刻影响社会性规制的实施⑩。从这个视角看，社会性规制变迁过程中，相关主体利益变化、制度环境的不断演化等都是分析社会性规制问题的可能破解点。这些导致路径依赖的因素就是当前社会性规制实施的交易成本，这一成本可能不像劳动、资本等那么可视，但其对社会性规制实施的影响可能更加深远，是探析社会性规制实施效果时不能回避的关键命题。

      同时，从静止的视角看，社会性规制的实施还需要考察其上游的授权主体。社会性规制的授权大多来自政府(也有部分国家来自国会)，那么政府的执政偏好将必然影响社会性规制的运行。政府的执政偏好是法律规定、体制安排、内部监督、外部监督、市场力量等各方要素均衡的结果，这一偏好直接决定了社会性规制体系的目标及其采取的规制行为，并最终体现在规制决策中。规制决策将直接影响被规制企业、公众及其他规制相关者，并由相应主体反馈至政府。甚至在一定制度环境约束下，规制决策将成为政府相机决策的政策工具，作为政府实现特定战略目标的软实力，规制实施效果必然受到影响。

      从微观经济机制上来看，无论是历史制度变迁的纵向考察，还是静止考察规制体系周边的制度环境，制度因素都将进入相关参与人目标函数(11)，影响决策行为。从规制机构来看，在独立性不能保证的前提假设下，规制机构的目标函数中不仅包括政府的偏好，还包含规制机构本身制度变迁的历史因素，进行优化行为决策时，规制判断的边际水平将受到相关因素的影响，其与最优规制决策结果的差距，将取决于具体的制度安排与历史环境。从规制结果来看，企业与公众的效用水平则直接取决于规制机构的决策结果，但同时会通过延续链条向政府反馈，并在下一轮规制过程中进行调整，其调整的结果不仅取决于政府的偏好，还受相关主体信息反馈渠道等因素的影响，而这一过程的本质也是制度环境的优化问题。

      (三)制度影响规制运行的典型表象：规制竞争

      制度因素通过纵向历史与横向现实两个方向影响着规制体系的运行及其结果，作为一个具体的制度影响的现象，规制竞争在国际间或者国内区域间都普遍存在，也是本文分析中国现实社会性规制问题的基本观察点。

      1.规制竞争I：全球贸易约束下的规制行为。社会性规制往往增加企业成本，影响企业竞争力，但也有可能促进技术创新。规制对企业、产业发展的影响，受企业特征、发展阶段、区域发展特征等因素的影响，但规制对企业的影响确实是客观存在的(Berman & Bui，2001；Kumbhakar & Sarkar，2003)。全球化贸易竞争约束下，为获得国际竞争力，政府可能会动用规制这个砝码实施主动的战略调整，政府可以主要通过三个途径调整社会性规制获得竞争优势：一是通过调整规制标准影响交易，政府可以通过降低劳动成本，以限制外来企业的进驻，提高本地产品的需求量；二是可以通过影响投资而不是交易，以资本的引入为基准进行竞争，这一模型需要一个关键的假设即劳动力禀赋基本是固定的，当然，在公共选择模型下，规制扭曲的发生也会受到许多条件的限制(Bagwell & Staiger，2004)；三是为了治理投资波动与非自愿性失业，政府可以通过税收进行调整，但是限于政府的有限信息，难以设计出最优税收水平，因而政府可能会动用环境标准等规制工具达到这一目标(A.Goolsbee，1998)。

      规制成为政府进行全球竞争的一项菜单选项，但其却与传统的税收政策、财政政策及关税政策等调控政策有明显区别，实践中也很难获得关于政府如何利用规制政策在国际竞争中取得竞争优势的经验证据。理论模型可以为此提供一个补充分析，通过理论模型可以抽象刻画规制作为竞争工具的作用机理及均衡结果。有研究已经指出，在全球竞争约束下，各国政府(及其规制机构)通过对进口企业施加严格规制政策的贸易保护主义不是降低规制标准，而是提高规制标准(D.Drezner，2007)。在实际研究中，在全球贸易竞争约束下，发达国家贸易挤占环境、健康等规制问题的案例极为罕见。

