大陆与台湾农业劳动力转移比较研究，本文主要内容关键词为：台湾论文,劳动力转移论文,大陆论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业剩余劳动力转向非农产业就业，是经济发展的必然产物，也是城市化的必由之路。发达国家的发展经验证明了这一点。发展中国家和地区走出了各自的发展道路，取得了不同的经验。本文就中国大陆和台湾地区农业剩余劳动力转移进行比较研究。
发展模式的差异
20世纪50年代初，大陆和台湾都推行了土地改革，但结果却是大相径庭。土改后，大陆农业基本上变成了以农户为单位的小规模家庭经营，其特点有二：一是经营规模小；二是较为平均。1953年初，过渡时期总路线提出后，为了尽快实现工业化，加快社会主义改造，农业合作化被提上议事日程。从1958年始，“大跃进”和人民公社化运动被实施，大陆农村走上了农业合作化、人民公社的发展道路，其性质是社会主义集体所有制。而台湾农村却步入了资本主义私有化经营之路，小自耕农跃居优势地位。在当时的国际背景下，以美国为首的西方国家在政治上孤立大陆，经济上对新中国实行封锁。朝鲜战争后，美国又将台湾纳入资本主义发展轨道。在工业化发展模式上，大陆选择了优先发展重工业之路，因为重工业的发展是确保国家地位之根本。如果钢铁、汽车等重工业得不到良好发展，大国地位必然会受到质疑。而台湾工业化进程的步骤是：农产品加工工业、轻纺工业、重化工业和资本、技术密集型产业。工业化的资本来源也是不同的。大陆工业化资本来源较为单一，主要是国家投资。政府利用政策杠杆，将农业资本转向工业，逐步进行资本积累。资料显示，1952～1978年，国家通过工农业产品不等价交换从农业转移资金3917亿元，以税收等形式转移资金935亿元。扣除同期财政返还给农业的各项支出，农业向外流出资金为3120亿元，相当于同期全民所有制非农业固定资产原值的73.2％。（注：王积业：《我国二元结构矛盾的工业化战略选择》，中国计划出版社1996年版，第33页。）事实上，大陆以牺牲农业、农村的发展为代价换取工业化的快速推进。在工业有了一定的发展之后，农业却未能及时从工业获得必要的资金和技术支持，导致农业发展滞后。在以农业培养工业这一点上，大陆和台湾的政策导向基本相似。但是，台湾工业化资本构成多元化，即美日外来资本、公营资本和民营资本。1953年，台湾实施经济建设四年计划。第一期四年计划所需资金来源以美援比率最高，政府投资次之，民间投资最少；第二期四年计划所需资金来源，美援仍然居首位，但民间投资超过了政府投资；到了第三期四年计划，民间投资来源占了首位。至1969年，岛内储蓄占资本形成的比率达到95％，岛外投资仅占5％。（注：茅家琦：《混合经济制度加强了台湾经济的总体活力》，《南京大学学报》1995年第2期。）投资与资本来源结构对劳动力就业影响较大。大量利用民间资本，也使民营企业就业增长较快。
1978年以前，大陆对重工业实行政策倾斜，这意味着牺牲掉大量的就业机会。政府将有限的资金优先集中投入资本密集的重工业，以加速其现代化，致使制造业结构偏重，服务业发展滞后，而农村和绝大多数劳动密集型中小企业无法得到充裕的资金，广大农村区域得不到应有的发展机遇，因而难以拓展就业机会。重工业是国有企业。长期以来，国有企业效率低，自身积累少，它们创造的就业岗位尚不能满足城市劳动力的就业需求，更谈不上吸纳农业劳动力。为了确保这个发展战略的实施，大陆采取了行政手段，实行城乡分割，将农业劳动力限制在农村，并让他们从事较为单一的种植业生产。（注：孙林：《新中国农业经济思想史》，上海财经大学出版社2001年版，第386页。）
