国有控股公司试点的几点思考，本文主要内容关键词为：试点论文,几点思考论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着国务院确定的三家国家控股公司试点准备工作的进行，各有关方面围绕国有控股公司的组建、地位和基本职能、经营运行方式、与所控股企业关系、垄断与竞争等问题，进行了不断深入的探讨，其中关于国有控股公司的生长点和垄断问题，已成为意见分歧的焦点。一些方面出于对行业垄断、行政翻牌、影响企业自主权的担心，对现有行业总公司或行业主管部门改组为国家控股公司的可行性和必要性持否定态度，并认为只有大型国有企业集团才适宜作为国有控股公司的生长点。本文拟就这方面提出一些不同的看法，参加《中国工业经济》组织的讨论。
一、关于行业总公司或行业主管部门进行国家控股公司试点与垄断关系的分析
1.以往行政性的条条分割体制，是由当时的产业管理思想、政策和总体经济体制所决定的。但改革进展到目前阶段，这些决定性因素都已发生了巨大变革。
首先，进行国家控股公司试点的目标是比较清楚的：即按照建立现代企业制度的要求来构建国有控股公司，国有控股公司的管理侧重点在于从价值形态上高效经营国有资产。就目前各方面（包括三家试点的总公司）的试点主张来看，没有谁在提倡以全行业性控股公司作为目标模式。并且国家也将从政策、法律等方面不断采取措施逐步消除传统的行业蕃篱和实现政企分开。
其二，经过十几年的改革发展，如果以行业总公司或行业主管部门现在实际管理的企业为基础组建国家控股公司，总体上并不存在所谓全行业垄断问题，而只是少数情况下有可能存在集中程度暂时较高，应以恰当方式解决的问题。据了解，目前的三家试点总公司和一些希望进行这样试点的单位，均是建议以目前实际直接管理的企业为基础进行改组，即使具体试点中存在集中程度偏高的问题，其解决属于个案和技术性的。这与搞一个行业一个控股公司的模式将可能造成体制性问题是有本质区别的。
其三，将行业总公司或行业主管部门改组为国家控股公司，仅意味着以现有管理格局下的一些经济组织为出发点，并在经过进一步的改革过程后，使之成为不再具有行政职能的真正企业性组织，在没有行政权力和手段的情况下，将不可能搞行政性垄断和排斥其他投资者进入同一领域。
此外，在我国一些重要的产业领域，生产能力还有极大的发展余地，这也有利于在发展的过程中以更加稳妥的方式来防止过度集中现象固化起来。正如改革开放十几年来，在国家政策允许和投资某领域有利的条件下，行业的分割状态已经基本打破。因此，不应夸大由行业性总公司或行业主管部门进行国家控股公司试点而形成垄断的可能性。
2.垄断与竞争都是市场机制的范畴，适度垄断是现代化大生产和科技进步过程中生产要素相对集中的必然产物，应正确看待垄断与竞争的关系。在我国产业发展的现阶段，影响经济效率的主要因素并不是经济意义下的集中垄断程度过高，也不宜片面强调垄断的负面作用。
经济发达国家的经验早已证明，多数产业在达到成熟阶段后都会形成不同程序的垄断，其根源就在于经济规模的效益性和大型企业组织在资源配置方面具有市场组织不可替代的作用。统计资料表明，目前绝大多数发展中国家和一些中等经济发达国家在基础产业领域内，企业组织事实上是以寡头垄断或独家垄断形式为主（如巴西、墨西哥、埃及、法国、英国、意大利等国诸如石化、钢铁、汽车等领域内均是如此）。象日本、韩国在追赶发达国家的过程中，都曾在相当一段时期内由政府实施了一系列的鼓励，甚至强制性的产业集中化政策。从总体上看，我国的石化、电力、汽车、钢铁、电子等重要基础产业的集中度（以总销售额加权平均方式计算）与美、日、德、法等发达国家相比仍显得很低。据有关资料统计，1994年我国这些行业的集中度（以CR8计算）仅相当于发达国家的1／2至1／3。从我国绝大多数产业的组织、规模结构现状看，许多公司、集团从规模实力上是名不符实的，真正值得担心和要着力解决的弊端，并不是一般经济意义下的垄断集中程度过高，而是运行机制行政化和太分散、实力不强的问题。因此我国作为一个经济上后进追赶的发展中国家，在进行国家控股公司试点、组建国家级企业集团和考虑产业组织合理化时，在着力克服传统体制企业运行机制行政化的同时，有必要采取有力措施加快经济意义上的集中过程，而不能脱离发展阶段特征片面强调高度分散状态下竞争的积极作用。