      无论是向上调整还是向下调整，规制作为调控政策实质上是一项规制竞争行为。作为一个基本假设，一个问题是，全球贸易约束下规制合作是否存在？如果存在，对规制实施的影响又是如何？J.Urpelainen(2010)以包含贸易和投资的现代李嘉图模型为基础，分析了全球化贸易竞争对规制的影响，该文的一个贡献是突破了以往仅仅进行单边政策效果研究的传统，探索综合规制竞争和规制合作两种作用机制，给出了全球贸易约束下可能提高规制标准，而不会降低规制标准的实施动因。在发展中经济体中，如果贸易竞争压力提高了社会性规制的外部性，那么不进行规制的成本将得以提高，而且出于贸易保护的考虑，当事国也有提高规制标准的动机。在发达国家中，由于产业较为发达，贸易竞争往往不会提高规制成本，全球贸易竞争对其社会性规制的影响效果并不显著。同发达国家相比，为国际竞争而扭曲社会性规制的现象在发展中国家中较为普遍，甚至可以将两种经济体产业结构的差异归结为规制的差异(12)。因而，在发展中国家，社会性规制的目标虽也存在弥补市场失灵的考虑，但其实质上却是作为一种政府的调控工具存在，是其实现特定政治目标的工具手段。

      2.规制竞争Ⅱ：经济体内部制度环境的影响。除了国际间的贸易竞争外，在经济发展目标驱动下，一国内部地方政府之间的竞争也是普遍存在的。关于地区竞争可以分为两类：蒂布特模型(Tiebout Model)与税收竞争模型(Tax Competition Model)。传统的蒂布特模型认为拥有经济自主权的地方政府会调整财税政策以满足流动的人口与资本，由于每个个体均可以根据自己的偏好找到自己的区域，因而市场可以靠自发力量提供公共品使其达到最优结果。税收竞争模型往往假定消费者在区域间流动性较弱，而资本在区域间流动较强，地方政府通过税收提供公共服务，而税收又须通过对劳动和资本进行征税得到。

      现有研究文献将环境等社会性规制作为竞争标的物进行一国内部区域竞争的研究并不多见。D.Charny(2000)的多区域间规制竞争框架假设每个地区都可以制定劳动力标准。David Charny教授讨论了五种政治标准下规制竞争的影响与分配效应，还描述性地提出了规制扭曲(Regulatory Distortion)概念以区别于由于正常Tiebout机制产生的规制结果。除劳动力标准外，环境税、灵活的规制政策等均可能成为政府控制的工具手段(J.Friedman et al.，1992；A.Levinson，1996)。J.Friedman et al.(1992)使用美国1977年至1988年间外商企业投资的有关数据进行政府调控工具对外商企业选址影响的实证研究。在他们的研究中，除工资率、劳动力供给、税收等因素与企业选址有很大关系外，规制因素对企业选址也有显著的影响。

      可以说，关于经济体内部规制竞争的思想主要来自税收竞争模型，地区间关于经济发展或者资本争夺展开的竞争，最后将引致规制竞争。本文认为，社会性规制其实质是一种“调控政策”，根据这一观点，工作场所安全、食品安全以及劳动力成本都是政府的政策工具。

      四、中国式规制竞争形成的制度基础

      制度影响规制运行通过两个方面：一是规制供给方面即横向观察规制体系所处的环境；二是透过制度环境的演变，观察规制体系的产生及其演变。观察中国实践，规制供给与制度环境的演变具有内生性，而这一内生性决定了规制的产生路径与西方完全不同。反映到制度环境中，中国典型的强势政府特征与政绩考核体制一起产生了地方政府竞争，是导致规制系统弱化的重要因素。

      (一)规制供给与制度环境的内生性

      仔细观察转型期中国规制供给的制度变迁，将呈现特别有意思的内容。我们将会发现，中国规制制度设计及其制度安排与经济社会发展目标具有显著的内生性，这与中国的政治传统及转型阶段具有紧密联系。计划经济体制约束下，公有制一家独大，行政机构与企业经营混为一体，整个国家更像一个大企业一样。而市场经济改革后，新的政治规则要求将管理、经营与监督分开，从而产生了政府规制，也就引发了包括电信、民航、金融、安全卫生等领域经济性规制化改革。这一改革一方面弱化了行政干预经济的能力，另一方面强化了公共利益以及公平性等方面的考虑(沈宏亮，2011)。随着经济社会的发展，制度调整成为适应发展阶段实现发展目标的必然选择，此时，社会对工作安全、卫生及环境产生新的需求，规制体系逐渐在旧有的制度下应运而生。中国的规制产生过程与西方有所不同，西方是由无到有的过程，是政府不断补充完善市场的过程，而中国的规制体制建设更多的是一种放权调整的过程，是从旧有体制转变职能调整而来。