台湾却走出了一条以轻工业为先导的发展模式。劳动密集型加工制造工业的最大特点是：投资少、技术含量低、劳动密集度高。这一模式符合了当时的台湾实际，它利用了人力资源的优势，避免了建设资金与外汇不足的劣势。就内外情势而论，在加工制造工业的初始阶段，台湾内需市场较大。但是，随着加工工业的发展，内需市场狭小的矛盾日益显露。拉动经济增长还要依赖出口。20世纪60年代后半期，台湾实现了从内向型经济向外向型经济的转变。（注：崔之清：《当代台湾经济辞典》，南京大学出版社1993年版，第66页。）由于历史原因，大陆开拓国际市场较为困难，商品在国际市场的份额不足。当然，大陆拓展外部市场的紧迫性不如台湾，因为大陆内需市场大。在改革开放前的近三十年内，大陆基本上维持着内向型经济形态。
问题的关键在于，两种不同的发展模式对农业劳动力的转移有何影响？
首先，从劳动力需求看，重工业创造的就业岗位少，因为重工业的资本有机构成高。马克思认为，劳动依附于资本，资本积累是决定对劳动力需求的最重要因素。在资本技术构成不变的条件下，对劳动力的需求将随着资本的增长而同步增长。而在资本技术构成逐渐提高的前提下，资本对劳动力的需求会相对减少。大陆工业化基本上走的是资本排斥劳动力的道路，而台湾劳动密集型加工制造业是轻工业，对劳动力的需求量大，选择的是以劳动替代资本之路。
其次，从产业对劳动力技能要求看，重工业对劳动力技能要求更高。大陆城乡劳动力素质差异较大，当农村中相对较高素质的劳动力转移到城市后，多数也只能沉积在低素质劳动力群体中。因而，农村劳动力技能难以适应重工业的发展要求，转移择业的难度相对较大。台湾的情况则相反。20世纪60年代中期，台湾实现了从以农业经济为主体的传统经济向以工业经济为主体的现代经济的转变。支撑着台湾经济增长的劳动密集型出口加工工业的生产技术是极其简单的组装加工型劳作，正是这一特点使城镇制造加工工业能容纳大批从乡村流入的农业劳动力。换言之，昔日的农业小生产者瞬即成为今日产业的“蓝领”劳工，且没有接受任何技术培训的农业劳动力也能勉强从事工业生产，这为农业劳动力大批转入加工制造业提供了极大的便利。（注：黄安余：《台湾农工就业互动与劳工特点评析》，《台湾研究》2000年第2期。）
再次，两种发展模式产生了不同的就业结果。其一，重工业优先发展不利于农业劳动力转移，也难以创造有效需求，这反过来影响经济的整体发展。其结果是，大陆农业劳动力长期被束缚在农村，剩余累积严重，农村存在不同程度的隐性失业。在台湾，加工出口工业的发展有利于农业劳动力转移，农业剩余劳动力累积较轻。其二，农业剩余劳动力向外部转移的时间不同。20世纪60年代初，台湾农业剩余劳动力出现，并开始大量向非农产业转移，1968年是一个转折点。从此，农业劳动力转移的规模与速度加大，农业劳动力总量绝对减少。而大陆农业剩余劳动力问题出现在20世纪80年代，是一个短期内难以解决的问题。（注：韩俊：《跨世纪的难题：中国农业劳动力转移》，山西经济出版社1994年版，第317～318页。）
外部市场的差异
农业剩余劳动力转移，不单纯是农工收入差别，而有赖于外部市场，即获取工作的可能性。若城镇没有就业机会，预期收益就会等于零，劳动力向外部转移就会自然终止。若外流农业劳动力能迅速实现就业，必将加速其转移步伐。大陆农业劳动力转移的外部市场与西方资本主义国家及台湾地区不同，那就是城乡劳动力同时过剩。