此外，从一般意义上讲，反垄断的本质目的在于防止过度垄断造成市场机制扭曲、获取超额垄断利润、影响技术进步，以及影响所控股企业的活力和发展等。但从我国进行国家控股公司试点的改革目标和管理体制具体特点看，经济意义上的垄断集中还不会造成这些典型负面影响。主要原因在于：第一是企业独立法人地位的保障作用。目前行业总公司或行业主管部门所管辖的企业都具有独立的企业法人资格，在进行国家控股公司试点后也仍保持不变并将逐步进行公司制改造，这与国外大型公司所属生产企业大多没有独立法人资格，并且是由公司总部集中管理生产经营的情况差别很大。第二是国家调控政策的保障作用。由我国公有制经济为主体和改革发展具体阶段的国情所决定，在关系到国家经济命脉的基础、支柱产业领域，国家将会始终保持比较充分的调控手段，包括一定的价格管制、指导计划和具体产业政策等直接调控措施，这应能有效防止产生不正当的垄断利润。第三是应更恰当评价集中垄断对近代科技进步的积极作用。据近几年的统计资料，当代西方发达国家的500家大公司集中和控制着这些国家90%的技术和75%的技术贸易；美国和日本几乎所有科技创新和发明都源于垄断企业。这充分说明了较高而合理的集中垄断对于近代科技进步的必要性。
3.适度的垄断和竞争是相对于市场范围和对象而言。当前时代特征和我国改革开放政策的不断深入贯彻，决定了应着眼于适应国际化经营和市场竞争的要求来分析看待现在的国家控股公司试点及其集中垄断程度的高低，并应在一些典型的技术资金密集、规模经济要求高的基础、支柱性产业领域，高起点地构建、培育一批巨型（相对于国内）国有金融——产业紧密结合的财团或集团，以有可能面对大型跨国公司的国际市场竞争。
现已越来越清楚是的，在全球经济逐渐一体化的进程中，我国重要产业的竞争对手和压力，将主要来自有实力的国际性大公司。近几年，不但他们的产品更多地进入了国内市场，而且越来越具规模地在我国投资建厂。与这些国际大公司相比，我们的一般企业和企业集团存在几个明显的劣势。一是实力规模差距巨大，如国家试点的55家企业集团的销售收入总额仅相当于日本新日铁一家的销售额，而仅及美国通用汽车公司的六分之一；1994年我国最大的500家工业企业与国际最大的500家公司相比，销售收入约是人家的五十分之一，总资产约是人家的九十分之一；再如石化产业，以1993年全石化总公司的总销售额和资产总额为基础相比，全世界最大的十家石油化工公司的平均值分别是石油化工总公司的4.2倍和1.34倍。二是技术经济综合水平上的较大差距，如能耗、物耗、劳产率、质量、甚至价格等，总体上都缺乏竞争力。三是在管理上，无论是在信息资源、国际化经营经验、筹融资渠道和能力、商业网络等方面，一般企业组织在整合生产要素的作用、能力和手段方面，与国际大公司相比，似乎差距更大。在这种情况下，如果我们不能通过恰当的组织结构战略而有效地集中利用我们有限的资源，则未战而胜败之势已定。
二、关于行业总公司或一些行业主管部门改组为国家控股公司改革
试点的内在合理性和正确把握母子公司关系
1.不应以简单化的“翻牌公司”指责来否定对一些经济组织或行政管理部门进行企业化改造的必要性及合理性。
在传统体制下，我国形成了一个庞大的行政性经济管理系统。但同样不能否定的是，在这个系统中也集中了一大批专业结构齐全、综合素质较高、有相当经济管理经验的人才队伍和组织结构。因此，在经济体制改革中如何最有效地发挥 已有的人力组织资源的积极作用，也是涉及改革顺利成败与否的一个极其重要的问题。在我国市场培育尚有待时日、配套条件也只能逐渐积累的情况下，将实现政企分开和政府职能的转变，把以往由政府行政部门所承担的一些性质属企业性的职能和行为转给企业性组织，同时逐渐将一些经济部门改造为企业性组织作为重要改革措施，应该说是比较合理而平稳的解决办法。
