农村信用社产权与内部治理结构优化的制度经济学分析，本文主要内容关键词为：农村信用社论文,经济学论文,结构优化论文,产权论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近两年的深化农信社改革工作，经过各级政府的推动，取得了很大的成就。在产权制度、组织模式、管理体制、内控机制、经营效益以及支农服务等方面，比改革前都有了较大的变化，这些变化为下一步改革的深化奠定了良好的基础。但是，就新时期改革实践情况而言，形式上的变化较大，实质性的问题尚未从根本上触动。本文力图从制度经济学的视角对农信社内部治理结构方面的有关问题提出几点有益的借鉴。
一、农信社产权改革的制度成本分析
新制度经济学认为，体制变革的动因及改革能否顺利进行，通常假定处在变革中的人们是理性的经济人，他们理性地追求自身利益的最大化。改革的效果能否顺利实现，取决于下列条件能否成立：
Rn/(Ro+Rc)>1
上式中，Ro为旧体制的净收益(旧体制总收益减去体制的运行成本)，Rn作为改革目标的新体制的净收益，Rc为改革过程中发生的额外成本(区别于体制运营的成本)。显然，只有当Rn超过Ro与Rc之和时，有关的当事人才会支持并最终进行改革。我国农信社的改革是一个渐进式改革的过程，改革当事人所面临的体制往往是那些趋近于但是又区别于改革目标的过渡性的体制，它们对于改革进程有着很大的影响，因而有必要在上述的公式中考虑加入一个过渡性体制的净收益Rt。由中心极限定理可知，可以将Rt看成是趋近于并且最终等于Rn。根据改革中所遇到的阻力和费用的差异，改革过程中发生的成本Rc可以区分为经济改革成本Ec、制度改革成本Ic和社会成本Sc三部分。进而，可以将上述成本公式修正为：
Rt/[Ro+(Ec+Ic+Sc)]>1(其中，Rt→Rn)
通过对上述公式的分析，我国农信社改革大多是政府主导下的强制性制度变迁的结果，决定了其改革成本的构成因素相当复杂。农信社改革的直接成本主要包括为实现“花钱买机制”的目标，中央银行对农信社承诺的1650亿元的票据置换支持，多年来中央银行对农信社提供的支农再贷款以及地方财政的配套资金等。但是，很难清楚区分这其中哪些成本是改革和结构转换所必须的，哪些是可以避免的但却是因为存在不规范的金融交易所造成的损失。如果农信社的不少呆账可能是人情贷款，是信用社内部人为了自身利益而造成的经营损失，但是中央政府和地方财政及货币当局却为之而支付了成本，导致基础货币的过多发行，引发通货膨胀，最终由国民通过资产贬值为其“买单”。当然，如果通过国家“买单”改善了农信社的资本结构，并取得了信用社内部治理结构的优化，钱花的是值得的，但是实际上能否买到信用社运行的好机制，目前还是一个值得商榷的问题。如果答案是否定的，那么损失的绝对不仅仅是单纯的1650亿资金的问题了。
农信社改革的间接成本主要的是指由于国家对农信社的不良资产进行剥离，或者对经营不善的农信社进行注资，或对陷入危机的农信社实施救助，导致基础货币的过量发行，进而引发通货膨胀，由广大民众承担的改革成本。另外，在改革过程中，地方政府和货币当局也采取了很多措施帮助农信社化解历史包袱，摆脱经营困境，也构成农信社改革的成本。例如，央行为支持江苏农信社改革，核拨了5年期50亿元无息再贷款；在税收方面，江苏省农信社享受“历年呆账贷款分8年直接进入成本核销”等的优惠政策。江苏省政府也制定了进一步促进农信社发展的政策，从2000年开始，在随后的5年中每年从农信社的营业收入中提取8％，以此建立省信用社补偿基金，支持贫困农信社的发展。广东省财政拿出12亿元支持农信社改革，并要求各地及县财政也要对农信社进行相应的支持，以保证中央银行票据兑付工作的完成。这些政策的落实，在某种程度上加快了农信社消化历史包袱的步伐，但是也增加了农信社改革过程中的经济成本，而且大大加重了中央财政和地方财政的负担，挤占了紧缺的财政资金，使得财政对于公共产品的供给功能难以很好的发挥。