大陆农业剩余劳动力产生的主要原因是：1.农村人口基数大，增长快，人均占有资源量少；2.农业劳动生产率的提高使剩余劳动力增加；3.农村产业结构不合理，非农产业发展不足；4.种粮效益比较低，致使农民外流；5.多年实行的城乡分割管理体制，使大量剩余劳动力滞留在农村。（注：陈俊生：《关于农村劳动力剩余和基本对策》，《人民日报》1995年1月28日。）因而，大陆农业劳动力转移的基本动因，不像主要资本主义国家和台湾地区那样，产生于城市工业的扩张对劳动力的巨大需求，而主要是农业中大量剩余劳动力需要寻求就业出路。就大陆的情况而言，不但农村存在大量的失业与潜在失业，而且城市也存在着失业与隐性失业。城市产业部门吸收农业劳动力的能力有限，一方面，这是由于城市现代产业的资本密集型和生产技术的资本密集型约束造成的；另一方面，城市工业在其扩张速度进入稳定期后，本身产生劳动剩余现象，致使它甚至难以对付城镇失业人口的就业压力。（注：孙林：《新中国农业经济思想史》，上海财经大学出版社2001年版，第401页。）在一些亏损的企业中，有许多职工等待新的就业机会，这势必对农业剩余劳动力产生较强的排斥性。
大陆农村非农产业的发展程度不高。乡镇企业是大陆农业劳动力转移的又一重要外部市场，对解决农业剩余劳动力就业曾发挥了积极作用。但近年来，企业内外环境有了新变化。一方面，企业开始由量的扩张向质的集约经营过渡，技术含量逐渐提高，发达地区的乡镇企业越发朝着与国有工业同构方向发展，逐步由劳动密集型向资本密集型转化，因而对劳动力的吸纳能力降低；（注：牛若峰：《中国农业的变革与发展》，中国统计出版社1997年版，第92～93页。）另一方面，企业竞争加剧，传统产品结构单一与相对饱和，致使乡镇企业的外部市场缩小，交易成本增加，企业效益与扩大再生产的能力降低。同时，乡镇企业由于规模小和分散，无法获得集聚效益，因而难以推动农村城镇的发展。而城镇是第三产业的载体，其发展的滞后必将抑制第三产业的增长，从而降低吸纳农业劳动力的能力。上述两方面表明，大陆农业剩余劳动力问题的解决面临着城乡的双重就业压力。可见，农业剩余劳动力转移的外部市场是有限的。
台湾的出口导向工业化为农业劳动力的转移提供了较大的外部市场。新兴工业区或经济发展迅速的地区能提供较多的就业机会，成为农业劳动力转移的载体。20世纪60年代中期后，台湾农业发展面临人多地少的矛盾。由于岛内市场狭小，“进口替代”工业难以发展。为推动经济增长，台湾采取了“出口扩张”发展战略，加工出口工业迅速发展，吸纳劳动力的规模与速度加大，形成了以劳动密集型为主的工业形态，失业下降，至20世纪70年代初实现充分就业。城市充分就业与出口工业对劳动力的需求有利于农业劳动力转移。台湾农业劳动力主要流入台北、高雄、台中、台南和基隆，一些县辖市和地方中心镇人口一度增长缓慢。20世纪60年代中期后，西部五大城市人口趋于饱和，吸纳农业劳动力的能力下降。因此，靠近大城市的中等县辖市和工商业较发达、交通较便捷的中心市镇成为农业劳动力转移的主要载体，从而逐渐形成以台北、高雄两个人口愈百万的大城市为核心，以基隆、新竹、台中、嘉义和台南5个人口20万以上的中等城市为骨干，以三重、永和等20个人口在10万以上的小城市为纽带，以数十个小中心镇为细胞的多层次、较为合理的城市空间构型。（注：韩俊：《台湾农业劳动力转移问题探讨》，《台湾研究集刊》1988年第4期。）因此，台湾地区没有像韩国、泰国、巴西、阿根廷等新兴工业化国家那样，因农业劳动力过度涌入大城市，导致城市人口过分集中、城市恶性膨胀、城乡差距和区域差距拉大等社会、经济问题。