      规制制度的内生性特征符合制度变迁的基本理论，但其也受路径依赖的深远影响。除非进行整体推进，否则任何单一制度的调整都很难取得理想效果。这是因为，各项制度间相互渗透、相互影响，且受到个体及组织适应性学习过程的作用。中国社会性规制变迁到当代已经具有基本成熟的架构和系统体系，但这一新的制度变迁带来的边际作用效果却受到大的制度环境制约，制度惯性与既得利益团体的阻碍力量严重影响规制的实施。传统制度架构与社会性规制的摩擦效应将使得规制执行成本较大，影响规制实施效果。

      (二)政府的强势与规制的软化

      从社会性规制体系的构建来说，中国与国际上其他国家，尤其是美国并无多少差异，很多正式指标甚至还处于世界前列，但实施起来，规制制度却比许多国家落后很多(卢现祥，2011)。根据奥尔森(1995)的定义，政府可以分成两类，强势政府和强化市场型政府。强势政府中，政府权力极大并且缺乏一定的制约，政府控制的资源多。当一个政府有足够的权力去创造和保护个人财产权并且可以履行承诺，且政府的行为也受到约束，私人合理权益不受侵犯时，政府则可以称为强化市场型政府。强势政府具有强大的资源集聚能力，在经济发展初期具有重要作用，这也是学界解读东亚经济发展模式的一个重要视角。但强势政府的一个重要影响就是导致很多正式制度的软化(卢现祥，2011)，一定程度上讲，规制软化就是强势政府影响的一个重要体现。

      就中国而言，一方面市场经济体制还处于建设阶段，尚未完善成熟；另一方面受长期计划经济体制的影响，服务型政府还未完全建成，生产型政府的职能尚未彻底改革，尤其是执政思维转变需要慢慢展开，在政府体系内部，自我约束机制缺乏。中国的高速经济发展的主要特点是市场经济制度的建立要根据国情与改革中形成的政策、规制约束等做出制度创新安排。随着经济的发展，市场化水平得以提高，政府主导投资与经济发展的力量并没有减弱，反而有可能进一步强化。政府往往着眼于短期紧迫问题，容易忽视中长期深层次问题，忽视结构性问题。就是在这种强势政府及生产型政府的制度约束下，正式的规制标准、规制过程及规制执行容易被异化，沦为经济发展及特殊利益集团的工具。

      有效民主和法治制约的缺乏，某些利益集团就可以充分利用规制工具追求自身利益最大化。转型期的中国，社会急剧变化，利益结构变化几乎每天都在发生，利益集团的形成乃至抱团形成阶层，甚至影响到政策，更加促使规制制度得以弱化。规制制度的软化必然产生经济效应，其中最明显的是分配效应，会使社会福利在政府、企业及消费者间进行流动，而流动的结果往往是地方政府和企业获得非正常收益，消费者利益受损。从整个社会来看则是带来规制问题的恶化，产生社会福利净损失。

      (三)政绩考核方式与地方政府竞争

      前面讨论了规制竞争产生的影响因素及其产生机制，中国的规制竞争呈现什么状态，是否与前面讨论的问题具有共同特征？回答这些问题，需要从中国经济发展的特征来出发。改革开放之前(1949—1979)，中国实行的是计划经济，整个经济体类似于一个大的公司，地方政府将大部分收入上缴中央政府，中央政府拥有绝对的权威，此时不存在地方政府的政策执行力问题。改革开放之后，中央与地方的关系开始发生变化，分权体制建立后中央政府的行政和经济资源的减少导致中央政府无法充分控制地方政府，中国各级政府间的复杂的、多层的委托代理结构使得中央政策难以得到有效贯彻，其中干部的能力带来的影响最大(13)。长期来看，中国政府正日益放开其对经济发展的直接控制。然而，地方政府仍然具有土地供给、优惠政策实施等丰富的调控选择集，与前面关于强势政府的讨论一起为地方政府干预经济社会发展提供了可能。

      目前的政绩考核方式，工作实绩的绩效指标就是GDP的增长率，GDP增长率仍然是考核的核心(14)。政绩考核与晋升体制使地方政府干预经济成为一种必要，供求两方面因素的约束促成了中国式的地方政府竞争机制，其基本特征是“赢家通吃”、“零和博弈”特征(周黎安，2004)。在严格户籍制度，民众表达偏好途径偏离，履行权利受到制约等因素存在的条件下，这一竞争机制表现为瘸腿的、单一的资本“用脚投票”。可以说，分权体制约束下地方政府竞争是转型期中国经济社会发展过程最典型的表现形式之一。中国式地方政府竞争将不计社会性规制与公共利益，推动经济增长。社会性规制执行难以获得独立性，其实施机制受限于地方政府复杂的施政目标，难以取得良好效果(秋风，2010)。