综上所述，农信社改革的成本是相当巨大的，但不可否认的是，其改革也有很大的收益。最后的改革模式探索与路径选择，取决于成本与收益的对比。改革应当是利益增加的过程，也应是成本最小化的过程。然而改革的成本是预付的，收益是预期的，中间存在着时滞。农信社改革因为存在大量的不确定因素而可能引致成本的剧增，从而使得预期的收益难以完全得到弥补，出现暂时性的偏离轨道的局面。从这个意义上讲，农信社改革的进展取决于对成本的控制，成本最小化的改革方式较易深入，而且也是目前最佳的选择。
二、现阶段农信社改革试点工作的问题透视与原因探究
(一)问题透视
一是各地改革试点工作的力度和精度不均衡。新时期农信社改革仍然属于强制性制度变迁的过程，从改革试点方案的设计到实施，仍然是国家政府及其主管部门推动的结果，推行改革的积极主动性由上而下减缓。基层职工、社员以及农民仅为被动跟随；有些地区的农信社基于其负责人整体素质的局限等原因，针对改革试点政策，择机实施，尚存有一定的改革积极性；而有的基层社干部与职工对于改革则纯属被动应付，实际业务操作中“涛声依旧”。
二是股权结构设置多元化，股权实施机制的建设虚化。产权制度改革是农信社新时期改革的核心，其产权制度改革是基于股权改革。股金基数增大，股权结构多元化是农信社改革的成效之所在。在既定的股权结构基础上，对称设计了两种产权制度架构：股份制与股份合作制。随即建立了若干产权组织模式：农村商业银行、农村合作银行以及实行县级统一法人制产权组织与县、乡两级法人制组织模式，其中，后两种产权组织模式占比较大。改革实践中，现阶段经过多方的努力工作，由上而下已经基本变革到位，随之而来的“三会一层”的法人治理结构也已从形式上“依法而立”，基本变迁到位。
然而，在基本的股权结构改革中，问题在于：首先，法人投资股占比相对较小，自然人资格股占比较大，其中，职工社员股占有较大的比重。其次，“三会一层”的建立及其职能的设置，仍然是流于形式。无论是社员代表的产生，还是理事会成员、理事长、监事长的人选以及经营层的成员，已经由各级主管部门考核内定，根据既定的社员代表大会程序依法而立。第三，管理章程中规定的法人治理结构形式上较为科学，与改革前相比有了一些变化，即将原农信社主任握有的实权(法人代表)改革为理事长兼党组书记握有实权(法人代表)。而农信社主任与监事长等配合工作，其他经营与管理权层层分解下达，又形成了农信社经营管理体制的新型“金字塔”式架构。尽管自上而下改革声势较大，但仍然属于原农信社体制的“路径依赖”。
三是农信社体制改革中，经营管理权由下而上集中。就全国大部分地区而言，在既定的产权制度与组织模式设置中，选择股份合作制下的实行县统一法人组织模式的占比较大。由此撤销了乡镇级农信社的法人资格，上收了经营决策权以及对于人、财、物的管理权，从而变成了县联社下属的派出机构。就实行这种组织模式试点单位的经验表明，确有一定优势：经营规模进一步集约化，抗拒风险度较大；全县并账核算盈亏，从而可以少交部分所得税；强化内控管理，相对减少经营成本等。但是，此类组织模式的弊端也很明显：经营管理权限上收，基层社仅为完成上级下达的任务指标为主，被动应付的多，积极开拓工作的少；经营规模集约，单项贷款风险加大，小额信贷业务减少，尤其是这种经营方略不适合农业信贷点多、面广的特点；盈亏社合并，挫伤了原盈利社干部职工的积极性；管理机构设置层次及权限划分细化，加大了监管成本等。
四是现行管理体制下，农信社职工“双重身份”的责、权、利不对称。现行管理体制下，农信社章程中规定的社员应享有的权利、承担的义务以及行使的职权等均较科学，且与改革前相比，有过之而无不及，但实际操作中大相径庭，尤其是农信社现职的干部与职工均作为“双重身份”(社员与职工)的责权利不对称问题凸现。问题在于：一方面，全社系统内管理权越来越集中，干部的权利越来越大；另一方面，职工的参与权越来越少，雇佣职责趋显，普通职工只有“埋头苦干”的义务，而无“参与管理”的权利，更缺少对农信社管理及决策层的有效监督；且一线员工与高管人员之间在工作业绩和薪金报酬方面的反差日益趋大；“四自”经营与民主管理不相匹配，严重挫伤了农信社基层职工的工作积极性。因此，如何充分发挥农信社职工的双重功效是新时期信用社改革的重要课题之一。