台湾农村非农产业发展较好，为农业劳动力转移提供了又一个较大的外部市场。具体表现为：其一，农村工业历史悠久，发展程度较高。早在日据时代，农村就建立了糖加工厂。光复后，农村非农产业得到进一步发展。日本殖民统治给台湾留下了较好的农业基础设施。又因台湾工业化、城市化是按照一种较为分散的方式进行的，因此农村非农产业的发展水平要比其他国家和地区高，有利于吸纳农业剩余劳动力。至1966年，加工工业新增加劳动力27.2万，其中台北吸纳了23％，其他主要城市吸纳了22％，小城市吸纳了9％，而农村地区却吸纳了46％。同年，农村就业结构为农业占51％，非农业占49％，而1970年韩国同比为81％和19％，巴西同比为88％和12％。这些农产品加工工业所雇劳动力大多数是当地农民，为劳动力向农村内部非农产业转移提供了机遇，加速了台湾农村都市化步伐。其二，台湾工业化的一个主要特征是：中小企业蓬勃发展，工业布局分散，农村工业和城镇工业几乎同时兴起，因此，农业劳动力的转移有移居城市或外出做工两种形态，但主要是仍然居住在农村，以搭车上班的方式为主。（注：[日]隅谷三喜男著，刘进庆、涂照彦译：《台湾经济发展的成就与问题——新兴工业化经济群体的典例分析》，厦门大学出版社1996年版，第124页。）这些搭车上班族一般在周末务农，而且农村生活费较低，可以节减个人支出。大体而言，在20世纪70年代初期，台湾工商企业有50％、制造业企业有55％设立在农村和小城镇。其中食品加工、纤维、纺织、化学等工业的中小企业比例更大。20世纪70年代末，台湾推行的经济开发计划又进一步促进了这种发展趋势。上述特征表明，台湾乡镇工业吸纳农业劳动力的市场较大。
就业制度与观念的差异
就业制度与观念的差异，是导致大陆与台湾农业剩余劳动力转移程度不同的重要因素，它体现在三个方面。
第一，大陆劳动力市场中存在着一些不利于农业劳动力转移的体制因素。它们是：其一，统包统配的就业制度。建国初期的就业政策曾富有弹性，1955年后，劳动部的有关文件指出，依据对劳动力调配实行统一管理和分工负责的原则，各企业招工必须由劳动部门统一进行；禁止辞退职工。1957年，中央规定使用临时工的指标也需经过中央主管部门或省市、自治区政府批准。由于政府收回用工权，以“统包统配”和固定工为主要特征的就业制度在我国大陆地区确立，直至改革开放的启动。（注：黄安余：《建国以来就业政策的演变》，《社会科学报》2004年4月22日。）这一制度的弊端是：劳动关系一旦建立，没有政府的行政指令，终身保持不变，直至劳动者退休，从而使用工主体和劳动主体均丧失了自由选择权；企业劳动力结构老化，冗员多，整个社会宏观就业数量的扩张是建立在微观经济单位对劳动力的过度需求之上的，导致生产和组织效率低下；能进不能出的就业制度降低了职工的工作努力程度，也使劳动纪律松弛。其二，城乡分割的户籍制度。户籍管制曾对经济和社会起了良性作用，但它阻碍了劳动力的正常流动，导致城乡分化和差距扩大，已难以适应市场经济对劳动力自由流动的要求。20世纪60～70年代，大陆严格实行户籍管制，虽然城乡经济和收入差距较大，城市也有就业机会，但当时极少有农民进城，并不是农业不存在剩余劳动力，而是户籍制度压制了劳动力流动。20世纪80年代，户籍政策有所松动，中央提出准许农民进城开店、兴办服务业、提供各种服务。于是，20世纪80年代中期后，农业劳动力转移明显增加。