      地方政府竞争的制度约束下，地方政府的偏好使本辖区的规制比其他辖区更为宽松，通过规制在区域间的这种差别，使本地企业及拟进入企业享受规制软化外部性带来的利益，间接地降低私人生产成本，这样一方面使本辖区企业具有表面的“市场竞争力”，扭曲市场竞争机制。例如，地方政府职能的内容之一是履行环境规制职责，克服企业生产的污染带来的外部性。但是，地方政府通过采取容忍，甚至协助隐藏信息的行动，可以降低区域内相关的私人成本，使本辖区企业获得相对的非生产性竞争优势，但其结果却是促使规制制度的软化，导致规制失效。

      不难发现，以上关于中国规制制度与制度环境关系问题的论述，隐含着一个既定结果：规制独立性不够，这与之前本文关于制度影响规制运行分析是一致的。面对规制不够独立的问题，很多人就会给出直接的建议：构建独立的规制机构，但是却对如何构建独立的规制机构难以给出具体的建议。需要思考的是，即使是现在的社会性规制机构在法律规章及行政程序上都已经具备了明确、法定的独立规定，也就是说在正式制度框架内，规制的独立性已经得以确立，但仍然不能取得良好的规制效果。回到本文的出发点，这一切的重要影响因素在于非正式制度。在中国，任何一项具体的制度安排均需要考虑其出发点、依托力量及可能受到的其他制度的影响。此外，法治环境与有效民主的相对不足使许多非正式制度的影响不能得到有效制衡。

      五、结论与启示

      从观察环境污染、食品问题及煤矿安全等事故频发现象出发，本文归纳了规制失效的主要表现。结合有关文献，本文首先分析了社会性规制失效的基本表现，进而从规制体系内部寻找可能引起规制失效的因素，在此基础上，引入制度环境，总结制度环境对规制实施的影响，并对规制竞争进行重点分析。社会性规制的良好作用，不仅需要正式制度的构建，在一定条件下，非正式制度更能发挥关键作用。就起源来看，与欧美不同，中国的社会性规制供给与制度环境变迁呈现鲜明的内生性。中国制度环境约束主要体现在强势政府、GDP核心的政绩考核与晋升机制，综合形成中国式地方政府竞争，本文认为地方政府竞争是理解中国社会性规制弱化的关键要素。

      研究表明，社会性规制的良好发挥，不仅需要健全、完善的社会性规制体系，还需要与之相适应的体制、机制等制度环境。探究社会性规制实施与预期目标之间背离的诱因时，规制机构、规制工具等可能会对规制实施产生影响，但制度环境对规制实施的影响却不容忽视。现有研究大都将规制失效的矛头指向“规制无效”，力图撇开其他要素重建规制体系或者重新设计一套运作规则进行社会性问题治理，却对制度因素尤其是非正式制度因素的影响甚少提及，本文为此进行了详细的分析。为提升规制效果，可以从内部安排及外部制度两个方面综合考虑，不仅要关注正式制度安排的规制独立性，更应当关注影响规制效果提升的举措，如改善政绩考核内容、打破当前地方政府竞争规则，进一步地，还应完善外部监督，健全有效民主，完善公众参与规制决策、进行行政评价的路径，只有采取类似内外兼修的措施才能从根本上深化改革，提升社会性规制效果。

      (1)从根本上应当减少政府对市场及经济发展的干预，政府应当着重服务型政府建设，提供优质的社会公共服务。未来的经济体制与政府机构改革中，应当始终坚持“市场力量的决定性作用”(15)，市场能够做到的，政府坚决不要伸手干预，市场不能做好的，也应当更加谨慎的思考，政府能否做得更好？一切的经济社会运行首先从市场力量角度来实施完成，切实把政府的责任调整到服务与适当的宏观调控上来。

      (2)将规制外部性内部化，合理引导规制竞争。关于社会性规制问题，中央与地方有不同的行为偏好。在中央的视角下，规制并不存在外部性，规制的边际提高均有利于国家的规制环境改善。而在地方层面，规制则具有明显的外部性。在蒂伯特竞争机制下，一个地区提高规制水平时，会带动其他地区也提高规制水平。那么，这一外部性就属于准公共物品，如果由市场来生产则将产生供给不足的问题。由此，在未来的改革中，应当尝试设计有关机制，使这一外部性内部化，提高各地的规制水平。