2.对行业总公司或行业主管部门改组为国家控股公司后，会形成对所控股企业“婆婆加老板”关系的担心，应予以足够的重视和加以防止。但从进行试点的已有认识水平和国家的政策法规措施角度讲，客观上并不存在必然导致这种局面出现的基础，因此也不宜夸大和渲染其可能会造成的不利和危害。
形成“婆婆加老板”局面的前提是控股公司仍享有一定的行政性权力。但从目前试点单位的认识和试点思路上看，似乎并没有寻求保留行政权力的意图，相信国家也决不会赋予试点单位以行政权力（这当然并不排除在试点初期的过渡阶段和必要时，国家仍可能临时性地委托控股公司承担某些具体的行政性任务）。如果说各个方面在对国有资产运营管理体系和国有企业改革的许多问题的认识还不尽一致的话，但在实现政企分开、企业组织不能有行政权力这一点上，看法还是相当一致的。相反，如果不进行国家控股公司试点，某些行业性总公司倒是在一定的程度上具有“婆婆加老板”的双重身份。
3.为了正确认识和处理国家控股公司与企业的关系，最重要的是恰当界定国家控股公司的基本法律地位，这包括其职能、事权范围、责任和为行使这些而应遵守的法定程序。按目前较为普遍的共识，国家控股公司首先是由国家直接委托授权从事国有资产经营的企业法人组织，而不是行政性机构，其基本宗旨是实现国有资产的有效保值增值；其二是国家控股公司是作为具体国有资本的出资者，对于所投资企业是股东与被投资企业的关系，并视投资比例大小形成不同紧密程度的母子公司关系。因此总体上两者之间关系的准则应是公司法和国家的有关其它法规（包括国家批准的控股公司章程），并遵循要加强产权约束、效益激励机制、提高国有资产经营效率、克服传统体制下产权不清、运行机制行政化弊端的试点初衷，具体化地解决好两者间的权责关系。
从建立现代企业制度的角度讲，控股公司在试点中，一方面应按照社会主义市场经济体制要求进一步转变职能，确立效益宗旨，改进管理方式，并更多以间接方式（如规范的股东行为，提供具有吸引力的系统服务等）对所投资企业行使应有的权益和发挥影响，充分尊重企业的生产经营自主权和利益；另一方面也确有必要在国有产权主体具体化、产权边界清晰化的基础上，依法加强产权约束，并通过法人治理结构的渠道发挥有效的制衡作用。经验表明，过度的集权会造成企业活力和效率低下，但缺乏有效的产权约束同样会造成效率不高和巨大的资源浪费，也会产生不正常的内部人控制和工团主义的种种弊端。
4.作为一种母子公司组织结构的国有控股公司在具体条件下的实际运行中，恰当处理母子公司之间的集权、分权和职责范围关系的问题的确是一个非常重要的问题，但从母子公司存在的必要性和其运行效率的角度讲，这却不是最重要的问题。在国有控股公司试点中，有更需优先考虑的改革课题。
从中外大量的资料和经验可知，成功控股公司的运行效率，本质上和第一位因素并不在于母子公司之间的集权多一点还是少一点的问题；成功控股公司有从典型集权到典型分权的多种类型，在合乎法规的框架内，母子公司间的事权责任关系受种种因素影响而可以有极其多样的组合，即使对一个公司而言也是处于流动状态之中的。因此从实际操作的角度讲，母子公司的合理集权、分权关系的掌握是不可能先验加以规范，而是在不断的调整过程中逐步形成的。
5.与母子公司的运作紧密相关，是要恰当确定国有控股公司的基本职能和权限。不管控股公司的生长点是什么，也不管其经营模式是怎样的，但作为从事国有资产委托授权经营的企业性组织，作为具体国有资本的投资者和产权代表，国有控股公司起码应具有投资收益、股权转让权（这事实上也是行使产权约束和进行结构调整的必要手段），应有按照法定程序选择所投资、持股企业的董事、监事会成员等高级管理人员的权力，应有恰当的投、融资手段和权力。如果在这些为一切控股公司行使其基本职能所必需拥有的权限方面还要特别限制或部分取消的话，那倒真应该问一下是否有必要进行这样的试点了。从这个角度讲，目前准备进行试点的几家总公司提出享有收益权、转让权和给一定的可自主调整的投、融资总量盘子（这是针对目前仍是逐项审批的作法，而寻求投、融资经营业务能有一定的灵活度）的要求并不过分。