为应对之，大陆户籍改革的基本导向是，放开小城镇户籍，对大城市特别是北京、上海采取控制政策。虽然各地户籍改革有所进展，有的甚至取消了城市与农村户口的分割。但是，在全国大多数大城市中，户籍仍是一种制度屏障，变革较为缓慢。户籍对农民的就业限制为：就业手续繁琐；不能进入正规劳动力市场；工资低于市民，而且有拖欠现象（廉价农民工业已成为部分企业维持竞争力的手段）；缺乏城市居民享有的城市福利保障。（注：李强：《影响中国城乡流动人口的推力与拉力因素分析》，《中国社会科学》2003年第1期。）总之，农民工因为没有城市户籍而难以实现从农村到城市的真正转移。其三，区域分割的迁徙制度。作为户籍制度的延伸，这种制度直接限制了农业劳动力的转移。人口迁徙，特别是农业人口的迁徙，一是受国家计划控制；二是迁徙数量少；三是迁徙渠道狭窄，仅有诸如升学、参军、婚嫁以及大型工程建设移民等少量途径。其四，企事业内部、城乡劳动者有身份界限。诸如干部和工人；全民所有制职工、集体所有制职工和其他所有制职工；正式工和临时工等。劳动者一旦获取干部身份，则可享受工人无法得到的待遇，而职工只有单向由工人向干部流动，难以形成内部人员对流。随着改革的深化，上述体制性障碍已经或正在被冲破。
第二，不利于农业劳动力转移的政策因素。客观而论，大陆劳动力市场并非统一的劳动力市场，而是处于城乡二元分割状态。它是以保障城市劳动力全面就业为目标的排他性就业政策，这本身就是一种就业歧视。与之相配套，地方性就业政策仍给予城市人口以高度的优先权，一些针对农民工的限制措施，也阻碍了农业劳动力转移。例如劳动部曾发布《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，对跨省流动的农村劳动力实行就业限制。武汉曾采取清退农民工措施，以便安置城市失业者。北京将雇用农民工的行业、工种缩减至200个，并在32个工种中限制使用农民工。（注：刘尔铎：《改革我国户籍制度实现城乡统一劳动市场》，《劳动经济与劳动关系》2002年第2期。）这导致了农民工职业选择性减小，而且其劳动待遇、社会保障都难以与城市同行相比。虽然农村劳动力进入城市就业的隔离被初步打破了，但城市劳动力市场还存在着农民工与城镇工的隔离。农民工所得偏低的原因，不主要是农村劳动力过量供给，更重要的是农村劳动力所受到的劳动力市场政策性歧视影响。
综上所述，政府对城市就业和农村就业的重视程度是不同的，前者获得高度的就业优先权是出于社会稳定的考虑。事实上，城市劳动者享受着重视就业政策的调整成果，他们得到最低工资和各种劳动报酬及保障，城市失业者有失业救济和再就业培训及多种援助，企业妥善安置城镇失业者可享受政府政策优惠。而农民工却很少拥有这些就业保障。政府对农民工就业虽给予关注，但远未达到像对待城市劳动者那样的关注程度。企业大量聘用农民工很少能享受税收、信贷等优惠政策。（注：逄军：《城市农民工收入与就业矛盾及政策调整》，《经济学动态》2004年第5期。）