(二)原因探究
我国农信社改革的过程，不仅仅是一个正式约束(包括法律)的建立和完善的过程，也是一个非正式约束建立的过程，而后者的建设是需要时间的。正式约束与非正式约束之间是一种相互制约、相互促进的关系。一般来讲，很多正式约束是从非正式约束中产生的，但是我国这些年的不少正式约束都属于“舶来品”，或者从外引进。正如W·拉坦所说，制度创新的引入，不管它是通过扩散作用，还是通过社会、经济与政治程序所进行的制度转化，都会进一步降低制度变迁的成本。在新制度经济学家们看来，正式约束只有在社会认可，即与非正式约束相容的情况下，才能发挥其作用。
我国农信社改革制度设计的另一个层面，是制度的实施机制问题。我国并不是缺乏制度创新的能力，而是缺乏一种实施制度的环境和条件，即我国的制度创新关键是建立有效的实施机制。以农信社的改革为例，长期以来存在着“上有政策，下有对策”，“有令也行、行中有择”的现象，也就是萨缪尔森所说的“软政权”的问题。其产生的原因可以归结为：一是这种制度设计本身不尽适宜或者实施的成本过高；二是制度的实施会影响一部分人的利益；三是，也是最重要的原因，就是有些官员总是想凌驾于制度之上，往往是制度设计的初衷是“对事不对人”，但是却都希望制度对自己没有约束力。因此，大部分人不是把精力放到增加社会财富上，而是把精力用去“寻租”。这也是农信社内部治理结构改革与建设过程中存在的一大障碍因素。
长期以来，农信社一直在政府的行政干预之下，存在着产权不清、所有者主体缺位、“三会”流于形式和法人治理结构不完善等诸多问题。农信社在具体运行中出于自身利益的考虑，不断向中央和地方政府要政策、要支持；或者上有政策、下有对策，以获得中央政府的支持。这就构成了农信社改革中巨大的制度成本。当然，政府需要对农信社的改革予以支持，但是如果这种支持造成了制度的扭曲，则会破坏公平竞争的市场机制，并形成路径依赖，会增加再次改革的成本。具体到最近一次的农信社改革，一旦政府和中央银行为农信社的损失买单，信用社就不会为自己的经营后果负责，就会成为风险的偏好者，因为即使冒险失败，它也会以改革成本的方式得到补偿，结果政府“花钱”买到的是金融行为的扭曲。政府买单也会造成地方政府对农信社经营的干预，因为如果干预成功，地方经济会在一定程度上得到发展，地方政府将会收到政绩给其带来的好处；若干预不成功，地方政府也不用为其干预的后果负责，或者最多支付一点所谓的行政责任。这实际上就是“寻租”，增加农信社改革的社会成本，导致信用社和地方政府不是把精力用在市场经营、改善管理和宏观调控上，而是用在与政府有关部门的交易中，千方百计地投政府主管部门之所好，以获得政府的支持，为其行为买单寻找借口等。最终会形成恶性循环，危害极大，使得农村金融不能适应于农村经济发展的需要，带来严重的经济损失。具体分析如图1所示。
由图1可见，当某种要素或产品的价格由市场决定时，形成的市场均衡价格为P[,0]，相对应的供给量和需求量均为0b；供求是均衡的。当价格由计划决定并人为地压低到均衡水平如P[,1]时，由市场决定的供给量仅为0a，远远不能满足需求。而在这个供给量水平上，既定需求量可以把市场(或者黑市)上的价格指定到P[,2]的水平上。可见，如果农信社能够以P[,1]的价格获得行政计划配置的资源，一旦以P[,2]的价格来衡量，就意味着会产生的如上图所示阴影部分面积P[,1]P[,2]cd的盈利。