三、关于国有控股公司不同生长点的优劣势比较和基本模式问题
在近来关于国有控股公司生长点的讨论中，相当部分的意见认为现有的企业集团比行业总公司和行业主管部门更有优势、更有活力，符合改革方向和有利降低改革成本，有的并据此明确反对以行业总公司或行业主管部门作为国家控股公司的生长点。但从国家控股公司最主要的职能、法律地位和运行所最需要的能力、资源看，从不同生长点的实力现状对比看，还不能得出一般企业集团更适于作为国有控股公司长生点的结论。
1.首先从不同生长点的基本职能性质上进行比较。按照一般的改革设想，国有控股公司最核心的职能是着重从价值形态从事国有资产委托授权经营，其基本法律地位将是具体国有资本的投资者。其最经常、最大量的业务将是以多种方式、渠道筹集国有资本，并为国有资本寻求尽可能高回报率的投资方向；从发展上看，多数国有控股公司将来的投资方向应是多元化的，并主要通过股权交易的方式使存量国有资产流动起来，加上一定的增量投入，从而实现产业结构的优化调整。
2.再从不同生长点的能力资源优势比较看，尽管企业集团、行业总公司或行业主管部门各有其特定的优势和不足，但一般而言，多数企业集团的优势主要集中在生产经营组织能力和相应的资源方面，如直接拥有产品、设备和工艺技术，以及商业网络等。而从履行国有控股公司本质职能的角度进行具体分析，最需要和最重要的资源能力是较高的技术经济综合管理水平和相应人才，是筹融资的渠道、能力，是投资论证和决策能力，是较通畅的综合信息网络，是综合开发能力等。从这几方面进行比较，总的看，目前一些行业总公司或专业主管部门反而具有比较明显的优势。
3.任何改革都要付出一定成本和承担一定的风险。在国有控股公司改革试点中，也涉及一个因生长点不同而导致的成本风险差异问题。为简化进行比较，可将改革成本粗略分为需要承担的直接成本风险和可能造成的间接成本风险两种。进行国家控股改革试点的直接成本风险，主要取决于对原有机构、职能、人员变动的大小和难易程度。为建立起专职从事国有资产经营的中介层面，首要是在足够的资产规模基础上确立新的产权关系和国有资产经营职能。因此，原有资产管理的涵盖面越大、产权关系相对较紧密、有更合法的管理权威的机构作为控股公司的生长点，则主要改组的工作量相对较少，因而相应的成本和风险也会更小些。
4.对于国有控股公司的试点模式，目前有相当方面认为，国家控股公司（尤其对行业总公司改组而成的控股公司）应基本是纯粹型控股公司。对此问题，似乎也不应一刀切。各国的经验表明，现实存在和成功的国有控股公司模式是各种各样的，而绝不是经典型的纯粹型和混合型所能概括。根据国家对不同产业所希望发挥作用的不同，以及生长点具体条件的差异，国有控股公司的结构和运行模式也应有所不同。从经营方式角度看，国有控股公司可大致区分为三类：一是多数最终可能会演变为纯粹型，更着重从价值形态实现国有资产的保值增值，其主要经营方式是追求高收益的多方向投资，其经济本质属于非银行性的金融型国有财团。二是在国有经济应充分发挥主体、主导作用、涉及国民经济命脉的重要支柱、基础产业中，也应有一些国家级（最终应是世界级规模和水平）的实体性产业集团，即混合型控股公司。其经济本质是金融——产业紧密结合的国有产业集团；一方面既是国有资本的授权投资机构，另一方面也主要是某些特定的支柱、基础产业领域进行生产经营业务。三是在一些天然垄断、公益性领域，或国家不希望其它经济成分进入的特别领域，国家组建垄断性控股公司，进行国家垄断经营和管理，但其经营方式和组织结构形态，也可能是有所区别而非划一的。至于具体试点的恰当模式，则应根据具体情况进行研究，允许有不同的试点模式，并在试点过程中不断调整、完善，逐渐形成比较理想的模式，而不宜在试点之初即不加区别地划一和固化起来。
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