      (3)当前改革的当务之急，是重建政府绩效考核体系，科学制定成果考核清单，切实完善细则，使政府机构与官员的考核更加规范化、科学化，减少人为因素的干扰。当前的官员政绩考核的核心依然是GDP，这就为地方政府不顾环境等社会性规制问题发展经济的行为提供了可能。目前，除了组织处罚外，还没有对地方政府行政干预规制问题的行为进行明确要求及处罚，这就使得此种干预行为成为非禁止行为，责任主体虚置，客观上也助长了此类行为的蔓延。因此，除完善地方政府绩效考核体系外，还应当对影响社会性规制问题的行政行为给出有效处理，可以考虑对此进行立法，从法律的层面给出禁止性选项。

      (4)健全有效民主，完善公众参与规制决策、实施规制监督的制度安排。任何一项含有公权的制度安排，内在都隐含着相关的权利制约与监督，规制也不例外。社会性规制涉及规制主体(机构)、客体(企业)、公众等多个参与人的博弈过程，当前规制过程及后续处理中，公众的势力非常弱小，极少看到公众参与决策及监督的事例。从规制制度的发展来看，公众的参与是必然的发展趋势，要坚持走群众路线的方针，而在未来的规制治理中应当发挥决定性的作用。

      (5)从规制本身建设来看，可以依托本轮改革重塑社会性规制的独立性与权威性。在正式制度层面，虽然有法定的规定明确规制机构的独立性，但大多规制机构在事实中仍然挂靠地方政府，实行双重管理制度。作为地方政府的一个职能部门，部分社会性规制机构的经费大多来自地方政府，因此在规制政策裁定与规制执法过程中很难保证规制机构秉持客观姿态，往往为规制竞争的产生提供土壤，带来规制失效。

      综上，当前政府对经济发展依然具有一定的主导能力，市场微观主体的行为难免受到复杂目标约束下地方政府的干预。一味强调规制机构建设并不能解决中国的社会性规制问题，社会性规制体系内，政府不仅充当监督者、管理者，还承担促进经济发展和维护社会稳定的职能，或者说，政府兼有规制者、经济发展与兼顾公共服务的目标。而法治的薄弱，行政力量的强大，使得规制实施力量比较弱小。有效的规制不仅需要独立的规制机构，还需要从政治绩效考核、公众参与、政府干预经济等方面进行制度完善。

      对匿名审稿人提出的宝贵修改意见，在此表示感谢，文责自负。

      ①如非明确说明，本文所论述的“规制”仅指环境规制、煤矿安全规制、食品安全规制等社会性规制。

      ②关于规制体系完善的详细分析可参见：韩超，2012：《社会性规制扭曲的形成及其治理》，东北财经大学博士论文。

      ③《环保总局监察部公布第二批挂牌督办环境违法案件》，转引自：吴卫星(2013)。

      ④所谓资本的逻辑是指追求利润、让自身增值的资本的本性，它把包含人格在内的一切东西贬低为追求利润的手段，同时在生产过程中又尽量削减费用(吴卫星，2013)。

      ⑤自Stigler & Friedland(1962)以来，规制公共利益目标假设经常受到学界批评，但谁都无法否认这一目标是规制得以产生的最根本动因。

      ⑥如产过程中关于安全投入、环境污染中关于产出投入要素与排放要求等。

      ⑦如税收、排污权交易等经济性政策工具。

      ⑧敌对行为本身就产生社会成本。规制执行对创新等产业发展的影响也是社会性规制影响社会福利的一些表现。

      ⑨下文引入的全球贸易间的规制竞争就是典型的规制不完全独立的例子。

      ⑩当然，从长期看，路径依赖效应将会逐渐减弱，但这一观点无助于解决当前的棘手问题。

      (11)关于微观机理的解释，作者认为需要结合具体的制度进行分析，在其他系列论文中给出了一定解释。

      (12)Bergoeing，Loayza & Piguillem(2010)研究指出，大多数发展中国家仍然依靠廉价劳动力进行生产，人力资本缺乏、技术落后，而发达国家的发展依靠高新技术推动，两个经济体的差异中有75%可以由规制差异来解释。

      (13)A.Wedeman(2001)研究指出，即使各级政府官员中95%是合格的，由于每一级政府都有不合格的干部，最终中央命令能正确传递到地方的概率仅为77%。

      (14)1998年《党政领导干部考核工作暂行规定》第三条规定的考核原则之一是注重实绩，且是最核心的原则。“注重实绩”的具体解释是：“地方县级以上党委、政府领导班子的工作实绩主要包括：各项经济工作指标的完成情况，经济发展的速度、效益与后劲，以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度。”

      (15)所幸的是，十八届三中全会已经将市场力量视为决定性因素，凸显了政府改革的决心，如果改革决定得以成功实施，我们有理由期待一个较为良好的规制效果。

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