这种额外的盈利可能是由于压低价格的宏观政策环境以及相应的制度安排所造成的，社会上无论是哪个部门或者哪个企业获得这样的低价格的资源的供给也都是由政策和制度决定的，所以我们将由此而形成的盈利称之为“制度租金”。以争取计划配置资源而获得这种“租金”为目的各种不正当的活动，如虚报成本、欺瞒上级主管部门，“走后门”、贿赂高管人员，以及各种利益集团的游说活动等，就是所谓的“寻租”(Rent Seeking)。寻租的直接后果就是整个社会的“租值耗散”①。具体到农信社而言，就是其改革的成本巨大，远远超过其所创造的收益。出现这种现象的原因可以归结为：
一是基于受传统经济体制的影响，尽管历经多年的改革与发展，但有些机构或单位内控机制的集权制思想仍根深蒂固，民主意识淡薄。农信社的体制改革尽管较前有了一定进步，但亦受社会大环境以及国有金融机构体改的“路径依赖”，想要真正地按现行章程规定的条款实施，尤其在落实股权实施机制中取得突破性进展，尚需做出较大的努力。
二是农信社自身改革与发展，日益趋向于走“国有银行”的套路。在体制及其组织形式构建方面习惯于按行政区划搞“大一统”、“分行授权制”等，有意无意地放弃农村金融市场，忽视服务领域与对象的特点；尤其是实行县统一法人组织模式后，更进一步挫伤了基层员工主观能动性；长期以来，在具体业务的开展中缺乏民主管理与监督、“官本位”观念有增无减。
三是农信社内部制度设计中利益目标多元化、激励与约束机制建设不对等。纵观农信社改革历程，政府及上级主管部门为农信社设定了多元化改革目标与政策取向：一是“支农”重任不可推卸；二是经营利益必须确保；三是服从上级监督、主管部门指示及检查“毫无怨言”。由此，改革后的农信社在取得阶段性成果的同时，承担的责任与义务较之改革前，可以讲是有增无减。农信社内部管理人员及普通职工的工作压力和强度也随之增加。但是，就目前农信社内部激励与约束机制设置而言，存在严重的绩效与收益不对称的问题。高管人员大多实行年薪制，尽管一定程度上与单位年度经营绩效相关，但是受其制约有限；而普通职工的薪金实行“基础工资加绩效”，且内控机制对职工的要求进一步趋严，职工由于受“贷款责任终身追究”等制度的约束，承担着巨大的信贷风险，获得的薪金却与高管人员差距较大。责、权、利不对等的后果就是很难调动农信社职工的工作积极性，对管理人员的监督更是“形同虚设”，“寻租”与“经营和道德的双重风险”问题不可避免。
三、几点启示与建议
基于上述分析，我们认为，从制度创新的角度，进一步完善农信社内部治理结构，建立一种新型的参与型经济组织模式——职工代表大会制度，已成为现实的迫切需要。
第一，所谓“参与型经济组织模式”②，即在原有的股东代表大会、董事会、监事会基础上，增设一个新的制衡与监督机构——职工代表大会。
其具体组织模式构架如图2所示。
上述“参与型经济组织”的主要特点是：科学、分权、民主。其建立的直接动因在于：充分发挥普通职工的主观能动性，调动其对本社经管工作的参与性，充分发挥他们“双重身份”的职能。一方面，职工作为信用社的社员股东，真正能做到以社为家，为实现自身利益最大化而努力工作，以此弥补多年来社员代表大会职权的虚空；另一方面，作为企业的普通劳动者，能积极参与农信社经营管理及具体业务操作的全过程，由此可以强化“监事会”机构的职能，有效防止其经营及道德的“双重风险”，力阻“寻租”行为的发生。
第二，此种制度设计，主要基于当前整个管理体制设置和社会民主建设的现实状况，自上而下地全面实行机构改革和重组，强化民主管理成分尚欠制度基础，只能首先以基层民主建设为切入点，拾级而上，逐步健全与完善县级以上的民主管理体制。这不仅是农信社产权制度改革所必须解决的问题，也是实现深化农信社改革试点方案设计初衷的现实之举，同时对于整个国家的政治和经济体制改革同样具有深远的理论及现实意义。
注：
①所谓“租值耗散”，就是由于制度安排的不合理导致的整个社会的资源耗费。
②利克特(R Likert)：参与型经济组织，强调组织设计应考虑人的因素，能力的发挥，建立一个符合人际关系原则的组织氛围与环境。
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