第三，对传统就业体制的迷恋与就业观念滞后。在计划经济时代，劳动者热衷于正式工，人在单位享用“铁饭碗”。改革开放后，劳动者既渴望在市场机制起主导的新经济单位获得较高的经济报酬，又想保留传统体制下原单位的职业稳定和社会保障。在择业自主权与就业安全保障发生矛盾时，劳动者更偏向于体制内流动，即在体制内选择一个比原单位个人收益更好，或与原单位收益相等但职业声望高、工作更轻松、发展前景更好的国有经济单位。即使部分劳动者敢于向体制外流动，也往往以体制内的保障为退路（如“留职停薪”）。（注：陈少晖：《从计划就业到市场就业：国有企业劳动就业制度的变迁与重建》，中国财政经济出版社2003年版，第188页。）这反映了大陆劳动者对传统就业体制的迷恋和在择业与流动上的矛盾心态。作为这种心态的必然结果，大陆非正式的就业部门与自雇阶层尚未获得社会的普遍认同，故而劳动者自主创业的冲动较弱，依赖政府安排就业的心理较强，就业渠道因此变窄。这种就业观念不利于劳动力市场发展，也与当时的台湾社会形成反差。
台湾劳动力市场形成较早，体制制约因素相对较少。这有利于农业劳动力向非农产业转移。首先，台湾没有实行城乡分割的户籍制度。民众的户籍只是人口普查和治安之必需，未渗透至劳动力市场，更没有对民众的就业产生某种限制，形成劳动力市场中待遇悬殊的两个就业集团。台湾并非以户籍配置劳动力，而是按照经济发展水平来调整配置人力资源，使劳动力在经济利益驱动下实现区域间、产业间、职业间的合理流动，使经济增长较快的区域和产业得到相应的人力支持，从而实现人力资源的优化配置。台湾实行以市场为导向的弹性就业与工资政策，即就业市场化、弹性大，劳资双方具有双向选择权；工资不是按资历支付的，而是按劳动力市场供需关系和劳动生产力来决定其给付标准，且工资随着经济发展而不断提升，其增加幅度受政府适度的政策干预。台湾企事业内部劳动者户籍与身份界限模糊，这便利了农业劳动力的转移。
其次，城乡一体化劳动力市场，对农民的就业限制较少。任何劳动力市场都有就业歧视，诸如性别、种族歧视等。台湾劳动力市场同样存在对弱势劳动人口和边际劳动力的就业歧视。但是，台湾劳动力市场是统一的城乡劳动力市场，农村劳动力流向城市就业没有户籍障碍。城乡劳动力的流动是通过市场机制实现的，政策性歧视少。
一体化劳动力市场的重要标志是，职业介绍和就业辅导覆盖全岛，城乡平等。从20世纪50年代中期始，台湾就业辅导机构为全省劳动者提供服务。1955年成立的“退辅会”，对退役官兵就业帮助较大；1966年组建的“青辅会”，对青年职业训练和就业辅导贡献颇多；1981年设立的“职业训练局”，负责全省城乡就业服务；1992年台湾实施《就业服务法》，同时在全省城乡加强公立就业服务机构，建立全省就业网，为城乡劳动者提供了就业资讯平台。
再次，就业观念比较前卫。在台湾，独立创业成为一种时尚。作为职业的起步，劳动力先成为工资劳动者，在此期间，他们掌握了技能，积累了独立经营必需的资金，再得到家族的帮助，一旦时机成熟，这些劳动者便会转化为独立的经营者。台湾以中小企业为出口创汇主体，它占企业总数的98％。企业规模愈小，其组织和内部运作方式就愈不正规；所有权和管理部门之间的联系是密切的（小规模或家族经营比例高），管理职能较少专业化；劳动者晋升机会较少；劳动立法的影响降低。同时，中小企业所需起始资本少，创业简易，这种企业组织形态为劳动者独立创业提供了更大的可能性，劳动者很有必要谋求一份自己的产业。因此，台湾非正式就业部门与自雇阶层能获得社会普遍的认同。自雇阶层主要包括摊贩、零售商、自营专门技工、路边洗车工、计程车司机，还有地下工厂、转包、按件计酬的家庭副业等行业的劳动者。他们一部分来源于农业剩余劳动力，另一部分是工厂的失业工人。虽然经营规模较小，利润微薄，但风险较低，特别是对弱势群体就业帮助较大。这对于祖国大陆就业模式的转变，就业压力的缓解，是富有启迪的。
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